Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula
Belo Horizonte|14 de maio a 27 de maio de 2012|n. 67
Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela
Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.
SUMÁRIO
Tribunal Pleno
1)Licitude na acumulação de dois cargos públicos na área de saúde com as funções de ordenador de despesa
2) Saldo financeiro em caixa de autarquia e outras questões
1ª Câmara
3) Tribunal suspende licitação para asfaltamento e recuperação de vias públicas
2ª Câmara
4) Suspensão de certame licitatório para aquisição de sistema de gestão municipal em virtude de cláusula restritiva de competitividade
5) Irregularidade na exigência injustificada, em edital de licitação, de tempo mínimo para comprovação de experiência anterior
Outros Órgãos
6) Necessidade de justificação prévia para a aquisição de itens diversos em lotes
Tribunal Pleno
Licitude na acumulação de dois cargos públicos na área de saúde com as funções de ordenador de despesa
Trata-se de consulta indagando acerca da possibilidade de profissional, que acumule dois cargos públicos privativos da área de saúde, com profissão
regulamentada, em consonância com o art. 37, XVI, “c”, da CR/88, exercer as funções de ordenador de despesas. Em sua resposta, o relator, Cons. Eduardo
Carone Costa, destacou inicialmente o conceito legal de ordenador de despesas insculpido no art. 80, §1º, do Decreto-lei 200/67. Ressaltou, amparado em
doutrina, ser ordenador de despesas o servidor público investido de autoridade e competência para emitir empenho e autorizar pagamentos, não sendo, a
rigor, o título de um cargo. Salientou, com fulcro em decisão proferida pelo TCERS, que o ordenador de despesas deve sempre ser servidor ou empregado
público, investido de autoridade administrativa, via de consequência, não podendo ser reconhecido na pessoa do agente subordinado. Informou que, conforme
disposto nos arts. 11 e 12 do Decreto-lei 200/67, a delegação de competência deve ser utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a resolver, com o ato de
delegação indicando com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições do objeto de delegação. Assinalou que o art. 37, XVI, “c”
da CR/88 autoriza a citada acumulação de cargos desde que haja compatibilidade de horários e seja obedecido o teto remuneratório constitucional. Registrou
que tal questionamento foi enfrentado pelo TCEMG na Consulta n. 701.702. Assentou, por fim, a viabilidade e legalidade da acumulação de dois cargos
públicos por profissional da área de saúde, integrante do Quadro da Polícia Militar, podendo, em razão do exercício de um deles, desempenhar as funções de
ordenador de despesas, por ele próprio ou por delegação. O parecer do relator foi aprovado por unanimidade. (Consulta n. 863.022, Rel. Cons. Eduardo
Carone, 23.05.12).
Saldo financeiro em caixa deautarquia e outras questões
Trata-se de consulta contendo quatro indagações. O primeiro ponto, que se depreende dos questionamentos 1 e 2, diz respeito à possibilidade de autarquia
municipal repassar aoExecutivo, no curso ou no final do exercício, recursos financeiros provenientes de superávit advindo da arrecadação de tarifas
cobradas pela prestação do serviço de água e esgoto em determinado Município, inclusive para suprir despesas que não lhe são afetas. O segundo ponto, que
se infere dos questionamentos 3 e 4, diz respeito à possibilidade de se realizar suplementação orçamentária nas dotações da autarquia utilizando o saldo
financeiro existente, mesmo se a Prefeitura não possuir excesso de arrecadação ou superávit financeiro e, ainda, qual seria o procedimento contábil quando
houver saldo financeiro no caixa da autarquia. Inicialmente, o relator, Cons. Mauri Torres, destacou trecho da Consulta n. 838.537, que tratou da mesma
matéria. O relator esclareceu que, como o Executivo optou por um modelo de administração indireta de gerenciamento da prestação de serviços públicos de
água e esgoto, transferiu a execução desses serviços para a autarquia municipal, que é ente administrativo autônomo criado por lei específica, com
personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e atribuições outorgadas na forma da lei. Considerou evidente que a autarquia municipal
possui total autonomia jurídica, administrativa e financeira, competindo-lhe, em geral, exercer todas as atividades relacionadas à administração, operação,
manutenção e expansão dos serviços de água e esgoto. Acrescentou que, para tanto, compete à autarquia gerenciar seus recursos de modo a propiciar um
serviço de qualidade à população por meio de investimentos planejados para o setor. Nesses termos, o relator considerou não ser possível a transferência ao
Executivo Municipal, seja no final do exercício, seja no curso deste, de recursos da autarquia municipal, decorrentes da cobrança de tarifas, posto não
haver qualquer vinculação administrativa ou financeira da autarquia com a Administração Pública Municipal, esclarecendo que os recursos financeiros de
autarquia não podem suprir despesas não afetas ao seu fim. No tocante ao segundo ponto questionado, após transcrever as disposições expressas nos arts. 107
e 108 da Lei 4.320/64 e comentários doutrinários, o relator citou excerto da Consulta n. 642.715, nos seguintes termos: “em se tratando de direito
financeiro e orçamentário, a Carta Magna, em seu art. 165, em homenagem aos princípios da unidade e da universalidade, prescreve que a lei orçamentária
anual conterá o orçamento fiscal referente aos Poderes do ente político, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, até mesmo
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Alfredo Nasser, ao discorrer sobre o princípio da unidade, sustenta que: ‘unidade orçamentária não
significa que a lei orçamentária não se subdivida em muitos orçamentos que nela se entrosem, e, sim, que dois orçamentos diferentes não podem coexistir em
relação a um idêntico programa de trabalho’. (…) Verifica-se que a doutrina tem dado novo conceito ao princípio da unidade de forma a abranger novas
situações, seguindo, assim, o chamado princípio da totalidade, que possibilita a coexistência de múltiplos orçamentos que devem sofrer consolidação de
forma que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas”. Aduziu que, existindo saldo financeiro no caixa da unidade, faz-se necessária
a abertura de créditos adicionais, citando ensinamento de J. Teixeira Machado Jr. eHeraldo da Costa Reis: ”Assim toda vez que ficar constatada a
inexistência ou a insuficiência orçamentária para atender a determinada despesa, o Executivo terá a iniciativa das leis que autorizem os créditos
adicionais, especiais e suplementares e, posteriormente à sua aprovação pelo Legislativo efetivará sua abertura por decreto. Entretanto, a fim de evitar
burocracias, a Lei 4.320/64, no seu art. 7°, I e a Constituição do Brasil, pelo art. 167, §8°, autorizam a inclusão, na lei de orçamento, de dispositivo
que permite ao Executivo abrir créditos suplementares até determinado limite. Assim sendo, somente o Executivo tem competência legal para abrir créditos
suplementares, através de decretos, sem, entretanto, ouvir necessariamente o Legislativo, uma vez que a competente autorização já lhe é dada em lei
específica ou na própria lei do orçamento. (…) Os créditos especiais, por se referirem a programas novos, serão sempre autorizados previamente por lei e
abertos por decreto do Executivo”. O relator concluiu, referente ao segundo ponto da consulta, que a aplicação de recursos financeiros excedentes no âmbito
da entidade não depende de superávit ou saldo financeiro no Executivo, mas está sujeita à lei autorizativa e/ou à edição do decreto de abertura, ambos de
iniciativa do Executivo municipal. Acrescentou que, especificamente com relação ao procedimento contábil a ser adotado pela autarquia no caso de haver
superávit financeiro, o dirigenteda entidade, mediante justificativa, poderá requerer ao Executivo municipal que edite um decreto de abertura de crédito
adicional ou encaminhe, se necessário, um projeto de lei para autorizá-lo. Ponderou que, por outro lado, caso não haja interesse da autarquia na utilização
do superávit financeiro dentro do exercício em que ocorreu, deverá inscrevê-lo como superávit financeiro no balanço patrimonial para utilizá-lo no
orçamento da autarquia do exercício seguinte, sempre para investimentos afetos à atuação da autarquia. O parecer foi aprovado por unanimidade. (Consulta n.
837.626, Rel. Cons. Mauri Torres, 23.05.12).
1ª Câmara
Tribunal suspende licitação para asfaltamento e recuperação de vias públicas
Trata-se de denúncia oferecida em face do Processo Licitatório n. 017/2012 – Tomada de Preços n. 002/2012 – deflagrado pelo Município de Brasília de Minas,
tendo por objeto a contratação de empresa para execução de serviços de asfaltamento e recuperação de vias públicas da municipalidade. O relator, Cons.
Cláudio Couto Terrão, manifestou-se pela suspensão cautelar do certame, por haver identificado no instrumento convocatório exigências comprometedoras da
competitividade, entre elas: (a) limitação da visita técnica a um único dia e horário. O relator considerou ser a referida previsão editalícia desarrazoada
e extremamente limitadora à participação dos interessados em contratar com a Administração; (b) apresentação pelas empresas licitantes de Certificado de
Habilitação no Programa Mineiro da Qualidade e Produtividade no Habitat (PMQP-H). Aduziu que tal exigência restringe a participação de eventuais
interessados no certame, especialmente de empresas não instaladas em Minas Gerais ou que nunca tenham executado trabalhos no Estado. Salientou que o fato
de a empresa possuir o referido certificado não garante a execução dos serviços de maneira mais satisfatória que outras empresas sem tal certificação. Por
essas razões, entendeu ser a referida exigência violadora do disposto no inciso XXI do art. 37 da CR/88, por exceder às condições mínimas indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações, ferindo o princípio da isonomia; (c) instalação da Usina de Concreto Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ) em um raio
máximo de 70 km em relação ao Município. Asseverou que tal imposiçãoofende o parágrafo 6º do art. 30 da Lei de Licitações, o qual veda a inclusão de
exigências de propriedade e de localização prévia. Além disso, assentou que a previsãopromove o favorecimento de indústrias localizadas no perímetro
estabelecido no ato convocatório, em detrimento da participação de eventuais interessados que não possuam usina de CBUQ no raio de distância fixado no
edital, afrontando os princípios insculpidos no art. 3º da Lei 8.666/93, em especial o da isonomia e, por conseguinte, o da competitividade, essenciais
para que a Administração Pública selecione a proposta mais vantajosa. Registrou haver o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por meio do Enunciado de
Súmula n. 16, consignado que “em procedimento licitatório, é vedada a fixação de distância para usina de asfalto”. O voto foi aprovado por unanimidade
(Edital de Licitação n. 875.392, Rel. Cláudio Couto Terrão, 15.05.12).
2ª Câmara
Suspensão de certamelicitatório para aquisição de sistema de gestão municipalem virtude de cláusula restritiva de competitividade
Trata-se de Denúncia apresentada em face do Pregão Presencial n. 016/2012, promovido pela Prefeitura Municipal de Santa Luzia, cujo objeto consiste na
contratação de empresa especializada para prestação de serviços de cessão de licenciamento de uso de sistemas integrados de gestão pública para compras e
licitações, controle de almoxarifado e patrimônio, controle de frotas, protocolo e sistema de gestão municipal. O relator, Cons. Eduardo Carone Costa,
suspendeu monocraticamente o certame, por constatar impropriedade capaz de comprometer sua competitividade. Aduziu que a previsão editalícia – de que os
atestados de capacitação técnica fossem expedidos por pessoa jurídica de direito público, não sendo aceitos aqueles emitidos por empresa privada –, é
restritiva ao principio da ampla participação no certame. Nesse sentido, citou excerto de manifestação do órgão técnico no processo n. 836.466, nos
seguintes termos “o presente edital contém exigência expressa de que o(s) atestado(s) seja(m) ‘expedido(s) por entidade(s) integrante(s) da administração
pública direta e indireta’ (…), assim, entende-se que para fins de comprovação de capacidade técnica e experiência anterior, a empresa licitante precisa
ter prestado serviços dos sistemas integrados de gestão pública. Com tais exigências, conclui-se que está patente a exigência (…), para fins de eficácia
dos atestados, que sejam emitidos estes documentos por pessoas de direito público. Dessa forma, entende-se que quem não prestou serviço para órgão público
não poderá participar da licitação, restringindo, portanto, a participação de outras empresas interessadas e maculando o princípio da competitividade”.
Reverberou o posicionamento manifestado no processo n. 832.414, em que se decidiu pela impossibilidade de exigência, no edital de licitação, de cláusula
favorecendo os interessados que tenham experiência, somente, em implantação de software na área pública. A 2ª Câmara referendou a decisão singular do
relator por unanimidade (Denúncia n. 875.627, Rel. Cons. Eduardo Carone Costa, 17.05.12).
Irregularidade na exigência injustificada, em edital de licitação, de tempo mínimo para comprovação de experiência anterior
Trata-se de Edital de Licitação, Tomada de Preços n. 02/2012, elaborado pela Câmara Municipal de Pouso Alto, cujo objeto consiste, em síntese, na
contratação de sociedade de advogados para prestação de serviços de assessoria e consultoria jurídica para o Legislativo. Inicialmente, o relator, Cons.
Mauri Torres, esclareceu que o certame foi realizado em substituição ao Edital de Tomada de Preços n. 01/2012, anulado em virtude de irregularidade
consistente na exigência de comprovação de prestação de assessoria jurídica para ao menos três câmaras municipais, pelo período mínimo de um ano, para fins
de aferição de capacidade técnica. O relator constatou que o novo edital reproduz a mesma exigência reputada irregular pelo TCEMG no exame do instrumento
convocatório anulado. Verificou, de acordo com a análise técnica, não constar do edital qualquer justificativa para a supracitada exigência editalícia.
Destacou que,consoante a doutrina de Marçal Justen Filho, “deve considerar-se que incumbe à Administração justificar as exigências de experiência anterior
que introduz no ato convocatório. (…) foi a Constituição que determinou a admissibilidade apenas das mínimas exigências possíveis. Portanto, quando a
Administração produzir exigências maiores, recairá sobre ela o dever de evidenciar a conformidade de sua conduta em face da Constituição (…), a
discricionariedade na fixação das exigências de qualificação técnica operacional não significa que a Administração possa escolher as que bem entender.
(…) se a Administração tiver avaliado mal a realidade, reputando como indispensável uma experiência que tecnicamente se revela como dispensável, seu ato
não pode prevalecer. O que é fundamental destacar é o pleno cabimento do controle jurisdicional acerca das exigências de qualificação técnica operacional
impostas no ato convocatório. Trata-se de restrição ao universo de licitantes, o que somente se revela como constitucional quando for indispensável à
segurança da Administração Pública”. Nesse sentido, registrou que a devida justificativa pela Administração licitante poderia ensejar a regularidade da
exigência do tempo mínimo de um ano para a comprovação da experiência anterior como requisito de qualificação técnico-profissional, caso restasse
demonstrada sua pertinência para a garantia da execução do objeto contratado. Diante do exposto, o relator concluiu pela irregularidade doedital, na medida
em que impõe injustificadamente uma exigência não prevista em lei, contrariando o disposto no art. 37, XXI, da CR/88 e restringindo o caráter competitivo
da licitação. Diante do exposto, o relator determinou,monocraticamente, a suspensão do certame. A decisãosingular foi referendada por unanimidade (Edital
de Licitação n. 873.379, Rel. Cons. Mauri Torres, 17.05.12).
Decisões relevantes de outros órgãos
TCU – Necessidade de justificação prévia para a aquisição de itens diversos em lotes
“Representação formulada por licitante deu conta de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico, com registro de preços, nº 65/2011, realizado pelo
(…), para futuras aquisições de conjuntos laboratoriais para o campus do Instituto (…). Na etapa processual anterior, houve determinação cautelar ao
(…) de que sobrestasse o certame, ante os indícios de restrição à competitividade, tendo em consideração a agregação de diversos equipamentos e materiais
em lotes, que deveriam ser fornecidos integralmente pelo licitante vencedor do respectivo lote. Promovida a audiência da pregoeira, foi informado que o
objeto da licitação não se trataria de um conjunto de peças avulsas, mas de um conjunto de materiais de laboratórios, os quais, de acordo com projetos
técnicos, seriam indispensáveis à aplicação do ensino em sua forma didática. Por isso, a Administração manifestou seu interesse em optar pela forma de
aquisição por lote. (…) O relator, ao analisar os argumentos apresentados, registrou que, além do critério logístico concernente ao recebimento de mais
de trezentos itens objeto da licitação, “a divisão por lotes (…) encontraria respaldo no critério pedagógico, segundo o qual a ausência de algum
determinado equipamento ou outro material necessário tornaria inviável a atividade de aprendizado almejada com o uso do laboratório”. Ainda que tal
agregação tenha juntado, em um mesmo lote, itens que não guardariam total correlação em seu processo produtivo, prosseguiu o relator em seu voto, teria
trazido a vantagem de unir todos os itens imprescindíveis para a perfeita utilização laboratorial. Assim, sopesando as inegáveis vantagens operacionais e
pedagógicas advindas desse agrupamento em cotejo com a competitividade necessária ao certame, entendeu não haver máculas ao procedimento examinado. Votou,
então, pela revogação da cautelar anteriormente concedida, bem como pelo arquivamento do processo, no que foi acompanhado pelo Plenário. Acórdão n.
1167/2012-Plenário, TC 000.431/2012-5, rel. Min. José Jorge, 16.05.2012”. Informativo de Jurisprudência do TCU sobre Licitações e Contratos n. 106,
período: 14.05.12 a 18.05.12.
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