Organizações Internacionais – Campos

Hernane Elesbão Wiese*

CAMPOS, João Mota de. Organizações internacionais. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian. 2006. P. 35-65.

 

CAPÍTULO II

NOÇÃO E CLASSIFICAÇÃO DAS OI

SEÇÃO 1ª

NOÇÃO

§ 1º

Os elementos integrantes da noção

17. “Segundo a definição proposta no âmbito dos trabalhos de codificação do direito dos tratados, uma Organização Internacional é um <<Associação de Estados constituída por tratado, dotada de uma constituição e de órgãos comuns e possuidora de personalidade jurídica distinta da dos Estados-membros>>”[1].

“Segundo uma noção adotada com ligeiras diferenças por vários autores […] OI pode definir-se como uma associação voluntária de Estados, constituída por tratado internacional, regida nas relações entre as Partes por normas de Direito Internacional e que se concretiza numa entidade de caráter estável, dotada de personalidade jurídica, de um ordenamento jurídico próprio e bem assim de órgãos próprios através dos quais prossegue fins comuns aos seus membros mediante a realização de certas funções e o exercício dos poderes necessários que no respectivo pacto constitutivo lhe tenham sido conferidos”[2].

19. “Pela nossa parte […] preferimos dizer que OI é uma associação de sujeitos de direito internacional constituída com caráter de permanência por um adequado ato jurídico internacional, com vista à realização de objetivos comuns aos seus membros, prosseguidos através de órgãos próprios habilitados a exprimir, na conformidade das regras pertinentes do pacto constitutivo, a vontade própria – juridicamente distinta da dos seus membros – da especial pessoa jurídica que a OI é”[3].

§ 2º

Explicitação da noção

1. A composição das OI

21. “A OI é constituída, normalmente, por Estados soberanos. Mas podem também ser membros da organização outros sujeitos de Direito Internacional.

a) É o que se verifica com certos países a que o DI recusa a plenitude das competências e prerrogativas reconhecidas aos Estados – como é o caso de Mônaco cujas relações internacionais e cuja defesa são asseguradas pela França, mas que, não obstante isso, pode ser e é membro de certas OI, nomeadamente da UNESCO […]”[4].

“b) Também não é inconcebível que uma OI possa ser membro de outras OI:

A ONU é membro da UPU (União Postal Universal) e da UIT (União Internacional de Telecomunicações) […].

Não é, pois, rigoroso, como se verifica, definir OI como uma associação constituída exclusivamente por Estados soberanos”[5].

2. Caráter permanente da OI

22. “Certas conferências internacionais […] não dispõem de estrutura orgânica estável, de sede fixa, de serviços de apoio permanente […]. Diversamente, as OI apresentam, todas, essas marcas de estabilidade […]”[6].

3. Criação das OI

23. “As Organizações Internacionais são, normalmente, instituídas por um acordo internacional.

Mas a constituição de uma OI não supõe, necessariamente, a conclusão formal de um tratado.

Nada impede, juridicamente, que uma OI seja instituída por decisão de uma OI pré-existente, se esta se achar habilitada pelo respectivo pacto constitutivo a criar, para melhor prossecução dos seus objetivos, essa particular forma de cooperação internacional”[7].

24. “Alguns autores não admitem, porém, que uma OI possa ser criada por outra OI. […] consideram que na realidade estaríamos em presença de mores órgãos subsidiários e não de novas OI.

[…] consideramos […] que na ausência de disposição de Direito Internacional que reserve aos Estados competência para criar OI, estas podem igualmente ser criadas por outra ou outras OI […]”[8].

25. “O processo seguido para elaboração do tratado constitutivo de uma OI é, em geral, o aplicável á adoção de tratados multilaterais, no quadro de uma conferência diplomática.

[…] consideramos mais satisfatório propor que a OI é criada por um ato jurídico internacionalmente apropriado – que pode não ser um tratado de tipo clássico”[9].

4. A prossecução de objetivos comuns aos seus membros

26. “Grande número de OI são constituídas por Estados que visam prosseguir no seu seio objetivos, finalidades ou interesses comuns a todos eles.

[É onde] a Organização encontra a sua razão de ser.

Os Estados participam no quadro das OI sem perder de vista o princípio tradicional da reciprocidade, que está em consonância com o da igualdade dos Estados: um Estado colabora na OI concedendo vantagens aos seus pares na medida em que beneficia das correspondentes contrapartidas”[10].

5. Órgãos próprios

27. “A ação da OI é conduzida, na conformidade do pacto institutivo, por órgãos individuais ou colegiais aos quais são conferidas as competências necessárias para prosseguir os objetivos da OI.

A estrutura institucional, mais ou menos complexa, difere de organização para organização, tal como acusa diferenças consideráveis o quadro jurídico (ordem jurídica interna) em que os órgãos da OI atuam”[11].

6. A vontade própria da OI

28. A Organização Internacional exprime, ao agir nos domínios em que desenvolve a sua ação, uma vontade própria, distinta da de cada um dos seus membros, que se manifesta quer nas relações internas (relações com os seus Estados-membros), quer no relacionamento da Instituição com terceiros Estados ou com outras OI”[12].

7. Personalidade jurídica da OI

29. A personalidade jurídica é essencial à OI para que no seu seio se forme e exprima uma vontade própria que lhe permita agir (quer em relação aos Estados-membros quer em relação a terceiros Estados ou outras OI quer, mesmo, em relação aos particulares que com ela entram em contrato) como uma entidade autônoma, juridicamente distinta dos Estados que a compõem. A personalidade jurídica interna (que se manifesta em face dos seus membros) é sempre amplamente reconhecida à OI”[13].

Seção 2ª

CLASSIFICAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

30. “Inúmeras classificações são possíveis:

¾   em função do quadro territorial em que as OI desenvolvem a sua ação (§ 1º);

¾   em função do seu objeto (§ 2º);

¾   em função da sua estrutura jurídica (§ 3º);

¾   em função da facilidade ou dificuldade de ingresso (§ 4º).

§ 1º

Classificação das OI em função do âmbito geográfico em que desenvolvem a sua ação

31. “Deste ponto de vista as OI podem classificar-se em universais e regionais”[14].

1. Organizações Universais

32. “São universais as organizações que pelos seus objetivos e facilidades de ingresso têm vocação para associar todos os Estados.

Entre as OI UNIVERSAIS contam-se a ONU e sua agências especializadas:

AIEA – Agência Internacional de Energia Atômica;

BIRD – Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento;

FMI – Fundo Monetário Internacional;

FAO – Organização para a Agricultura e a Alimentação;

OMC – Organização Mundial do Comércio;

OMS – Organização Mundial de Saúde;

UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura;

UNICEF – Fundo Internacional das Nações Unidas de Socorro à Infância;

– e outras ainda”[15].

2. Organizações Regionais

33. “São regionais as organizações vocacionadas para associar os países de uma dada região, que pode ser todo um continente (OEA, OUA …), parte dele (Conselho da Europa, BENELUX), ou uma vasta região do globo (OTAN, OPEP).

Na definição proposta pelo ex-Secretário-Geral das Nações Unidas – Boutros-Ghaly – são de caráter regional as organizações de caráter permanente que numa dada região agrupam dois ou mais Estado e que, em virtude da sua vizinhança, da sua comunidade de interesses ou de afinidades culturais, lingüísticas, históricas ou ideológicas, se associam na prossecução de objetivos de interesse comum […].

Mais do que a definição, que pode não ser inteiramente rigorosa à luz do que já foi referido, interessa analisar os caracteres específicos das OI regionais:

1º Têm um âmbito geográfico limitado e os seus membros são, em regra, Estados vizinhos, por vezes contíguos – embora por razões de índole econômica, ideológica, política ou militar, encontremos organizações em que participam Estados separados geograficamente (UE, OTAN).

2º Os Estados que as formam acusam afinidades políticas, ideológicas, econômicas, culturais, históricas ou de outra índole, existindo entre eles, num ou mais domínios específicos, uma comunidade de interesses (Conselho da Europa, Liga Árabe).

3º Tais Organizações declaram-se, em geral, tributárias das finalidades da ONU, propondo-se coordenar ou mesmo subordinar a sua ação à da Organização Universal e agir no quadro regional em consonância com algumas das suas finalidades, podendo eventualmente ser utilizadas para aplicar, nesse quadro, sob a autoridade do Conselho de Segurança, medidas – e mesmo medidas coercitivas – decididas pela ONU (cf. art. 53º da Carta). Tal é o caso da OTAN, da UEO, etc”[16].

34. “No vasto elenco de OI regionais poderemos, entre outras, a título de meros exemplo, referir as seguintes:

a) Na Europa:

¾   União Européia (CE, CECA, EURATOM);

¾   Benelux;

¾   BERD (Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento).

b) Na América:

¾   Organização dos Estados Americanos;

¾   NAFTA – Associação de Comércio Livre da América do Norte;

¾   MERCOSUL.

c) Na África:

¾   Organização de Unidade Africana;

¾   O Mercado Comum Centro Africano.

d) Na Ásia – ASEAN.

e) Na Ásia e África – Liga Árabe”[17].

§ 2º

Classificação das OI em função do seu objeto

35. “Poderemos distinguir entre OI com fins gerais e OI de finalidades específicas ou particulares”[18].

1. Organizações de fins gerais

36. “OI gerais são aquelas cujo objeto […] abarca o conjunto das relações pacíficas entre os seus membros e a resolução dos conflitos internacionais [, como a ONU ou a OEA]”[19].

2. Organizações de fins específicos

37. “As OI de finalidade específica têm um objeto circunscrito a algum ou alguns setores particulares da cooperação internacional, na conformidade do respectivo pacto constitutivo.

Deparamos com grande número destas OI no quadro regional. Mas, para prosseguir os objetivos gerais a seu cargo, a ONU foi criando ou integrando no seu sistema – a <<constelação onusiana>> – diversas organizações que, não obstante a sua personalidade própria e objetivos específicos, coordenam a sua ação em função das finalidades das Nações Unidas”[20].

a) Organizações de caráter econômico

38. “Estas OI ocupam-se:

¾   de certos produtos: de vários, de dois (CECA – Carvão e aço) ou mesmo de um só (OPEP – petróleo);

¾   de um particular domínio da economia (CEEA, AEEA, AIEA – energia nuclear; FAO e FIDA – agricultura);

¾   de um setor de serviços (OACI – navegação aérea; OMCI – navegação marítima; OMT – turismo; UPU – comunicações postais);

¾   do desenvolvimento industrial (UNIDO);

¾   de desenvolvimento econômico em geral (CNUCED, PNUD, OCDE, CE, MERCOSUL, NAFTA, EFTA)”[21].

b) Organizações de caráter financeiro

“Ocupam-se, em geral, do apoio financeiro aos Estados carenciados de ajuda:

¾   O BIRD – Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento, criado por acordo de 1947, com sede em Washington.

¾   O BERD – Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento.

¾   O FMI – O Fundo Monetário Internacional, criado por acordo de 1947, com sede em Washington”[22].

c) Organizações de caráter social:

¾   “A OIT – Organização Internacional do Trabalho, criada em 1919 por força do Tratado de Versalhes, mas que em 1946 transitou para a órbita da ONU, mantendo sua estrutura anterior e sua sede em Genebra (Suíça).

¾   A UNICEF”[23].

d) “Organizações de caráter humanitário – A UNICEF, a HCR (Alto Comissariado das NU para os Refugiados).

e) Organizações de caráter cultural:

¾   “A UNESCO – […] criada por acordo de 1946, com sede em Paris.

¾   A OMPI – Organização Mundial da Propriedade Intelectual, criada por acordo de 1975, sediada em Genebra”[24].

f) Organizações com intervenção no domínio dos transportes e comunicações:

¾   “A OACI – Organização da Aviação Civil Internacional, criada por acordo de 1946, com sede em Montreal (Canadá).

¾   A OMCI – Organização Marítima Consultiva Intergovernamental, criada por acordo de 1948, com sede em Londres.

¾   A UPU – União Postal Universal, instituída por acordo de 1947, com sede em Berna.

¾   A UIT – União Internacional de Telecomunicações, criada por acordo de 1947, com sede em Genève”[25].

g) No domínio da prevenção das doenças e da saúde em geral:

¾   “A OMS – Organização Mundial de Saúde, instituída por acordo de 1947, com sede em Genève”[26].

h) As organizações técnicas:

¾   “Ocupam-se de certos setores de atividade, em termos que permitem considerá-las como uma espécie de serviços públicos internacionais: comunicações postais (UPU), telecomunicações (UIT), metereologia (OMM) e, em geral, as chamadas uniões administrativas”[27].

i) No domínio da energia e da prevenção do uso da energia nuclear para fins não pacíficos:

¾   “AAIEA – Agência Internacional de Energia Atômica que, embora com estatuto especial, está ligada ao sistema onusiano por um acordo de 1957;

¾   Agência Européia da Energia Atômica (AEEA)”[28].

j) Organizações de caráter militar:

¾   “Tais como a União da Europa Ocidental (UEO), e a OTAN”[29].

l) Organizações de caráter político:

¾   “Tais como o Conselho da Europa, a OEA, a OUA, a Liga dos Estados Árabes, etc.”[30].

m) Organizações de cooperação econômica:

¾   “OCDE, BENELUX, EFTA, NAFTA”[31].

39. “[…] as instituições especializadas do sistema da ONU são OI na plena acepção desta expressão: a sua ação é autônoma, a sua sede é distinta da ONU, tal como a sua composição e o seu funcionamento.

Basta a este respeito referir que há Estados que embora não sendo membros da ONU participam em algumas das organizações especializadas – e vice-versa: a Suíça, por exemplo, não sendo membro da ONU, é membro da maior parte das organizações especializadas […].

Acordos concluídos com a ONU precisam a natureza e o conteúdo dos laços estabelecidos entre essa Organização Mundial e cada uma das instituições especializadas que gravitam na sua órbita, como elementos integrantes do seu sistema”[32].

40. “Com algumas ressalvas (da OEA, do Conselho da Europa, da Liga Árabe e também do Conselho Nórdico) também as organizações regionais foram instituídas para prosseguir objetivos específicos, comuns aos Estados-membros:

¾   algumas foram criadas para promover a cooperação entre os seus participantes no domínio militar – a exemplo da OTAN […];

¾   outras ocupam-se da cooperação no domínio econômico como é o caso da OME, do BERD […]”[33].

§ 3º

Classificação em função da finalidade última, competências e estrutura jurídica

41. “[…] é pertinente falar em organizações de (simples) cooperação e em organizações de integração; mas com a prevenção de que a distinção entre umas e outras não é inteiramente clara, porque qualquer OI pode assegurar funções de cooperação e funções de integração. É a ponderação que se faça destas duas funções que nos pode levar a inserir uma dada OI numa ou noutra categoria”[34].

1. Organizações de cooperação

42. “Estas OI apresentam as notas distintivas seguintes:

a)    Atribuição à OI, pelos Estados-membros, de competência muito limitadas, na estrita conformidade do princípio da especialidade;

b)    Estrutura institucional em geral singela;

c)    Decisões por consenso ou unanimidade […];

d)    As deliberações tomadas são dirigidas exclusivamente aos Estados […]”[35].

2. Organizações de integração

43. “O modelo atual mais elaborado de OI é o de organização de integração, a que freqüentemente se chama organização supranacional.

Esse modelo apresenta as características seguintes:

¾   Estrutura institucional complexa […];

¾   Exercício pela organização de um poder normativo que repercute na ordem jurídica interna […];

¾   Deliberações segundo regra da maior (simples ou qualificada) […];

¾   Exercício, pelos órgãos competentes da OI, do poder executivo e de todas as atividades administrativas inerentes […];

¾   Exercício de um poder jurisdicional obrigatório, confiando a tribunais independentes, instituídos no seio da própria organização […]”[36].

§ 4º

Classificação segundo a facilidade de ingresso na Organização

1. Organizações abertas

44. “Algumas OI podem considerar-se abertas na medida em que os Estados que preencham certas condições objetivas têm assegurado o seu direito de participação na OI”[37].

2. Organizações fechadas

45. “Algumas organizações […] limitam a possibilidade de adesão aos Estados que satisfaçam a certos requisitos considerados essenciais: o Conselho da Europa só pode, naturalmente, aceitar Estado europeus […]”[38].

CAPÍTULO III

A CRIAÇÃO E A EXTINÇÃO DAS OI

SEÇÃO 1ª

CONSTITUIÇÃO E EVOLUÇÃO DAS OI

§ 1º

O ato de criação

46. “O ato de criação é, em regra, um tratado multilateral que pode ser considerado como a carta constitucional da OI.

Mas esta regra comporta exceções”[39].

1. A natureza jurídica e designação do ato constitutivo da OI

a) Natureza Jurídica

47. “Sendo a OI uma associação de Estados – ou pelo menos uma entidade de que fazem parte Estados soberanos –, o tratado internacional concluído pelos Estados-membros (fundadores) é o instrumento normal da criação das OI.

[…] uma OI não pode nascer para a vida internacional sem um prévio acordo, formalizado pelo tratado, dos Estado que nela participam.

A iniciativa da criação de uma OI parte em regra de um Estado […] ou de um grupo de Estados”[40].

48. “Mas, modernamente, temos assistido à criação de OI por iniciativa de uma OI pré-existente.

Assim, foi por iniciativa da ONU e mais concretamente de um dos seus órgãos, o Conselho Econômico e Social, que se criou em 1946 a Organização Mundial de Saúde […].

Por outro lado, tem-se assistido à constituição de OI na mediante um tratado formal mas, antes, por deliberação tomada no seio de uma organização internacional. Assim sucedeu, entre outras, com a criação da ONUDI – Organização das NU para o Desenvolvimento Industrial – […]”[41].

b) A designação do ato constitutivo

49. “Os tratados constitutivos de uma OI apresentam-se com designações diversas [, como pacto, carta, estatuto, convenção, constituição, tratado ou resolução].

A designação do pacto constitutivo de um OI é, porém, indiferente. Em qualquer caso pode a justo título ser considerado como a sua carta constitucional”[42].

2. O ato constitutivo como carta constitucional da Organização

50. “Tem importância esta irrecusável natureza constitucional do tratado que cria uma OI.

[…] os Tratados que instituíram a OMS e a OIT são mesmo chamados <<Constituição>>.

Tais Tratados […] enunciam normalmente os grandes objetivos, finalidades ou missões da OI […]; regulam em suma, com maior ou menos pormenor, os mais relevantes aspectos da vida interna e do estatuto internacional da OI […]”[43].

3. As reservas do ato constitutivo

51. “O tratado constitutivo não admite, em princípio, reservas das partes contratantes. Só excepcionalmente, no caso de o tratado prever ou órgãos competentes da OI o admitirem”[44].

52. “Claro é, porém, que os Estados participantes na elaboração do pacto constitutivo de uma OI têm toda a liberdade de formular a sua discordância em relação ao pacto proposto, negociando com os seus parceiros os termos em que o aceita e influenciando a sua redação final”[45].

4. A primazia do pacto constitutivo da OI sobre quaisquer outros compromissos internacionais dos Estados-membros.

53. “A carta constitutiva da OI tende a prevalecer sobre outros compromissos internacionais dos Estados aderentes […]”[46].

5. A duração do pacto constitutivo

54. “O tratado constitutivo pé, em regra, concluído por tempo indeterminado […]. A regra comporta, no entanto, freqüentes exceções [, como os tratados sobre produtos de base (café, cacau, borracha, estanho, etc.) que duram, em média, cinco anos, podendo ser prorrogados].

As OI surgem, deste modo, com vocação para a perenidade – o que está em consonância com a permanência dos interesses e dos objetivos que elas têm em vista prosseguir”[47].

§ 2º

Conteúdo do ato constitutivo e sua interpretação

1. Conteúdo do estatuto da OI

55. “O ato constitutivo de uma OI é, normalmente, um texto normativo minucioso e complexo, em que com todo o pormenor e rigor os Estados fundadores procuram regular de forma exclusiva matérias cuja disciplina jurídica explicitará o exato quadro dos direitos e, sobretudo, das obrigações […] que os Estado se dispuseram a aceitar ao criar ou ao aderir a uma dada OI.

O ato constitutivo deverá […] fixar a designação da OI; o seu objeto ou finalidades; precisar as competências […]; estipular o regime jurídico […]; estabelecer a estrutura orgânica ou institucional da organização e repartir entre os seus órgãos as atribuições de cada um e os poderes de que disporá para delas se desempenhar; enunciar as condições da adesão de novos membros e o processo de revisão do pacto constitutivo; prover quanto ao financiamento das suas atividades; acautelar a salvaguarda da ordem jurídica da organização; etc”[48].

56. “A capacidade de previsão dos negociadores é, porém, necessariamente limitada, razão porque podem surgir, ao longo da existência da OI, problemas de interpretação […] da carta constitutiva respectiva (direito originário) ou do direito emanado dos seus órgãos (direito derivado)”[49].

2. A interpretação do ato constitutivo

57. “A questão da interpretação do ato constitutivo põe-se tanto aos Estados-membros como aos próprios órgãos da OI”[50].

58. “A dificuldade estará em definir os limites da liberdade de interpretação a levar a cabo no âmbito interno da Organização:

¾   Deve o ato constitutivo ser considerado como um texto jurídico rígido […]?

¾   Ou, diversamente, tratando-se de uma instituição que foi criada para prosseguir objetivos num quadro econômico, social e político mutável, as transformações que vão ocorrendo neste quadro envolvente da ação da OI exige uma interpretação dinâmica do texto, ajustada às novas circunstâncias em que a organização se vê forçada a agir?”[51].

59. “Na prática, a referida interpretação dinâmica tem sido aceita pelo TIJ”[52].

60. “[…] nem sempre é possível, através de uma interpretação mais ou menos ousada <<progressista>> da Carta Constituinte de uma OI, obviar às obscuridades, insuficiências ou lacunas do respectivo texto. Nestes casos surge a necessidade da sua revisão”[53].

3. A revisão do ato constitutivo

61. “A carta constitutiva de uma qualquer OI contém, normalmente, disposições sobre a sua própria revisão, imposta pela necessidade de a adaptar a novas circunstâncias.

Os processos de revisão são mais ou menos complexos, tal como a revisão pode ser mais ou menos profunda.

No caso de ajustamento ou emendas menores do texto é concebível e por vezes admitido pela carta da OI que a revisão seja realizada pela própria Instituição, no seio do órgão ou órgãos para tal dotados de competência.

A revisão do Pacto supõe, por vezes, o acordo de todos os Estados-membros […]; outras vezes, porém, quando a revisão é operada pelos próprios órgãos da OI, os Estados não têm, enquanto tais, que manifestar a sua concordância, pelo que o Pacto revisto lhes é possível.

Resta ao Estado que se recuse a aceitar, a revisão e a possibilidade de abandonar a Organização”[54].

 

* Acadêmico de Direito na UFSC

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