Principais Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente
Hernane Elesbão Wiese *
MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPELLI, Sílvia. Direito Ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007, 4ª ed. P. 56-87.
3 Principais instrumentos da política nacional do meio ambiente
3.1 Licenciamento Ambiental
3.1.1 Conceito
“O seu conceito jurídico pode ser encontrado no art. 1º, inc. I, da Resolução 237/97 do CONAMA, no qual consta que o licenciamento ambiental é o ‘procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso’”[1].
“O licenciamento é obrigatório para as atividades arroladas no Anexo da Res. 237/97 […]”[2].
“[…] o licenciamento ambiental reflete os princípios da supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados, já que cuida de proteger o direito fundamental da pessoa humana ao equilíbrio ecológico, posto no art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988”[3].
“O licenciamento é um procedimento que deve ser revestido de publicidade, permitindo-se o exercício da participação popular, a ser viabilizada especialmente por meio de audiências públicas […]”[4].
3.1.2 Funções do licenciamento ambiental
“[…] objetiva o controle de atividades potencialmente poluentes, procurando imprimir-lhes um padrão de atuação sustentável, de sorte a prevenir danos ambientais”[5].
“Neste sentido, o licenciamento ambiental operacionaliza os princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador […]”[6].
“[…] o licenciamento, diretamente, condicionará determinada atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente à adoção de tecnologias adequadas à prevenção de riscos ambientais, como verdadeiros custos de produção”[7].
“Outra função importante do licenciamento ambiental é a imposição de medidas mitigadoras e compensatórias para a degradação ambiental que está prestes a ser autorizada”[8].
“[…] torna-se instrumento voltado para o desenvolvimento sustentável, procurando harmonizar o princípio da defesa do meio ambiente com os princípios da propriedade privada, da livre iniciativa e da exploração de atividades econômicas”[9].
3.1.3 Etapas do Licenciamento Ambiental: art. 8º, Res. 237/97
“Licença Prévia: atesta a viabilidade ambiental do projeto e aprova sua concepção. Pode ser precedida de EIA-RIMA, dependendo do impacto ambiental a ser gerado pela atividade. Deve ser instruída com certidão da Prefeitura atestando a sua compatibilidade com os usos do solo (art. 10, Resolução 237). Não autoriza qualquer alteração física no empreendimento proposto, tais como corte de árvores, aterros, obras”[10].
“Licença de Instalação: autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projeto aprovados, incluindo medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante. Permite, portanto, que o empreendedor passe a materializar o projeto aprovado”[11].
“Licença de Operação: autoriza a operação da atividade ou empreendimento […]”[12].
Estas licenças podem ser expedidas isoladas ou sucessivamente. Cada uma delas tem um prazo, a saber:
· LP: mínimo cronograma, máximo 5 anos;
· LI: mínimo cronograma, máximo 6 anos;
· LO: mínimo 4 anos e máximo 10 anos.
3.1.4 Iter procedimental
a) “Definição pelo órgão ambiental […].
b) Requerimento da LP. Deve ser dada publicidade ao requerimento.
c) Análise pelo órgão ambiental.
d) Possibilidade de formulação de pedidos de esclarecimento pelo órgão ambiental […].
e) Audiência pública, se for o caso.
f) Novos esclarecimentos ao órgão ambiental, se da audiência surgir necessidade.
g) Emissão de parecer técnico conclusivo e, se for o caso, de parecer jurídico.
h) Deferimento ou indeferimento da LP, com publicidade.
i) […] o procedimento deverá estar concluído em até seis meses se não houver EIA/RIMA e em até 12 meses, se houver EIA/RIMA.
j) Deferimento da LI.
k) Concluídas e aprovadas as obras, deferimento da LO”[13].
3.1.5 Natureza jurídica
“Não há consenso sobre a natureza jurídica da licença ambiental. As posições dividem-se entre licença e autorização administrativa”[14].
Quadro retirado das p. 62-3:
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AUTORIZAÇÃO |
LICENÇA |
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Ato administrativo discricionário e precário |
Ato administrativo vinculado e definitivo, que implica na obrigação de o Poder Público atender o interessado quando preenchidos os requisitos legais |
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Envolve interesses públicos |
Não há discricionariedade, não se examina conveniência e oportunidade |
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É ato constitutivo de direito |
É ato declaratório de direito pré-existente |
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Não gera direito subjetivo à obtenção ou á continuidade da autorização, pelo que a Administração pode negá-la sem indenização |
O beneficiário tem direito líquido e certo, se preencher os requisitos legais |
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Não constitui direito subjetivo para o interessado |
Resulta em direito subjetivo para o interessado |
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Admite revogação |
Traz presunção de definitividade e a invalidade só pode ocorrer por ilegalidade na expedição do alvará, descumprimento na execução da atividade ou por interesse público, superveniente, gerando direito à indenização |
3.1.6 Revogação da licença e o direito à indenização
“Qual ato administrativo é sempre passível de revisão se, posteriormente á sua prática, houver interesse público que a justifique. Trata-se, aqui, da incidência do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular”[15].
“A Resolução 237/97 prevê, no seu art. 19 que: ‘[…] o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer: I – Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; II – omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença; III – superveniência de graves riscos ambientais e de saúde’”[16].
“[…] percebe-se que, quando ocorrer:
a) violação da LO: cassação;
b) inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais: revogação;
c) omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença: anulação;
d) superveniência de graves riscos ambientais e de saúde: revogação”[17].
“No que se refere ao possível direito à indenização diante de revogação da licença, há que se fazer uma distinção. Se os riscos foram gerados pelo exercício da atividade, ou diante de fatos da natureza […] parece acertada a posição de Marcelo Dawalibi, no sentido de que o interessado não terá direito à indenização em caso de revogação da licença ambiental”[18].
“Mas, se ocorre mudança do zoneamento ambiental, tornando a atividade […] desconforme? Em hipóteses desse tipo, parece, para esta autora, que deverá ser oportunizado ao empreendedor, quando da renovação da LO, adaptar a sua atividade às novas condições, que demandam uma maior cautela para prevenir danos ambientais”[19].
“A respeito, vale colacionar a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado, que atribui diferente tratamento à matéria, caso de tratem de situações envolvendo a instalação de indústrias ou situações relativas ao seu funcionamento. […] abre-se ao titular da licença a possibilidade de adotar sistemas de funcionamento que observem os novos padrões de emissão. Se não cumpri-los, a licença será cassada, pois a atividade tornar-se-á ilegal”[20].
“Já na hipótese de a nova lei de zoneamento não tolerar a permanência da atividade anteriormente licenciada, deve-se identificar se a empresa estava ou não cumprindo as exigências das autoridades”[21]. Caso estivesse, nenhuma sanção poderia ser imposta. Caso não estivesse, dever-se-á revogar, desapropriando a indústria.
“Portanto, se a única alternativa para o empreendimento for a sua relocalização, percebendo-se que a instalação de novos equipamentos antipoluentes não será suficiente para adequá-lo á legislação vigente, já que a atividade não é tolerada pela nova lei de zoneamento, o titular da licença ambiental terá direito à indenização”[22].
“Esclareça-se, no entanto, que esse direito à indenização é condicionado à prova de efetivo prejuízo”[23].
3.1.7 Competência para o licenciamento ambiental
“O licenciamento ambiental […] enquadra-se como ato decorrente da competência material comum, prevista no art. 23 da Constituição Federal de 1988, pelo que a União, Estados, DF e Municípios podem exigir o licenciamento ambiental”[24].
“[…] deve ser aplicado o art. 10 da Lei 6.938/81, o qual define como competente o órgão estadual do SISNAMA, esclarecendo que a competência do IBAMA para o licenciamento deve se dar em caráter supletivo”[25].
“O IBAMA […] é órgão executor federal do SISNAMA (art. 6, IV). Possui duas ordens de competência: originária, para obras com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional (§ 4º do art. 10 da Lei 6.938/81 e art. 4º, da Res. CONAMA 237/97) e supletiva, determinadora de sua atuação no caso de inexistência ou inércia do órgão estadual, ou de inépcia de seu licenciamento (art. 8º, I; 10, § 3º e 11, § 1º, da Lei 6.938/81 e art. 4º, § 2º, Res. 237)”[26].
A definição das competências pela Resolução 237/97
Arts. 4º a 6º:
“IBAMA: licenciamento de atividades ou empreendimentos com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional […] (art. 4º).
Órgão Ambiental Estadual ou do Distrito Federal: licenciamento de empreendimentos ou atividades: localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidade de conservação de domínio estadual; localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente […]; delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio (art. 5º).
Órgão Ambiental do Município: licenciamento de atividades ou empreendimentos de atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio”[27].
3.2 Estudo de Impacto Ambiental
3.2.1 Conceito de EIA/RIMA
“O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório (RIMA) é um profundo diagnóstico do empreendimento que está em vias de ser licenciado pelo órgão ambiental […]. Visa a evitar que um projeto, justificável sob o prisma econômico, ou em relação aos interesses imediatos de seu proponente, se revele posteriormente nefasto para o meio ambiente […]”[28].
“Sua natureza jurídica é de pré-procedimento administrativo, vinculado ao licenciamento ambiental, de natureza constitucional, destinado a avaliar impactos e definir medidas mitigadoras e/ou compensatórias pela introdução de atividade significativamente degradante”[29].
“O EIA/RIMA é feito antes da concessão da Licença Prévia […] a partir de um Termo de Referência fornecido pelo órgão ambiental, norteado, no mínimo, pelas seguintes diretrizes (art. 5º, Res. 1/86 do CONAMA e art. 73 do Código Estadual de Meio Ambiente):
a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do empreendimento, confrontando-as coma hipótese de sua não execução;
b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação, operação e desativação do empreendimento;
c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do empreendimento, considerando, em todos os casos, a microrregião sociogeográfica e a bacia hidrográfica na qual se localiza;
d) considerar os planos e programas governamentais e não-governamentais, proposto e em implantação, operação e desativação do empreendimento;
e) estabelecer os programas de monitoramento e auditorias necessárias para as fases de implantação, operação e desativação do empreendimento;
f) avaliar os efeitos direitos e indiretos sobre a saúde humana”[30].
“Deve, ainda, contemplar a chamada ‘Opção Zero’, consistente na análise dos efeitos produzidos pela não-realização do empreendimento – situação ecológica e socioeconômica da área de influência. […] só deve ser adotada quando o projeto causar grandes impactos ambientais, sem possibilidade de mitigação aceitável, e quando os resultados econômico-sociais sejam desprezíveis”[31].
“De acordo com o art. 225, parágrafo 1º, inc. IV, da Constituição Federal de 1988, o EIA/RIMA é obrigatório para as atividades de significativo impacto ambiental […]. O art. 1º da Resolução nº 1/86 do CONAMA apresenta o seguinte conceito de impacto ambiental: ‘Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas, que direta ou indiretamente afetem: a) a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) as atividades sociais e econômicas; c) a biota; d) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e e) a qualidade dos recursos ambientais’”[32].
“Também importa destacar que, mesmo nas hipóteses em que a atividade não estiver listada na Resolução nº 1/86 do CONAMA como de significativa degradação ambiental, é possível que o empreendedor se veja obrigado a executar o EIA/RIMA, tendo em vista que a expressão ‘significativa degradação ambiental’ é um conceito jurídico indeterminado […]; ou pelo Poder Judiciário, caso o órgão ambiental não exija a realização do EIA/RIMA e se constate sua necessidade”[33].
3.2.2 Requisitos Formais do EIA/RIMA de acordo com o Código de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e com a Res. 1/86 do CONAMA
“De acordo com o art. 76 do Código de Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul (Lei Estadual 11.520/00), o EIA/RIMA deve ser elaborado por uma equipe técnica habilitada multidisciplinar, ‘cadastrada no órgão ambiental competente, não depende direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados, não podendo assumir o compromisso de obter o licenciamento do empreendimento’”[34].
“Os custos do EIA/RIMA são arcados pelo proponente do projeto (art. 77). Uma vez concluído o Estudo, deve ser elaborado o Relatório de Impacto Ambiental […]. Deve conter, necessariamente, a recomendação da equipe multidisciplinar quanto à alternativa mais favorável do ponto de vista ambiental; até mesmo, se for o caso, a recomendação de não realização do projeto”[35].
“O Relatório deve ser apresentado de forma objetiva e adequada à ampla compreensão e deverá ficar acessível ao público […]. Como preceitua o art. 85 do Código Estadual do Meio Ambiente, uma vez solicitada sua convocação pelo legitimados, a realização da audiência pública torna-se obrigatória para o órgão ambiental e a não observância desta providência eivará de nulidade o licenciamento ambiental (art. 85, parágrafo 2º)”[36].
“Essa audiência pública não tem caráter decisório […], restringindo-se à finalidade de escuta pública e momento de controle da discricionariedade do Poder Público”[37].
“[…] o sistema normativo em vigor reconheceu expressamente as duas faces da informação em matéria ambiental: de um lado o direito de todos terem acesso às informações a respeito do licenciamento e do EIA/RIMA; de outro, o dever de o Poder Público informar periodicamente a população a respeito dos licenciamentos e realização dos estudos, antecipando-se à curiosidade do cidadão. Inobservado o requisito da publicidade, todo o processo de licenciamento será inválido”[38].
3.2.3 Análise e aprovação do EIA e a sua repercussão sobre o licenciamento
“[…] o EIA atua no plano da motivação do ato administrativo relativo ao licenciamento. Assim, sempre que o administrador público decidir de maneira divorciada da solução proposta no EIA, ele deverá motivar a decisão e expor as razões que o levaram a optar por solução diversa”[39].
3.2.4 EIA “a posteriori”
“A Resolução 006/87 do CONAMA prevê o Estudo de Impacto Ambiental para obras de grande porte, sobretudo para fins hidrelétricos, que tenham sido instaladas ou estejam em operação antes da Res. 01/86. Além disso, o art. 8º, II, da lei 6.938/81 refere que o CONAMA poderá determinar a realização de EIA/RIMA sempre que julgar necessário, inclusive depois do início de obra ou atividade”[40].
3.2.5 EIA e Licitações
“De acordo com o art. 63, da Lei 11.520/2000, do Estado do Rio Grande do Sul, não se pode dar início à licitação de uma obra pública potencialmente causadora de degradação ambiental sem que antes se elabora e aprove o EIA/RIMA e sem que antes se obtenha, no mínimo, a Licença Prévia do empreendimento, sob pena de ilegalidade do procedimento licitátório”[41].
3.2.6 Monitoramento dos Impactos
“O art. 86 do Código Estadual de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e a Resolução 1/86 do CONAMA estabelecem que o EIA deve conter a elaboração de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos negativos e positivos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados. Tanto o monitoramento quanto as auditorias, que deverão ser previstos no EIA, ocorrerão nas fases de implantação, operação e desativação do empreendimento, e serão exigidos em sede de licenciamento ambiental”[42].
3.2.7 EIA/RIMA e Estudo de Impacto de Vizinhança
“O novel Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/00) introduziu na legislação federal o chamado Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV)”[43].
“O Estatuto prevê a possibilidade de ser exigido o EIV para analisar os impactos na qualidade de vida da população do entorno que possam advir de empreendimentos urbanos”[44].
“O EIV, embora guarde inegável semelhança com o EIA/RIMA, com ele não se confunde”[45].
“O EIV afina-se mais com empreendimentos típicos do contexto urbano, sem grandes impactos ao ambiente natural (exemplos: Shopping Centers, casas noturnas, equipamentos de telefonia móvel)”[46].
“O EIV não substitui o EIA/RIMA, quando exigido. Já, o EIA/RIMA, por ser mais abrangente, pode muito bem tornar o EIV dispensável”[47].
* Acadêmico de Direito na UFSC e colunista do Portal Jurídico Investidura.
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[9] P. 60.
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[15] P. 65.
[16] P. 65.
[17] P. 66.
[18] P. 67.
[19] P. 67.
[20] P. 67.
[21] P. 68.
[22] P. 68.
[23] P. 68.
[24] P. 69.
[25] P. 69.
[26] P. 69.
[27] P. 72.
[28] P. 77.
[29] P. 77.
[30] P. 77-8.
[31] P. 78
[32] P. 78-9.
[33] P. 80.
[34] P. 81.
[35] P. 82.
[36] P. 82.
[37] P. 82.
[38] P. 83.
[39] P. 84.
[40] P. 85.
[41] P. 85.
[42] P. 86.
[43] P. 86.
[44] P. 86.
[45] P. 86.
[46] P. 86.
[47] P. 87.