Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula
Belo Horizonte|09 a 22 de julho de 2012|n. 71
Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela
Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.
SUMÁRIO
Tribunal Pleno
1) Aspectos atinentes às inovações trazidas pela EC 70/12
2) Cooperativas de crédito e pagamento de folha de pessoal
3) Questões acerca da revisão geral anual
4) Veículos de comunicação e cadastro previsto no art. 14 da Lei 12.232/10
5) Serviços de trânsito de execução continuada e impossibilidade de delegação da fiscalização de trânsito à iniciativa privada
Tribunal Pleno
Aspectos atinentes às inovações trazidas pela EC 70/12
Trata-se de consulta indagando sobre a correta interpretação da norma contida na EC 70/12, principalmente no que tange à concessão dos benefícios
previdenciários de aposentadoria por invalidez com fundamento no disposto no art. 40, §1º, I, da CR/88. Inicialmente, o relator, Cons. Eduardo Carone
Costa, salientou que a EC 70/12 incluiu nova regra de transição à EC 41/03, modificando a base de cálculo e de reajustamento dos proventos das
aposentadorias por invalidez, integral ou proporcional, concedidos ou a conceder aos servidores que ingressaram no serviço público até 31.12.03. Aduziu que
o art. 40, §1º, I, da CR/88 não foi alterado pela EC 70/12, prevalecendo a regra da proporcionalidade dos proventos de aposentadoria por invalidez, sendo a
integralidade aplicada somente às hipóteses de invalidez permanente decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou
incurável. Explicou que os proventos de aposentadoria por invalidez contemplados pela nova regra de transição instituída pela EC 70/12, se integrais,
passarão a corresponder a 100% da última remuneração do servidor no cargo em que se deu a aposentadoria. Tratando-se de aposentadoria com proventos
proporcionais, estes corresponderão a um percentual relativo ao tempo de contribuição do servidor aplicado sobre o valor de sua remuneração no momento da
concessão do benefício previdenciário, nos termos do art. 1º da Lei 10.887/04. Ressaltou que os benefícios de aposentadoria e pensões dos servidores
contemplados pela regra de transição, após o recálculo dos valores, deverão ser reajustados com a aplicação da paridade dos benefícios com a remuneração do
servidor no cargo correspondente, não subsistindo, nestes casos, a regra de reajustamento para a preservação do valor real nos moldes do Regime Geral de
Previdência Social (RGPS). Destacou o prazo de 180 dias, estabelecido pelo art. 2º da EC 70/12, para que a União, os Estados, o Distrito Federal, os
Municípios, as autarquias e as fundações revisem as aposentadorias e as pensões dela decorrentes, concedidas a partir de 1º de janeiro de 2004, aos
servidores que ingressaram no serviço público até 31.12.03, ressaltando que os efeitos financeiros somente serão aplicados a partir da data de promulgação
da emenda, ocorrida em 30.03.12, sendo vedado o pagamento retroativo. Informou, ainda, consubstanciado na orientação exarada pelo Ministério da Previdência
Social na Nota Técnica 02/2012/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS que, em razão do princípio constitucional da irredutibilidade dos benefícios, após a revisão
determinada pela EC 70/12, havendo redução dos proventos, a parcela correspondente à diferença entre a soma que estava sendo paga e o novo valor do
benefício deverá ser mantida e remunerada como verba apartada, na forma de vantagem pessoal. Nesse sentido, registrou que o TCEMG promoveu a revisão das
aposentadorias por invalidez dos ex-servidores efetivos que ingressaram no serviço público até 31.12.03 e que tiveram o cálculo realizado pela média
contributiva. Apontou que o cálculo dos benefícios pela média das contribuições e o seu reajustamento para garantir o valor real na mesma data do RGPS
continuam a ser aplicados aos proventos de aposentadoria por invalidez de ex-servidores que ingressaram no serviço público a partir de 01.01.04, pois não
houve alteração do disposto nos §§ 3º, 8º e 17 do art. 40 da CR/88, conforme redação dada pela EC 41/03. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta
n. 875.687, Rel. Cons. Eduardo Carone Costa, 11.07.12).
Cooperativas de crédito e pagamento de folha de pessoal
Trata-se de consulta indagando, em suma: (a) se as cooperativas de crédito podem efetuar pagamentos a servidores públicos, mediante assinatura de convênio
com Municípios e autorização desses, mesmo existindo banco oficial nas localidades; (b) quais operações os Municípios podem firmar com as referidas
instituições, e (c) se há necessidade de licitação entre as cooperativas de crédito e outros bancos particulares para pagamento da folha de pessoal. Antes
de adentrar o mérito das questões, o relator, Cons. Sebastião Helvecio, destacou o Enunciado de Súmula 109 TCEMG (Comprovada a inexistência de bancos
oficiais em seu território, o Município poderá, mediante prévia licitação, movimentar seus recursos financeiros e aplicá-los em títulos e papéis públicos
com lastro oficial, em instituição financeira privada, sendo-lhe vedada a contratação de cooperativa de crédito para esse fim). Explicou que as
disponibilidades financeiras ou de caixa – recursos financeiros não vinculados a quaisquer despesas –, ou livres de reserva ou empenho para uso imediato,
estão sujeitas ao princípio da unidade de tesouraria, em observância ao art. 56 da Lei 4.320/64, sendo centralizadas em um só caixa e devendo, não importa
se por movimentação bancária ou aplicação financeira, ser depositadas, preferencialmente, em instituições financeiras oficiais, a teor do parágrafo 3° do
art. 164 da CR/88. Afirmou ter o TCEMG se posicionado reiteradamente acerca da possibilidade de os Municípios movimentarem seus recursos em instituições
financeiras privadas, desde que não funcionem, no mesmo local, instituições oficiais, haja autorização legislativa e seja observado o devido procedimento
licitatório. Ressaltou a interpretação pacífica da Casa, registrada por meio da citada súmula, permitindo ao Município movimentar seus recursos
financeiros, ou seja, disponibilidade de caixa, em instituições privadas na ausência de instituições oficiais na localidade. Assinalou o entendimento do
TCEMG, no sentido de ser incabível ao Município movimentar disponibilidade de caixa nas instituições de crédito, tendo em vista a vedação de associação dos
Municípios com as cooperativas de crédito, por disposição normativa do Banco Central e por demais aspectos legais que lhes dão o contorno jurídico. Pontuou
que o Enunciado de Súmula 109 TCEMG vedou às cooperativas de crédito a operacionalização de disponibilidade financeira/de caixa dos Municípios,
exclusivamente em atenção aos aspectos legais próprios dessas sociedades. Ressaltou que, muito embora a CR/88 estabeleça, expressamente, que as
disponibilidades de caixa dos entes federativos, dos órgãos e entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, serão depositadas em
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei, inexiste restrição quanto ao procedimento a ser adotado em relação às verbas
atinentes a salário, remuneração, aposentadoria e pensão dos servidores públicos. Mencionou manifestação do Supremo Tribunal Federal acerca do tema, no
sentido de que o crédito da folha de pagamento em instituição privada não ofende o comando veiculado pelo art. 164, §3°, da CR/88, porque tão logo a
Fazenda Pública deposita os valores, predestinados e postos à disposição de terceiros, não mais deles pode dispor, não constituindo, portanto, recursos à
disposição do Estado. Tecidas essas considerações, o relator aduziu que a questão imposta é a possibilidade de as cooperativas de crédito, instituições
financeiras privadas, assim equiparadas pela Lei 4.320/64, efetuarem pagamento a servidores públicos, consideradas as atividades que podem ser realizadas
com não associados. Transcreveu entendimento do Auditor Gilberto Diniz na Consulta n. 711.021, e o disposto na Resolução n. 3.859/2010, do Banco Central.
Entendeu que as cooperativas de crédito podem prestar ao Município apenas operações e atividades relacionadas à cobrança, custódia e serviços de
recebimentos e pagamentos por conta de terceiros. Considerando as atividades que podem ser prestadas a não associados, sintetizadas na mencionada consulta,
e que a folha de pagamento não integra a noção de disponibilidade de caixa e, portanto, não está inserta na vedação prevista no Enunciado de Súmula 109
TCEMG, o relator concluiu que as cooperativas, mediante prévio processo licitatório, podem efetuar pagamentos a servidores públicos municipais. Salientou
que o TCEMG, em observância aos princípios da isonomia e da melhor proposta, possui precedentes no sentido de que a contratação de instituição financeira
para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos deve ser precedida de licitação. Acentuou não poder ser outro o
entendimento, visto se tratar de serviço especializado prestado por terceiro para satisfação de interesse da Administração e plenamente realizável por
outras instituições financeiras. Ressaltou a necessidade de a Administração ficar atenta à solidez da instituição a ser contratada, aos valores das tarifas
prestadas e à qualidade do serviço demandado. Acrescentou que não se pode perder de vista que, para a participação das cooperativas em licitações, se faz
necessária a análise dos serviços que podem ser ofertados a associados e a não associados, além de se verificar se o produto a ser licitado encontra-se
enquadrado no objeto social da entidade. Em sede de retorno de vista, o Cons. Cláudio Couto Terrão acompanhou in totum o parecer do relator. O parecer foi
aprovado por unanimidade (Consulta n. 839.150, Rel. Cons. Sebastião Helvecio, 11.07.12).
Questões acerca da revisão geral anual
Trata-se de consulta contendo indagações, em suma, sobre o instituto da revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos. Inicialmente, o relator,
Cons. em exercício Hamilton Coelho, explicou que a matéria está prevista na parte final do inciso X do artigo 37 da CR/88, com redação dada pela EC 19/98.
Após sucinta digressão, constatou ser a finalidade precípua da revisão geral anual a recomposição do valor da remuneração dos agentes públicos em face da
perda do poder aquisitivo da moeda, garantindo-se, dessa forma, a irredutibilidade real dos vencimentos e subsídios. Acrescentou que a revisão consiste em
direito subjetivo dos servidores públicos e agentes políticos, restando ao Poder Público a obrigação de concedê-la anualmente, de forma geral, sempre na
mesma data e sem distinção de índices. A despeito da divergência na interpretação do dispositivo constitucional acerca da competência para a iniciativa de
lei que concederevisão geral anual da remuneração dos servidores e agentes políticos, o relator entendeu ser tal competência de cada chefe de poder ou
órgão constitucional, observada a iniciativa privativa estabelecida na CR/88, situando-se na esfera de poder da mesma autoridade competente para iniciar o
processo legislativo referente à fixação da remuneração dos respectivos agentes públicos. Afirmou o dever do Estado de conceder a revisão geral pelo menos
uma vez por ano, sendo que o transcurso do prazo de 12 meses a partir da última recomposição remuneratória marca o início da mora estatal. Assinalou que o
período inflacionário a ser considerado na concessão da revisão pode abranger exercícios passados na hipótese de o ente federado não observar a
periodicidade anual mínima prevista para o instituto. Pontuou que, nesse caso, a revisão deve ser concedida com base no período de inflação equivalente ao
intervalo de tempo em que os agentes públicos permanecerem sem a atualização da sua remuneração. Observou que a atualização remuneratória pode considerar
período inflacionário que já serviu de base para proposta de revisão, mas cujo projeto de lei foi rejeitado, nos termos do art. 67 da CR/88. Em relação ao
prazo limite para a concessão da revisão geral anual em face da legislação eleitoral, o relator analisou dispositivos constantes na legislação eleitoral e
na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Asseverou que, nos termos da Lei 9.504/97, é lícita a revisão dos vencimentos dos servidores públicos em ano
eleitoral para a recomposição da perda de seu poder aquisitivo, sem qualquer restrição temporal. Constatou que o art. 21, parágrafo único, da LRF,
considera nulo o ato de que resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao fim do mandato do titular depoder ou órgão. Citou
entendimento firmado peloTCEMG na Consulta n. 751.530 em que restou consignado que a vedação contida no mencionado dispositivo não é aplicável à revisão
geral anual. Afirmou que a CR/88 estabelece critérios a serem observados para a realização da revisão geral anual, quais sejam: (a) anualidade, (b)
instituição por lei específica, (c) identidade de data de concessão – contemporaneidade, (d) unicidade de índices e (e) incidência sobre todos os
servidores e agentes políticos de cada poder ou órgão constitucional –generalidade. Ressaltou que o disposto nos itens (c), (d) e (e) deve ser observado no
âmbito de cada unidade orgânica competente para dar início ao processo legislativo acerca da fixação ou alteração da remuneração de seus servidores e
agentes políticos. No âmbito local, explicou ser o Presidente da Câmara Municipal a autoridade competente para desencadear processo legislativo de
alteração/fixação dos subsídios e vencimentos dos servidores e agentespolíticos doórgão, a fim de recompor as perdas salariais dos agentes vinculados ao
Poder Legislativo. Observou ser necessário, na hipótese, constar no projeto de lei a ser apreciado a data e o índice adotados, que devem ser únicos e
incidentes, isonomicamente, sobre todos os subsídios e vencimentos dos agentes destinatários da norma, quais sejam, servidores da Câmara Municipal e
vereadores. Salientou que, embora os poderes e órgãos constitucionais detenham competência para deflagrar processo legislativo acerca do instituto tratado,
é recomendável, para que não se perca de vista a isonomia pretendida pelo inciso X do artigo 37 da CR/88, que uma vez definido um índice revisional por
algum dos aludidos órgãos, tal índice seja adotado pelos demais. Corroborando esse entendimento, apresentou posicionamento do STF e do TCEMG,na Consulta n.
858.052. Por fim, considerando a natureza jurídica e a finalidade do instituto da revisão geral anual, o relator entendeu que a data para recomposição dos
subsídios e ou vencimentos de todos os servidores e agentes políticos de determinado poder ou órgão constitucional deverá ser a mesma, servindo de marco
para o cálculo do percentual a ser aplicado na revisão anual seguinte, na hipótese de os agentes públicos destinatários da norma não possuírem data-base já
fixada. Entendeu também que o índice oficial adotado para recomposição salarial em razão das perdas inflacionárias deverá ser único e incidir,
isonomicamente, sobre os subsídios e ou vencimentos de todos os servidores e agentes políticos de determinado poder ou órgão constitucional,
recomendando-se que o primeiro índice utilizado por qualquer das unidades orgânicas sirva como parâmetro para as revisões a serem realizadas pelas demais.
O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 747.843, Rel. Cons. em exercício Hamilton Coelho, 18.07.12).
Veículos de comunicação e cadastro previsto no art. 14 da Lei 12.232/10
Os veículos de comunicação não estão sujeitos ao cadastro de que trata o art. 14, caput, da Lei 12.232/10, o qual é dirigido às atividades complementares
descritas nos incisos do §1º do art. 2º da citada lei, dentre as quais não se inclui a divulgação da publicidade e propaganda. Esse foi o parecer, da lavra
do Cons. Cláudio Couto Terrão, exarado pelo TCEMG em resposta a consulta. O relator destacou que a Lei 12.232/10 divide as atividades de publicidade em
duas espécies, a saber: os serviços de publicidade propriamente ditos, conceituados em seu art. 2º, caput; e os serviços especializados, mencionados no §1º
da norma em comento, também denominados como “atividades complementares”. Aduziu que, dentre o rol de tais atividades, preexiste o comando contido do
inciso I, limitando a definição de serviço complementar, na hipótese, “ao planejamento e à execução de pesquisa e de outros instrumentos de avaliação e
geração de conhecimento sobre o mercado, o público-alvo, os meios de divulgação nos quais serão difundidas as peças e ações publicitárias ou sobre os
resultados das campanhas realizadas, respeitado o disposto no art. 3º desta Lei”. Frisou que apenas o planejamento, a pesquisa e outros instrumentos de
avaliação e geração de conhecimentos sobre os meios de divulgação são atividades complementares, hipóteses que não se confundem com a propagação da
publicidade pelos referidos meios. Registrou que a exigência presente no art. 14 da Lei 12.232/10 recai, exclusivamente, sobre as atividades complementares
descritas nos aludidos incisos, não se incluindo os veículos de comunicação, uma vez que sua função, de divulgar material publicitário, não integra o rol
do art. 2º, §1º da referida lei. Aduziu que a lei considera “serviço de publicidade”, dentre outras atividades, a distribuição da publicidade aos veículos
de comunicação, não sua veiculação por estes, atividade cuja natureza pode ser, por exemplo, a de prestação de serviços de radiodifusão sonora e de sons e
imagens, nos termos do art. 21, XII, “a”, da CR/88. Transcreveu o art. 4º da Lei 4.680/65, o qual dispõe que “são veículos de divulgação, para os efeitos
desta Lei, quaisquer meios de comunicação visual ou auditiva capazes de transmitir mensagens de propaganda ao público […]”, reiterando ser evidente a
distinção entre elaborar a publicidade e divulgá-la – imprescindível para a correta aplicação da Lei 12.232/10. Concluiu, portanto, que os veículos de
comunicação não estão sujeitos à regra prevista no caput do art. 14 da referida lei. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 838.377, Rel.
Cons. Cláudio Couto Terrão, 18.07.12).
Serviços de trânsito de execução continuada e impossibilidade de delegação da fiscalização de trânsito à iniciativa privada
As atividades de detecção e registro de infrações de trânsito por equipamento eletrônico e a operacionalização do monitoramento e da fiscalização móvel por
equipamentos instalados em viatura enquadram-se no conceito de serviços de execução contínua, nos termos do art. 57, II, da Lei 8666/93; e a fiscalização
de trânsito, por se enquadrar como exercício de poder de polícia, atividade típica de Estado, não poderá ser delegada à iniciativa privada. Esse foi o
parecer aprovado pelo Tribunal Pleno em resposta a consulta. Inicialmente, o relator registrou que as hipóteses mencionadas não podem ser agrupadas
indistintamente como “serviços” passíveis de execução pela iniciativa privada. Explicou que, conquanto a detecção das infrações, seu registro e – no
aspecto da operacionalização – o próprio monitoramento sejam perfeitamente atribuíveis a pessoas privadas, por se tratarem de atividades meramente
atestadoras da ocorrência de fatos jurídicos, a fiscalização, nos termos do art. 24, XVIII, do Código Nacional de Trânsito, envolve atuação do poder de
polícia estatal, não sendo admissível, portanto, seu exercício pela iniciativa privada. Asseverou que o particular jamais poderá exercer a fiscalização de
trânsito, enquanto típica atividade de polícia, embora possa ser contratado pelo Estado para disponibilizar os meios necessários a essa atividade.
Assinalou que os verbos vigiar, monitorar, supervisionar e fiscalizar geralmente são utilizados como sinônimos, sendo necessário verificar, no caso
concreto, se há ou não na atividade desempenhada aspectos ligados ao exercício do poder de polícia. Observou ser a natureza do ato praticado, ou seja, a
ação efetivamente desenvolvida pelo agente o que definirá se há ou não exercício do poder de polícia. Feito esse registro, o relator passou ao exame do
enquadramento das atividades de detecção e registro de infrações de trânsito por equipamento eletrônico e operacionalização do monitoramento e da
fiscalização móvel por equipamentos instalados em viatura na categoria de serviços de execução continuada. Aduziu estar a duração dos contratos adstrita à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, consoante preceitua o caput do art. 57 da Lei 8.666/93. Constatou que dentre as exceções à regra
encontra-se aquela prevista em seu inciso II, acerca da prestação de serviços de forma contínua, cujos contratos podem ter sua duração prorrogada por
iguais e sucessivos períodos até o limite de sessenta meses, com vista à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração. Afirmou que
embora a Lei 8.666/93 defina o que se entende por “serviços”, foi omissa em relação ao conceito de “serviços contínuos ou de natureza continuada”.
Salientou estar tal definição contida no Anexo I da Instrução Normativa n. 02/08 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que dispõe que
“serviços continuados são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva
estender-se por mais de um exercício financeiro e continuadamente”. Transcreveu doutrina de Professor Diógenes Gasparini, segundo o qual “(…) serviço de
execução contínua é o que não pode sofrer solução de continuidade na prestação que se alonga no tempo, sob pena de causar prejuízos à Administração Pública
que dela necessita. Por ser de necessidade perene para a Administração Pública, é atividade que não pode ter sua execução paralisada, sem acarretar-lhe
danos. É, em suma, aquele serviço cuja continuidade da execução a Administração Pública não pode dispor, sob pena de comprometimento do interesse público”.
Examinada a base conceitual dos denominados serviços de prestação continuada, o relator avançou rumo à especificidade da indagação, qual seja, se a
interrupção do serviço de detecção e registro de infrações de trânsito por equipamento eletrônico, ou da operacionalização do monitoramento e da
fiscalização móvel por equipamentos instalados em viatura, compromete o exercício da fiscalização do trânsito pelo Município. Considerou incontroverso que
essas atribuições devem ser executadas de forma contínua, visando à eficaz manutenção da estrutura administrativa predisposta à fiscalização do trânsito,
pois a gestão viária é permanente, podendo o ente político utilizar de meios variados para atingir seus fins. Ressaltou que na fiscalização das normas de
trânsito, notadamente em relação à observância dos limites de velocidade, é essencial a utilização de detectores de velocidade, sem os quais os agentes
públicos são incapazes de exercer a atividade de controle, cujo objetivo é garantir mais segurança aos usuários das vias públicas, sejam pedestres ou
usuários de quaisquer meios de transporte. Por fim, registrou que se o exercício do poder de polícia de trânsito deve ser permanente e só se viabiliza por
meio da prestação de serviços instrumentais, tais como a instalação, o manuseio e a manutenção desses instrumentos, o respectivo contrato com as entidades
privadas também se insere na categoria de serviços de execução contínua, permitindo-se a sua prorrogação para o exercício orçamentário subsequente, nos
termos do inciso II do art. 57 da Lei 8.666/93. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 859.179, Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão, 18.07.12).
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