Apelação Cível. Ação Ordinária de Desconstituição de Ato Jurídico, cumulada com os pedidos de retroatividade de pagamentos e de antecipação parcial de tutela. Subsídio mensal e vitalício de ex-Prefeito. Inconstitucionalidade da lei municipal. Prefeito eleito e prefeito nomeado. Controle incidental e controle direto da constitucionalidade. Autonomia municipal. Limitação pelas normas federais. Pensões de graça.
Fernando Machado da Silva Lima*
EGRÉGIA XXXXXX CÂMARA CÍVEL ISOLADA
PROCESSO : N° XXXXXXXXXX
APELAÇÃO CÍVEL
APELANTE: MUNICÍPIO DE ITAITUBA
APELADO: XXXXXXXXXXX
RELATOR : EXMO. DES. XXXXXXXXXXXX
PROCURADORA DE JUSTIÇA : XXXXXXXXXXXXX
Ilustre Desembargador Relator :
Tratam os presentes Autos do Recurso de Apelação interposto pelo Município de Itaituba, nos Autos da Ação Ordinária de Desconstituição de Ato Jurídico, cumulada com os pedidos de retroatividade de pagamentos e de antecipação parcial de tutela, ajuizada por XXXXXXXXXXXXXXXX.
Em síntese, os Autos informam que :
Em sua Exordial, de fls. 2 a 9, o Autor, ora Apelado, disse que foi nomeado Prefeito Municipal de Itaituba, em 18.03.82, tendo exercido esse cargo até 29.03.85. Disse ainda que a Lei municipal nº 850, de 14.12.82, autorizou o pagamento, a título de representação, de um subsídio mensal e vitalício aos ex-prefeitos. Disse que pleiteou esse benefício, tendo passado a recebe-lo, até dezembro de 1.992, quando os pagamentos foram suspensos. Disse que pediu administrativamente, e que foi indeferido seu pleito, com base em parecer segundo o qual a pensão vitalícia somente poderia beneficiar os ex-Prefeitos eleitos. Disse que seu pedido foi novamente indeferido, em 06.11.97. Alegou a existência de direito adquirido. Citou jurisprudência. Pediu o pagamento retroativo a partir de 31.12.92. Pediu a antecipação parcial da tutela. Juntou documentos (fls. 10 a 36).
Em sua Contestação, de fls. 45 a 63, a Prefeitura Municipal de Itaituba, ora Apelante, citou o art. 4o da Lei Municipal nº 850/82, para dizer que o ora Apelado não se inclui entre os ex-Prefeitos eleitos. Citou a Lei Orgânica do Município de Itaituba, de 04.04.90, cujo art. 120 revogou as leis de aposentadoria dos ex-prefeitos municipais. Alegou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 850/82. Transcreveu o Parecer da Procuradoria Geral do Município. Citou doutrina. Citou jurisprudência. Juntou documentos (fls. 64 a 80).
Em suas Contra-Razões, de fls. 81- 86, o Autor, ora Apelado, examinou inicialmente a figura do prefeito nomeado. Citou doutrina. Disse que a revogação da Lei 850/82 não pode atingir situações pretéritas, sob pena de atingir os direitos adquiridos. Sobre a alegada inconstitucionalidade da lei municipal, disse que simples comentários ou pareceres não podem afastar a vigência da lei. Citou jurisprudência. Juntou documentos (fls. 87 – 90).
O Ilustre Promotor de Justiça Dr. XXXXXXXX, em seu Parecer de fls. 92- 94, disse que a Contestação se baseia na diferença semântica entre os termos eleito e nomeado e na alegação de inconstitucionalidade da lei municipal. Juntou jurisprudência. Manifestou-se pelo deferimento do pedido do Autor, ora Apelado.
O MM. Juiz de Direito da 2ª Vara de Itaituba, Dr. XXXXXXXXXX, decidiu, às fls. 102- 103. Acatou o parecer do Parquet, e determinou o pagamento da pensão vitalícia ao requerente, inclusive as parcelas retroativas.
A Prefeitura Municipal de Itaituba apelou (fls. 2 a 23). Alegou que o art. 4o da Lei 850/82 se referia apenas aos ex-prefeitos eleitos. Disse ainda que, a partir de 1.990, com a revogação dessa Lei pela Lei Orgânica do Município de Itaituba, teria desaparecido qualquer direito à percepção do benefício. A seguir, falou sobre a inconstitucionalidade da lei municipal nº 850/82. Citou jurisprudência do STF para mostrar que o Município não poderia ter criado esse benefício. Citou Parecer do Tribunal de Contas dos Municípios. Transcreveu jurisprudência. Pediu a declaração de inconstitucionalidade da Lei 850/82 e a reforma da sentença.
O Apelado juntou Contra-Razões, às fls. 28 – 34. Falou sobre a distinção entre o prefeito eleito e o nomeado. Sobre a lei municipal, disse que ela não foi declarada inconstitucional, pela ação própria. Citou os Acórdãos 25.642/94 e 32.909/97.
É o relatório. Esta Procuradoria passa a opinar:
A r. Sentença atacada fundamentou-se em duas alegações: a primeira, a de que a referida norma municipal está em vigor, pela ausência de ação de inconstitucionalidade procedente; e a segunda, a de que os Prefeitos dos Municípios considerados de interesse para a segurança nacional deveriam ser, obrigatoriamente, nomeados pelo Governador do Estado, e que assim o benefício deveria ser estendido ao Apelado, com base na eqüidade e na analogia.
Esta Procuradoria discorda, data venia, de ambos os fundamentos.
Quanto ao tema da inconstitucionalidade, há três aspectos que devem ser discutidos:
a) a Lei Municipal nº 850/82 era inconstitucional, no momento de sua edição, em face do ordenamento constitucional então vigente?
b) essa Lei foi recepcionada pela nova ordem constitucional, ou é inconstitucional hoje, em face das normas da Constituição Federal de 1.988?
c) tem o Apelado direito adquirido à percepção do subsídio criado pela referida Lei, posteriormente revogada pela Lei Orgânica do Município de Itaituba, em 1.990?
Para a resposta à primeira indagação, tomaremos como ponto de partida dois Acórdãos, citados pelo Apelado, em suas Contra-Razões, às fls. 32- 33. O primeiro deles é dessa Egrégia 3ª Câmara, sendo Relatora a Desembargadora Isabel Vidal de Negreiros Leão. Através desse Acórdão, de nº 25.642, foi reconhecido o direito líquido e certo dos impetrantes, diante da inexistência de declaração de inconstitucionalidade da lei municipal.
Data vênia, Ilustrados Julgadores, se a Egrégia Terceira Câmara reconheceu, nesse Acórdão, que a lei municipal era inconstitucional, caberia, em nosso entendimento, a aplicação do art. 480 do Código de Processo Civil, verbis:
Art. 480- Argüida a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder público, o relator, ouvido o Ministério Público, submeterá a questão à turma ou câmara, a que tocar o conhecimento do processo.
Conseqüentemente, colocada ao Julgador, juiz ou Tribunal, a questão prejudicial do julgamento da causa, esta ficará sobrestada até que se resolva o incidente. Em nenhuma hipótese, poderá o juiz aplicar ao caso concreto uma lei que sabe ser inconstitucional, porque estará ao mesmo tempo negando vigência à Lex Legum. Mas o Julgador, pelo controle incidental de constitucionalidade da lei, não a revoga. Apenas, deixa de aplicá-la ao caso concreto, porque a lei irregular não pode prevalecer sobre a Lei Fundamental.
Naquela decisão, dessa Egrégia Câmara, dizia o voto:
O entendimento do STF é que estas leis que beneficiam os ex-alcaides são inconstitucionais. Ora, no caso, não foi ajuizada nenhuma ação de inconstitucionalidade para que a lei municipal fosse julgada inconstitucional. Na ausência desta iniciativa, a lei continua a existir amparando todos os ex-prefeitos. Neste posicionamento, a lei continua a ser aplicada e qualquer colocação de modo diverso viola o direito do requerente. Infelizmente, não podemos deixar de aplicar a lei, pois caso contrário, fere o direito líquido e certo do impetrante, como agiu o Prefeito de Itaituba.
Data vênia, Meritíssimos Julgadores, não existe direito líquido e certo fundado em lei inconstitucional. O fato de que não tenha sido ajuizada ação de inconstitucionalidade (controle direto, exame da lei em tese) não impede a declaração incidental da inconstitucionalidade dessa lei. Ao contrário, a exige, porque o juiz ou Tribunal, ao decidir o caso concreto, argüida a inconstitucionalidade da lei por uma das partes ou pelo Parquet, deverá antes decidir a respeito da constitucionalidade dessa lei, como conditio sine qua non de sua aplicabilidade, porque a lei inconstitucional não existe, ao contrário, é írrita, é nula e de nenhum efeito jurídico.
In casu, essa Egrégia Câmara decidiria a respeito da alegação de inconstitucionalidade. Se rejeitada, prosseguiria o julgamento; se acolhida, seria lavrado o Acórdão, a fim de ser submetida a questão ao Pleno do Tribunal de Justiça do Estado, nos termos do art. 481 do Código de Processo Civil.
O segundo Acórdão citado, o de nº 32.909, da Primeira Câmara Cível Isolada, sendo Relatora a Mma. Juíza convocada Marta Inês Antunes Jadão, concluiu que:
1-É constitucional a lei municipal que institui, no âmbito de seu território, pensão em favor de ex-prefeitos, antes da Constituição de 1.988, porque inexistindo expressa proibição, na Carta de 1.967, que criou o benefício, da extensão desse privilégio aos demais entes federativos, ainda que a hipótese não esteja elencada na competência concorrente e/ou residual desses entes, está ínsita nas atribuições inerentes à sua autonomia financeira e ao seu auto-governo. 2- Constitucional a lei municipal, a extinção da pensão pela Carta de 1.988 não alcança os ex-prefeitos que antes dela já recebiam tal benefício.
Também aqui, o Excelso Pretório decidiu de forma diversa, conforme passaremos a expor:
Em suas Disposições Transitórias, a Constituição de 1.967 estabeleceu no art. 184, para o Presidente da República, a regra que originou o presente debate jurídico:
Art. 184- Cessada a investidura no cargo de Presidente da República, quem o tiver exercido, em caráter permanente, fará jus, a título de representação, desde que não tenha sofrido suspensão dos direitos políticos (exigência posteriormente suprimida, pela Emenda Constitucional nº 11/78), a um subsídio mensal e vitalício igual ao vencimento do cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal.
A alegada autonomia municipal, a que se refere o Acórdão 32.909, estava obviamente limitada pelas normas federais, e embora não existisse na Carta de 1.967, conforme dito no Acórdão suso transcrito, uma expressa proibição no sentido de que os municípios não pudessem atribuir aos ex-prefeitos um subsídio vitalício, à semelhança do que fora criado na Carta Federal para os ex-Presidentes da República, existiam proibições outras que foram interpretadas nesse sentido pelo Supremo Tribunal Federal.
Na verdade, os Municípios, sob a vigência da Carta de 1.967, estavam sujeitos a normas federais que restringiam a sua autonomia, até mesmo no pertinente à fixação da remuneração dos vereadores. O § 2o do art. 15 da Constituição de 1.967 estabelecia esses limites, verbis:
§ 2o – Somente farão jus à remuneração os vereadores das capitais e dos municípios de população superior a duzentos mil habitantes (o limite do texto originário era de cem mil habitantes), dentro dos limites e critérios fixados em lei complementar.
Por sua vez, a Lei Complementar nº 2, de 29.11.67, estabelecia:
Art. 2o – A remuneração dividir-se-á em parte fixa e variável e será estabelecida no final de cada legislatura, para vigorar na subseqüente.
§ 1o – É vedado o pagamento de qualquer outra vantagem pecuniária em razão do mandato, inclusive ajuda de custo, representação e gratificações.
§ 2o – A parte variável da remuneração não será inferior à fixa e corresponderá às sessões a que comparecer o vereador, não podendo ser paga mais de uma por dia.
§ 3o – Durante a legislatura, não se poderá elevar a remuneração a qualquer título.
Essas normas, e as dos artigos subseqüentes, denotavam a preocupação do legislador de evitar que, em municípios pobres, os legisladores pudessem comprometer as finanças municipais apenas com a concessão de vantagens pessoais.
Coerentemente, no julgamento da RP 1025/PB, em 15.05.80, sendo Relator o Ministro Décio Miranda, o Pleno do STF entendeu que a lei municipal, que estava sujeita a limites da norma federal, até mesmo para tratar da remuneração dos vereadores, durante o exercício do mandato, não poderia também criar um subsídio vitalício para o prefeito:
EMENTA- Constitucional. Prefeitos. Subsídio mensal e vitalício ao Prefeito, a partir da cessação da investidura no cargo. Criação por lei complementar do Estado da Paraíba (nº 17, de 25.7.79). Inconstitucionalidade, por implícita afronta aos lindes em que a Constituição Federal define a autonomia municipal, em especial no art. 15, II, § 2º. Se a remuneração de vereadores, em seu próprio exercício normal, depende de limites e critérios definidos pela União, o estipêndio anômalo, além do tempo de exercício do cargo, e até vitalício, do Prefeito, não pode prescindir de autorização em norma constitucional da União. (DJ DATA-20-02-81 PG-01056 EMENT VOL-01200-01 PG-00018 RTJ VOL-00093-02 PG-00030)
Não resta dúvida, portanto, de que as leis municipais, que instituíram, ainda sob a vigência da Carta de 1.967, como a referida Lei do Município de Itaituba, o benefício dos subsídios mensais vitalícios aos ex-prefeitos, eram inconstitucionais, não podendo assim produzir qualquer efeito jurídico, porque o vício de sua inconstitucionalidade era originário, no entendimento do Excelso Pretório. No momento de sua edição, a norma municipal já era nula e de nenhum efeito, exatamente porque o município não teria poder para legislar a respeito, porque essa legislação conflitaria com o citado art. 15 da Carta Federal e com as Leis Complementares que disciplinaram a matéria (LC nº 2/67; LC nº 23/74; e LC nº 25/75), conforme a citada jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal.
Não se tratava, consoante afirmado no voto vencedor, da inexistência de expressa proibição na Carta Federal, no sentido de que esse benefício não pudesse ser estendido aos ex-prefeitos, ou de que a possibilidade de criação desse benefício fosse um natural consectário da própria autonomia do ente municipal. Ao contrário, sendo a autonomia municipal limitada pelas normas federais, o Excelso Pretório entendeu que os municípios não poderiam criar esse tipo de subsídio para os seus ex-prefeitos.
Quanto à segunda questão, pertinente à inconstitucionalidade dessas leis municipais após o advento da Constituição Federal de 1.988, observa-se que, em decorrência de não ter sido repetida a norma relativa à concessão do subsídio vitalício ao Presidente da República, tornou-se ainda mais evidente essa inconstitucionalidade, pela falta de parâmetro federal para a criação dos benefícios municipais.
No julgamento recente, do RE 214.747-SC, sendo Relator o Ministro Sydney Sanches, o Supremo tribunal Federal deu provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Município de Angical-PI para reformar acórdão do Tribunal de Justiça local que deferira mandado de segurança a ex-prefeitos, considerando legítima a concessão, mediante lei municipal, de subsídio vitalício em favor dos mesmos. Entendeu-se, à luz da jurisprudência do STF, que o benefício somente poderia ser criado por regra constitucional federal, e nunca pelo Município. Julgamento: 26.03.99. Precedentes citados: RE 112.044-PB (RTJ 128/359) e RP 1.025-PB (RTJ 96/967).
Quanto à terceira questão, pertinente ao direito adquirido à percepção do subsídio, ressalta-se, em primeiro lugar, que uma lei inconstitucional não pode gerar direito adquirido. Depois, e apenas ad argumentandum, mesmo que a lei municipal fosse considerada regular no período anterior à vigência da Constituição de 1.988, para que se alegasse que a lei revogadora não poderia atingir os direitos adquiridos, temos ainda o entendimento contrário do Excelso Pretório, no que tange às “pensões de graça”:
EMENTA- Pensão graciosa. Instituída por lei especial e alterado seu “quantum” por diploma geral que fixou o seu teto. II. Prescrição do direito não reconhecida, eis que se renova a cada mês ao instante do recebimento das pensões. Aplicação dos arts. 1o e 4o, do decreto n. 20.910/1932. III. Inexiste direito adquirido ao quantum da pensão, o qual pode ser alterado por lei nova, de efeito imediato, pois que não há regra na Constituição que vede a modificação. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. Recurso extraordinário conhecido e provido, com base em negativa de vigência do art. 2o , parágrafo 1o , da L.I.C.C. (RE-77453/PR, Relator Ministro Thompson Flores, unânime, DJ DATA-23-08-74 PP-05855 EMENT VOL-00955-01 PP-00274 RTJ VOL-00072-01 PP-00181)
EMENTA- Pensão de graça. Desconto de importância recebida a título de aposentadoria, e decorrente de lei posterior ao diploma que concedeu a pensão. Alegação de direito adquirido. Inexistência de ofensa a direito adquirido, pois esta Corte tem admitido, em se tratando de pensão de graça, que ele não existe sequer no tocante ao “quantum” da pensão dessa natureza. Precedentes do S.T.F. Não ocorrência do dissídio de jurisprudência. Recurso extraordinário não conhecido. (RE-99811/MG, Relator Ministro Moreira Alves, unânime, Julgamento 12.08.83, DJ DATA-30-09-83 PG-14968 EMENT VOL-01310-04 PG-00702 RTJ VOL-00107-03 PG-01268)
Não se trata, portanto, no entender desta Procuradoria, de que a Lei Orgânica do Município tenha retroagido para violentar situações pretéritas, já consolidadas, através de direito adquirido, que não poderia ser alcançado pela lei nova. Em nosso entender, a lei municipal sempre foi inconstitucional, conforme a citada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e assim já deveria ter sido incidentalmente declarada por esse Egrégio Tribunal. Porém, mesmo que assim não fosse, de acordo com o entendimento firmado pelo Colendo Supremo Tribunal Federal, não existe direito adquirido em relação às pensões de graça.
Também no que pertine à segunda alegação, não tem razão o Apelado, quando afirma que, embora tendo sido nomeado e não eleito, teria direito à percepção dos benefícios instituídos pela Lei nº 850/82, porque não existe qualquer diferença jurídica entre o Prefeito eleito e o Prefeito nomeado, e que a distinção é apenas semântica.
Em questão análoga, o Excelso Pretório interpretou de maneira diversa. Tratava-se de uma Emenda Constitucional à Constituição do Rio Grande do Norte, que determinava a extensão do subsídio mensal vitalício ao interventor federal. Na Representação nº 949/RN, sendo Relator o Ministro Cordeiro Guerra, o Pleno do STF julgou inconstitucional essa norma:
EMENTA- É inconstitucional o § único do art. 140 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, com a redação da Emenda nº 2, por destoar do preceito federal, art. 184 da EC nº 1/69. A obediência aos modelos federais tem sido um “standard” da constitucionalidade dos dispositivos das leis maiores dos Estados, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Representação procedente. DJ DATA-01-07-77 PG-04449 EMENT VOL-01063-01 PG-00237 RTJ VOL- 00081-02 PG-00332 Julgado em 13/04/1977.
A ratio decidendi seria, evidentemente, a mesma, porque o interventor federal também tinha, na época, no pleno exercício do cargo, as mesmas prerrogativas do Governador eleito pelo povo, não sofrendo qualquer limitação em suas competências privativas.
Ex positis, esta Procuradoria de Justiça se manifesta, considerando o exame de todos os elementos do Presente, pela procedência do pedido do Apelante, para que seja reformada a r. sentença a quo.
É O PARECER.
Belém, julho de 2.000.
* Professor de Direito Constitucional da Unama
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