Belisa Bettega da Rosa
Vinícius Loss
1. INTRODUÇÃO
A noção de “cidade inteligente” ou “smart city” apresentou um crescimento exponencial na produção acadêmica a partir de 2009. Jong et al afirmam, a partir de análise do número de artigos acadêmicos a respeito da temática, que ela se destaca como uma categoria distinta de ambições e iniciativas de modernização urbana (JONG, Martin de et al., 2015).
Um fator apontado por Dameri e Cocchia (2013, p. 4) para a intensa utilização do termo “smart city” é o estabelecimento de objetivos estratégicos pelo Strategic Energy Technologies Information System, desenvolvido pela União Europeia para implementar iniciativas de cidades inteligentes com a finalidade de reduzir as emissões de gases do efeito estufa com uma integração entre tecnologias e medidas políticas.
As oportunidades de lucro e investimentos decorrentes da demanda pelo desenvolvimento de infraestrutura urbana inteligente tornaram o termo cidade inteligente popular também entre firmas de engenharia (JONG et al., 2015, p. 34) e corporações multinacionais tais como IBM, Cisco, Microsoft, Hitachi, Samsung, LG, Siemens, ARUP, KPMG, entre outras, que passaram a projetar soluções de engenharia e tecnologias inteligentes urbanas e reforçaram a expansão do movimento das cidades inteligentes nas cidades globais (YIGITCANLAR, et al., 2018a, p. 146-147).
Embora inexista um consenso (YIGITCANLAR; COSTA; SABATINI-MARQUES, 2018b, p. 150) quanto ao conceito de cidade inteligente, esta pode ser delimitada, de forma geral, como cidades em que a “tecnologia da informação é combinada com infraestrutura, arquitetura, objetos do dia a dia e até mesmo nossos corpos para responder problemas sociais, econômicos e ambientais” (TOWNSEND, 2013, p.15, tradução nossa).
Uma decorrência direta desse conceito, que usa a tecnologia da informação para responder a problemas urbanos, é o posicionamento da rede elétrica como o sistema circulatório que fornece força vital às cidades. Isso porque, nesse novo modelo, sem um suprimento estável de eletricidade todos os produtos e serviços são comprometidos (TOWNSEND, 2013, p.42).
Nesse contexto, em que mais e mais funções vitais da cidade migram para grandes e vulneráveis centros de dados, a estabilidade no fornecimento de energia elétrica se torna essencial para evitar consequências potencialmente catastróficas (TOWNSEND, 2013, p. 256).
Florianópolis, capital de Santa Catarina e conhecida desde 2009 como Capital da Inovação do Brasil, é uma das cidades que, nos últimos anos, demonstra potencial para se tornar uma ilha de inovação inteligente globalmente reconhecida (YIGITCANLAR, et al., 2018a, p. 4; YIGITCANLAR; COSTA; SABATINI-MARQUES, 2018B).
Por suas características e ambições a cidade recebeu sugestões de marcas como Smart Florianópolis e Smart Floripa, e relatório de caso sobre seu desenvolvimento indica que o próximo objetivo da cidade, antes focada no turismo, é o de se tornar uma cidade inteligente e sustentável (YIGITCANLAR, et al., 2018a, p. 4; YIGITCANLAR; COSTA; SABATINI-MARQUES, 2018B).
Para tanto, é relevante observar o resultado de diagnóstico realizado no âmbito da Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis em 2015, denominado “Plano de Ação Florianópolis Sustentável”, que identificou como linha transversal de ação para um crescimento inteligente e sustentável da capital a eficiência energética e em energias renováveis (INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, 2015).
A justificativa para fixar essa linha transversal foi a expansão acentuada do consumo de energia elétrica, que teve como resultado impactos
(i) no esgotamento dos recursos utilizados para a produção de energia convencional (por exemplo: locais para implantação de grandes centrais hidroelétricas, exploração de petróleo em terra e outros locais de fácil acesso e reservas de gás natural); (ii) no impacto ao meio ambiente; e (iii) nos elevados investimentos exigidos na construção de novas usinas de geração de energia elétrica (INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, 2015, p. 240).
(ii) no impacto ao meio ambiente; e (iii) nos elevados investimentos exigidos na construção de novas usinas de geração de energia elétrica (INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, 2015, p. 240).
O documento cita o potencial da geração distribuída de energia como “uma oportunidade de geração e armazenamento de energia elétrica em pequena escala mais próximo ao centro de carga e com opção de interagir, por meio da compra ou venda de eletricidade, com a rede”, no entanto, não se aprofunda sobre a temática ou estabelece diretrizes a ela direcionadas especificamente (INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, 2015, p. 240).
Tendo este contexto em conta, o presente trabalho tem como objetivo analisar como se configura e quais as vantagens da geração distribuída de energia elétrica e identificar como o Poder Público poderia, em âmbito municipal, e, especificamente, em Florianópolis, incentivar tal descentralização.
O instrumento de política urbana eleito para tanto foi o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), previsto pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) como instituto tributário e financeiro.
O problema de pesquisa pauta-se na seguinte pergunta: o imposto predial e territorial urbano (IPTU) verde de Florianópolis pode servir como instrumento de incentivo à geração distribuída de energia elétrica? A resposta ao problema de pesquisa será buscada por meio de três objetivos específicos: a análise dos benefícios e importância da geração distribuída, a caracterização do IPTU, e, por fim, a análise do IPTU verde de Florianópolis como potencial instrumento de incentivo.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 GERAÇÃO DISTRIBUÍDA
A crescente descentralização dos sistemas de energia, marcada especialmente pela disseminação da geração distribuída de energia elétrica, é um dos fatores chave para mudanças sem precedentes nos sistemas de energia elétrica dos Estados Unidos, Europa e diversas outras partes do mundo. Essas mudanças permitem questionar se os serviços de eletricidade providos majoritariamente em um modelo centralizado e de cima para baixo permanecerão desta forma no futuro (MIT, 2016, p. 1).
A geração centralizada de energia é aquela que produz energia elétrica “em grandes quantidades para satisfazer as várias necessidades do consumo”. Sua produção ocorre tradicionalmente em usinas de dimensões consideráveis como centrais térmicas de turbina a vapor, centrais hidrelétricas, centrais nucleares, entre outras, e utiliza de grades de transmissão e distribuição para chegar aos consumidores finais (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 2; ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3).
Esse tipo de geração centralizada demanda grandes investimentos e instalações de enormes dimensões, indivisíveis e pouco flexíveis. Como consequência, esse é um modelo que em “muitos países opera com o regime de monopólio resultante da necessidade de expandir a rede eléctrica ao maior número de clientes possível”. Nesse contexto, a geração distribuída é muitas vezes “confinada a situações onde o consumidor está isolado da rede” (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 3).
No entanto, esse panorama de produção centralizada começou a ser revisto a partir das crises petrolíferas iniciadas no anos 70, que incentivaram o “aparecimento da co-geração e, mais timidamente, de outras formas de produção de energia local e consequentemente distribuída” (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 3).
A criação de uma competição no serviço de energia elétrica nos anos 90 teve como resultado a transformação do mercado e a produção de novos equipamentos, que aumentavam a atratividade da geração distribuída. No entanto, embora existam países em que a produção distribuída “ultrapassa 40% das necessidades eléctricas nacionais”, como o caso da Finlândia e Holanda, em boa parte dos países essa mudança é lenta “pois a transformação do mercado dá-se a taxas reduzidas, por um lado, e, por outro, porque a produção centralizada exigiu fortes investimentos e estes têm de ser pagos, o que dificulta a liberalização do sector, logo a competição” (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 3).
De forma contrária à geração centralizada, a geração distribuída, embora abranja diversas tecnologias e aplicações e, portanto, não exista um consenso em sua conceitualização (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.1), diz respeito à “geração de energia elétrica dentro das redes de distribuição ou no lado do consumidor do medidor de rede”, ou seja, trata da geração de energia elétrica no nível de distribuição ou abaixo (ACKERMANN; ANDERSSON; SODER, 2001, p. 195, tradução nossa).
Miranda (2013, p. 22) esclarece que a “geração distribuída de energia tem como característica principal a instalação da central geradora próxima a carga de consumo, normalmente na rede de distribuição do sistema ou mesmo após o sistema de medição do consumidor”. No mesmo sentido, Dias, Borotni e Haddad (2005, p. 2) destacam a localização perto do ponto de consumo final e que a geração engloba os segmentos industrial, comercial e residencial.
Neste tipo de geração não há uma demanda de “instalação de extensas linhas de transmissão e [os] projetos costumam possuir instalação e operação de curto período, de forma rápida e fácil”. Para ilustrar, tecnologias comumente consideradas como de geração distribuída “são micro turbinas, pilhas a combustível, plantas fotovoltaicas e turbinas eólicas” (MIRANDA, 2013 p. 22).
No Brasil, o conceito de geração distribuída foi positivado no art. 14 do Decreto 5.163/2004, que considera esta
a produção de energia elétrica proveniente de empreendimentos de agentes concessionários, permissionários ou autorizados, incluindo aqueles tratados pelo art. 8º da Lei no 9.074, de 1995, conectados diretamente no sistema elétrico de distribuição do comprador (BRASIL, 2004).
O art. 8º da Lei 9.074 (BRASIL, 1995), por sua vez, trata do “aproveitamento de potenciais hidráulicos e a implantação de usinas termoelétricas de potência igual ou inferior a 5.000 kW (cinco mil quilowatts)”.
Além do Decreto 5.163/2004, diversas leis, portarias do Departamento Nacional de Águas e Energia (DNAEE) e resoluções da ANEEL trataram sobre a geração distribuída. Porém, como o enfoque dado nessas normas é voltado à compra e oferta da energia elétrica gerada, não cabe seu detalhamento neste trabalho. Para obter tal detalhamento é possível consultar Miranda (2013) e Fujii et al. (2005).
Destaca-se, entretanto, o conteúdo do art. 2º da Resolução nº 482/12 (ANEEL, 2012), que conceitua microgeração distribuída e minigeração distribuída:
Art. 2º Para efeitos desta Resolução, ficam adotadas as seguintes definições:
I – microgeração distribuída: central geradora de energia elétrica, com potência instalada menor ou igual a 75 kW e que utilize cogeração qualificada, conforme regulamentação da ANEEL, ou fontes renováveis de energia elétrica, conectada na rede de distribuição por meio de instalações de unidades consumidoras; (Redação dada pela REN ANEEL 687, de 24.11.2015.)
II – minigeração distribuída: central geradora de energia elétrica, com potência instalada superior a 75 kW e menor ou igual a 5MW e que utilize cogeração qualificada, conforme regulamentação da ANEEL, ou fontes renováveis de energia elétrica, conectada na rede de distribuição por meio de instalações de unidades consumidoras; (Redação dada pela REN ANEEL 786, de 17.10.2017)”
Desta forma, tem-se um conceito legal e uma subclassificação, dentro do conceito de geração distribuída, entre a microgeração e a minigeração. Após identificar o que se caracteriza como geração distribuída, resta indicar suas vantagens em relação à geração centralizada de energia elétrica.
Nos moldes da classificação realiza por Santos e Santos (2008) é possível identificar as vantagens e melhorias ao sistema elétrico advindas da inserção da geração distribuída em duas linhas: aquelas voltadas aos consumidores e empresas do setor e as vinculadas a questões econômicas e ambientais.
As vantagens e melhorias sentidas pelos consumidores e empresas do setor são principalmente seis: a diminuição dos custos para transmissão e distribuição (1); maior segurança e confiabilidade do serviço (2); aproximação do consumidor de políticas de eficiência energética (3); menor investimento para reforçar ou aumentar o sistema (4); satisfação de necessidades energéticas de forma personalizada (5); poupança nas faturas energéticas (6).
A diminuição dos custos para transmissão e distribuição de energia elétrica é um efeito indireto de conservação de energia vinculado ao próprio conceito de geração distribuída como aquela caracterizada pela produção de energia junto ou nas proximidades de onde ela será consumida (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 1-12; MIRANDA, 2013, p. 22-23; MULLER, 2016, p. 23).
Ou seja, a minimização de perdas durante o transporte ocorre pela possibilidade de dispensar extensas linhas de transmissão, além da diminuição de eventuais problemas de congestionamento da rede (MIRANDA, 2013, p. 22-23). Essa vantagem se torna ainda mais clara ao se considerar que os custos de transmissão e distribuição contabilizam em média 30% dos custos da eletricidade fornecida, majoritariamente em decorrência de perdas (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3).
A maior segurança e confiabilidade do serviço de geração e fornecimento de energia elétrica se dá por diversos motivos. Ela está relacionada tanto com a utilização da geração distribuída como backup para evitar falhas operacionais em caso de problemas na rede (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3), quanto com a constatação de que os níveis de qualidade de energia providos por sistemas centralizados, em decorrência do constante aumento no consumo, estão em diminuição em certas zonas do planeta, o que os torna inadequados a certas necessidades (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 9).
É o caso dos consumidores que necessitam de um provimento de eletricidade altamente confiável (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.1) por lidarem com equipamentos de exigem elevada qualidade no fornecimento de energia elétrica, “relacionada com a ausência de interrupções no fornecimento ou fiabilidade (‘power reliability’) e ou na qualidade da onda (‘power quality’)”.
O motivo pelo qual a geração distribuída se apresenta como uma boa opção para garantir segurança e confiabilidade é que esta provê uma maior estabilidade e qualidade de serviço decorrente da produção local, não sujeita a falhar na transmissão e distribuição (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 11-12).
Muller (2016, p. 23) destaca ainda que a geração distribuída, além de trazer “melhorias na qualidade da energia entregue em áreas localizadas no final da linha”, “pode atuar no caso de interrupções devido a intempéries naturais” e não apresenta as quedas de tensão típicas de circuitos longos, eis que “com geração mais próxima ao local de consumo esta queda será minimizada”.
Miranda (2013, p. 23) assinala que a geração distribuída também aproxima o consumidor de políticas de eficiência energética e Santos e Santos (2008, p. 11-12) pontuam a possibilidade de atender de forma personalizada as necessidades energéticas particulares dos consumidores.
Uma outra vantagem importante da geração distribuída é sua utilização para reforçar ou aumentar o sistema de geração de energia elétrica com menor investimento. Isso porque, nesse modelo, as novas unidades produtoras são implementadas de forma modular em equilíbrio com a demanda, o que apresenta uma flexibilidade e diminui os riscos de planeamento devido ao menor tamanho das unidades de produção (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 11-12).
Além disso, a geração distribuída têm um tempo de implementação menor, comparativamente à geração centralizada, logo permite uma resposta mais rápida ao crescimento da procura, e também pode ser utilizada para atender os picos de demanda, de forma a reduzir a demanda máxima e permitir a postergação de investimentos em geração, ou até evita-los (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 11-12).
Essa postergação ou até afastamento da necessidade de investimento em usinas de grande porte é relevante especialmente quando se consideram as dificuldades para licenciamento ambiental de tais usinas (MULLER, 2016).
Por fim, se gerida com políticas adequadas, a geração distribuída pode representar poupanças em faturas de energia, através da produção de energia durante os picos de consumo e ou nas horas de ponta, tornando mais rápida a amortização dos investimentos (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 11-12).
No que tange às vantagens e melhorias vinculadas a questões econômicas e ambientais, tem-se: o provimento de energia elétrica em áreas remotas ou sensíveis do ponto de vista ambiental e histórico (1); a melhora na eficiência energética (2); menor impacto ambiental (3); facilitação da participação no setor de pequenos investidores (4); fomento ao desenvolvimento de áreas correlatas (5).
O provimento de energia elétrica em áreas remotas com base no paradigma de geração centralizada demanda grandes despesas de capital devido à distância a ser percorrida através de linhas aéreas e à amplificação de perdas com transmissão e distribuição no processo, razão pela qual, sem a possibilidade de geração distribuída conectar áreas remotas com pequeno consumo pode se revelar antieconômico (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3).
Além disso, a geração distribuída também é uma alternativa interessante em áreas sensíveis do ponto de vista ambiental e histórico, nas quais é preciso recorrer “a técnicas que permitem uma elevada eficiência e reduzida emissão de poluentes” (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 11-12).
Com isso, abrem-se novas oportunidades de comercialização pela disposição de energia elétrica em localidades onde antes não havia viabilidade, o que melhora as condições locais da atividade econômica (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 12).
A vinculação entre geração distribuída e melhora na eficiência energética é frequentemente pautada no conceito de cogeração, que trata do reuso do vapor residual oriundo da geração de energia para outras finalidades, como sistemas de aquecimento de bairros, por exemplo. Elmubarak e Ali (2016, p. 3) explicam que a eficiência energética de um sistema que usa apenas energia raramente ultrapassa 40%, enquanto a eficiência alcançada quando se combina eletricidade e calor sobe para 90% (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3; SANTOS; SANTOS, 2008, p. 12).
A vantagem da geração distribuída relativa à cogeração é que o vapor e o calor são ainda mais difíceis de transportar do que a eletricidade, razão pela qual a produção próxima ao ponto de consumo se apresenta como vantajosa nesse aspecto, aumentando a eficiência energética nesse sistema (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3).
Uma terceira discussão importante sobre as vantagens da geração distribuída diz respeito a afirmação de que esta tem um impacto ambiental menor do que a geração centralizada.
Diversos autores citam a questão do menor impacto ambiental como fundamento para um maior interesse na geração distribuída com base nas mudanças climáticas e redução de emissão de gases do efeito estufa (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.1-3; MULLER, 2016), na situação atual e futura de “reservas energéticas dos combustíveis para as centrais convencionais” e “preocupações relativas à poluição do ambiente” (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 2), e até na diversidade de tecnologias disponíveis, que permitem um afastamento dos combustíveis com base em carvão, nuclear e gás natural. (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3).
Ackermann, Andersson e Soder (2001, p. 199) pontuam, no entanto, que o impacto ambiental das tecnologias de geração distribuída não deve ser relevante para sua caracterização como tal. Isso porque a análise do impacto ambiental é muito complexa e nem todas as tecnologias incluídas no conceito de geração distribuída provem de fontes renováveis (“limpas”).
Os autores apontam, no entanto, que são inegáveis os benefícios ambientais adicionais da geração distribuída (que resultam da redução de perdas nas linhas de transmissão, por exemplo), os quais podem melhorar o equilíbrio ecológico. Há, no entanto, críticos que indicam que o uso em larga escala da geração distribuída pode forçar as usinas centralizadas a operar abaixo de sua eficiência ótima, o que vai levar a um aumento das emissões. Além disso, aspectos como o risco de unidades de geração nucleares ou os impactos visuais, de ruído e no uso do solo de turbinas de vento também são levantados (ACKERMANN; ANDERSSON; SODER, 2001, p. 200).
Como conclusão, Ackermann, Andersson e Soder (2001, p. 200) consideram não ser possível afirmar, em uma perspectiva abstrata de conceito (que englobe todas as tecnologias de geração distribuída) que a geração distribuída é positiva para o meio ambiente.
No entanto, além da redução de perdas com transmissão e distribuição (e, consequentemente, das emissões de gases do efeito estufa a ela associadas), citadas por Ackermann, Andersson e Soder (2001), outros benefícios ambientais da geração distribuída devem ser considerados: o aumento da eficiência energética pela cogeração (explicada anteriormente) (ELMUBARAK; ALI, 2016, p.3) e a diminuição da demanda, o que pode evitar a construção de novas usinas e, consequentemente, do impacto ambiental e social a elas associado (em termos de áreas alagadas, por exemplo) (DIAS; BOROTNI; HADDAD, 2005, p. 7).
Quanto à cogeração (em inglês Combined Heat and Power), enquanto a geração centralizada tem a liberação de calor como um fator negativo (pois este vai diretamente para a biosfera), as tecnologias de geração distribuída que utilizam esse calor diminuem o custo com fontes primárias de energia ao melhorar a eficiência energética dos sistema e eliminam resíduos industriais poluidores (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 9-12; SANTOS; SANTOS, 2008, p. 9).
Além disso, vantagens de tecnologias específicas podem ser consideradas de forma particularizada, como o caso de placas fotovoltaicas aplicadas em telhados e lajes, que tem como vantagem não fomentar uma competição pelo uso do solo ou demanda de novas terras, deixando de causar impactos oriundos de grandes plantas (MIRANDA, 2013, p. 23).
Às vantagens citadas soma-se o custo relativamente baixo dos sistemas de geração distribuída, que é indicado por Santos e Santos (2008, p. 11-12) como um fator de facilitação da participação no setor de pequenos investidores e oportunidade para potenciais concorrentes entrarem no mercado de energia. O aumento de concorrentes gera maior competitividade ao diminuir o capital investido e permitir o “aparecimento de outras empresas que não sejam necessariamente de capital intensivo”.
Por fim, Muller (2016, p. 24) cita que a maior dinamização e abrangência da geração distribuída fomenta ao desenvolvimento de áreas correlatas “como armazenamento de tecnologias, montagem de estruturas, equipamentos de medição e faturamento, etc”.
Por outro lado, depois de indicar todas essas vantagens, é preciso ter em conta que a geração distribuída também possui desvantagens como acarretar uma maior complexidade no planejamento e operação do sistema elétrico, o aumento da complexidade administrativa, comercial e contratual tanto em termos de procedimentos de ações de manutenção, quanto em relação a medidas de segurança (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 13).
Outro ponto diz respeito à diminuição da utilização das instalações das concessionarias de transporte e distribuição e centrais produtoras, o que resulta em uma tendência de aumento no preço médio de fornecimento das mesmas (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 13).
Para as entidades responsáveis pelas redes de transporte e distribuição, outra desvantagem é a necessidade de se equipar com ferramentas de análise para avaliação do “impacto das fontes de geração distribuída, ligadas à rede, quer sob o ponto de vista de fiabilidade de fornecimento, quer estabilidade de operação e qualidade de tensão” (SANTOS; SANTOS, 2008, p. 13).
A partir da análise das vantagens e desvantagens da geração distribuída em relação à geração centralizada é possível concluir que a primeira apresenta muitas oportunidades que merecem ser consideradas e que, de fato, representam uma melhora no sistema elétrico.
O potencial da descentralização dos sistemas elétricos também é destacado por estudo do MIT (2016) que traz diversas recomendações para que as tecnologias de geração distribuídas possam competir de maneira eficiente e justa com redes e recursos centralizados para fornecimento de serviços de eletricidade.
O estudo parte da premissa de que a falha em criar condições equitativas para a geração distribuída e centralizada “resultará em custos significativos suportados pelos consumidores de eletricidade” (MIT, 2016, p. 12).
No Brasil, o reconhecimento da geração distribuída como relevante pode ser ilustrado pelo lançamento, em dezembro de 2015, do Programa de Desenvolvimento da Geração Distribuída de Energia Elétrica, o qual prevê R$ 100 bilhões em investimentos no setor até 2030 (MULLER, 2016; MME, 2015).
Justificada a importância de fomentar a geração distribuída de energia elétrica, Júnior e Mendes (2016, p. 38) afirmam ser necessário, no Brasil, a criação de mecanismos regulatórios mais eficazes para essa finalidade. Os autores citam diversas opções como subsídios para aquisição de equipamentos e criação de políticas públicas.
No mesmo sentido, Muller (2016, p. 25) aduz que “maior participação da pequena geração distribuída enfrenta dificuldades no Brasil” especialmente por entraves relativos à falta de incentivos governamentais (um exemplo é o preço dos módulos de micro/minigeração solar e eólico, que ainda são caros), os quais “são imprescindíveis para aumentar a participação da geração distribuída no mercado energético brasileiro”.
E é com base nessa perspectiva que o próximo tópico delimita o imposto predial e territorial urbano (IPTU) e seu potencial como instrumento de incentivo.
2.2 IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO
Na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) os tributos figuram “como meios para a obtenção de recursos por parte dos entes políticos” e “são, efetivamente, a principal receita financeira do Estado”, o que caracteriza o seu caráter predominantemente fiscal, ou seja, de mecanismo para financiar as despesas públicas (PAULSEN, 2012, p. 3; MONTERO, 2011, p. 125).
No entanto, “por onerarem determinadas situações ou operações, [os tributos] acabam por influenciar as escolhas dos agentes econômicos, tendo, pois, também efeitos extrafiscais” (PAULSEN, 2012, p. 4).
Através da finalidade extrafiscal ou extrafiscalidade
o Estado passa a utilizar o tributo como um instrumento de regulação que lhe permite intervir na direção da atividade econômica com o intuito de alcançar determinados objetivos almejados pela sociedade (MONTERO, 2011, p.125).
Dentro da CRFB existem dispositivos constitucionais “que autorizam de modo inequívoco a utilização extrafiscal de tributos”, como é o caso do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), utilizado para induzir o cumprimento da função social da propriedade (PAULSEN, 2012, p. 4).
O imposto é uma espécie de tributo que tem como característica fundamental o fato de incidir necessariamente sobre revelações de riqueza do contribuinte, ou seja, “os fatos geradores de impostos […] [são] situações relacionadas ao contribuinte, e não ao Estado […] como decorrência, o montante devido terá de ser dimensionado […] com referência a tais riquezas” (PAULSEN, 2012, p. 10).
O Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, de competência municipal, está previsto na Constituição da República Federativa do Brasil em seu art. 156, inciso I e tem como critério material de sua hipótese de incidência a “propriedade predial e territorial”.
O texto constitucional autoriza que o ente municipal estabeleça a progressividade do tributo, em virtude do valor do imóvel, e alíquotas variáveis, em função de sua localização e uso.
Como dito anteriormente, o art. 182, § 4º, II da CRFB autoriza a utilização extrafiscal do IPTU quando indica-o como instrumento para penalizar proprietários de solo urbano por sua subutilização, não edificação ou utilização através da progressividade no tempo.
O Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01), por sua vez, estabelece o IPTU como um dos institutos tributários para execução da política urbana, voltada ao ordenamento do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana em seus arts. 4º, IV, “a”, c/c 7º (BRASIL, 2001).
A mesma lei prevê, em seu art. 47, que “os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos, serão diferenciados em função do interesse social” (BRASIL, 2001).
Por mais amplos e vagos que possam ser os termos “interesse social” ou “função social” da propriedade, em relação à propriedade urbana, especificamente, o constituinte definiu que a função social é alcançada “quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”, na forma do seu art. 182, § 2º (BRASIL, 1988).
Ou seja, é necessário que exista um plano diretor no município, a fim de se justificar a utilização dos tributos como instrumento para se alcançar o “interesse social”, de acordo com os ensinamentos de Leandro Paulsen:
Progressividade. Plano diretor. Somente quando houver plano diretor que ordene a cidade com base em lei federal, poderá ser instituída a progressividade do IPTU para assegurar essa ordenação que dê cumprimento à função social da propriedade.
[…] Ao invés de adotar um modelo único e geral que, evidentemente, não seria útil a todos os Municípios, dadas as suas características diversificadas, facultou a progressividade mas limitada ao fim de promover o adequado aproveitamento do solo não edificado, subutilizado ou não utilizado, como decidido no Plano Diretor, através de lei, que decidirá sobre as áreas críticas e necessidades reais do Município. (PAULSEN, 2004, p. 465)
A partir desses elementos, infere-se que o IPTU, além de ter função arrecadatória (fiscal) essencial para os Municípios (DERZI e COELHO, 1982, p. 31), também pode ser utilizado pelo aspecto extrafiscal – situação na qual a questão arrecadatória não é relevante, mas sim outras questões sociais, políticas ou econômicas (CARVALHO, 2012, p. 290) – com o intuito de incentivar ou até mesmo sancionar os sujeitos passivos, a fim de que estes ajam de acordo com o pretendido pela municipalidade (TORRES, 2001, p. 167).
Na medida em que o Plano Diretor de Florianópolis prevê, expressamente, a possibilidade de o Município adotar práticas que incentivem a implementação de construções sustentáveis, com o uso racional de energia e de produção de energias sustentáveis (art. 292, § único, VII, “a”), é certo que o IPTU, neste cenário, pode ser utilizado com o seu aspecto extrafiscal, com o intuito de incentivar, por exemplo, a produção de energia através da geração distribuída (FLORIANÓPOLIS, 2014a).
2.3 O DECRETO MUNICIPAL N. 12.608/2014 DE FLORIANÓPOLIS
Em Florianópolis, o legislador procurou incentivar a adoção de medidas sustentáveis pelos munícipes ao conceder descontos sobre o valor do IPTU, consoante se infere do Código Tributário Municipal, a Lei Complementar Municipal 007/1997 – LCM 007/97 (FLORIANÓPOLIS, 1997), em seu art. 244. A previsão legal para o desconto, no entanto, não esteve sempre presente no texto.
A primeira vez que tal desconto figurou na legislação municipal foi com o advento da Lei Complementar Municipal 480/2013 – LCM 480/13 (FLORIANÓPOLIS, 2013), em 20 de dezembro de 2013, em seu artigo 5º, §§ 2º a 4º. Aquela alteração, todavia, não apontou como deveria se dar o desconto, tendo delegado tal função ao Poder Executivo.
O Decreto 12.608, de 30 de janeiro de 2014 (FLORIANÓPOLIS, 2014b), do Poder Executivo, editado para regulamentar o desconto, adotou três imposições: um valor máximo de redução limitado a 5% do tributo (art. 4º), a exigência de enquadramento em pelo menos três critérios cumulativamente (art. 4º, § 1º), e a certificação anual de manutenção das critérios, mediante requerimento do proprietário acompanhado de laudo técnico (art. 4º, § 7º).
Quanto aos critérios para obtenção do desconto, são nove possibilidades:
Atendimento dos critérios de acessibilidade do passeio público; inexistência de vagas de estacionamento na área de afastamento frontal obrigatório; existência de bicicletário; atendimento dos critérios de acessibilidade da edificação; adequação ao zoneamento; existência de sistema de insonorização; existência de sistema de aproveitamento de água da chuva; existência de sistema de reuso de água; existência de sistema de medidores individuais de água potável (FLORIANÓPOLIS, 2014b).
Não há indicativo de se tratar de um rol exemplificativo de descontos, razão pela qual uma primeira conclusão é a de que inexiste um critério voltado à geração distribuída de energia elétrica ou à outras soluções em edificações que tenham como resultado um uso sustentável.
Porém, ainda que a possibilidade de desconto relacionada à geração distribuída de energia elétrica estivesse prevista, é possível questionar a efetividade desse incentivo a partir das imposições para sua obtenção, quais sejam, um limite de 5% de desconto, a exigência de três critérios cumulativos e de certificação anual mediante laudo técnico.
Segundo o que foi amplamente divulgado pela Prefeitura de Florianópolis (NOTÍCIAS DE SANTA CATARINA, 2018), em 2019, pretende-se arrecadar R$ 300 milhões de reais com o IPTU, com a cobrança de 370 mil imóveis distintos, isto é, em média, aproximadamente R$ 800 reais por imóvel (R$ 300 milhões divididos por 370 mil imóveis). Isso significa que o desconto, em média, para um imóvel, em Florianópolis, é de apenas R$ 40,00 (5% de R$ 800), e para se conquistar tal desconto é ainda necessário que, anualmente, o sujeito passivo requeira administrativamente acompanhado de laudo técnico.
O laudo técnico, de acordo com informações obtidas no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Santa Catarina – CREA-SC, deve custar, no mínimo, R$ 300 reais, isso sem considerar o valor atinente à taxa da Anotação de Responsabilidade Técnica (CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA DE SANTA CATARINA, 2019). Em outras palavras, o custo para se qualificar, perante o Fisco Municipal, como uma construção sustentável é maior, na média dos imóveis, do que o benefício que pode ser alcançado, sobretudo porquanto esta qualificação deve se dar anualmente.
Desse modo, é possível concluir que, embora o Decreto n. 12.608/2014 represente uma boa iniciativa de uso do caráter extrafiscal do IPTU, o incentivo por ele previsto esbarra em obstáculos práticos relativos ao custo do enquadramento da propriedade como passível de tal desconto.
Esses custos passam tanto pela necessidade de cumprimento de um mínimo de três critérios, sendo que existem apenas nove possibilidades e não há uma abertura ao contribuinte para apresentar outros usos sustentáveis implantados em sua edificação, quanto pela necessidade de renovação anual do pedido de desconto (com alto custo para elaboração de laudo técnico) e, por fim, pelo baixo ou nenhum retorno financeiro decorrente de tal procedimento (apenas e no máximo 5% do valor do tributo).
Isso posto, entende-se que a estrutura de desconto no IPTU prevista no Decreto n. 12.608/2014 não tem o potencial que poderia ter para fazer cumprir o art. 292, § único do Plano Diretor de Florianópolis, que prevê:
Art. 292 Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a instituir como serviços ambientais programas de apoio e incentivos a preservação da cobertura vegetal, incidindo sobre o conjunto dos espaços urbanos da cidade e nas inserções de arquitetura e equipamentos que amenizem o consumo de energia e o impacto sobre o meio ambiente, podendo ainda, estabelecer diferenciação tributária e conceder créditos construtivos para aqueles que cumpram os padrões e limites estabelecidos nos programas, como forma de promoção do desenvolvimento ecologicamente sustentável.
Parágrafo Único. Os programas de que trata o caput deste artigo abrangem as seguintes categorias e linhas de ação que estarão sujeitas a pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas tais como, isolada ou cumulativamente:
I – o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do fluxo de carbono;
II – a conservação da beleza cênica natural;
III – a conservação da biodiversidade;
IV – a conservação das águas e dos serviços hídricos;
V – a valorização cultural e do conhecimento tradicional ecossistêmico;
VI – a conservação e o melhoramento do solo; e
VII – a implementação de construções sustentáveis que busquem soluções que potencializem:
a) o uso racional de energia ou de energias renováveis;
b) a gestão ecológica da água;
c) a redução do uso de materiais com alto impacto ambiental;
d) a redução dos resíduos da construção com modulação de componentes para diminuir perdas e especificações que permitam a reutilização de materiais;
e) o estímulo a veículos elétricos;
f) o recolhimento seletivo e a reciclagem do lixo; e
g) o tratamento de resíduos de um modo geral.
VIII – a manutenção de Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal;
IX – a execução de programas e ações de educação ambiental, em especial envolvendo a rede escolar; e
X – a execução de programas e ações voltados para a apropriação social do meio ambiente e do patrimônio cultural do município.
Dentre essas mais de dez possibilidades de programas sujeitos a pagamento ou incentivo previstas pelo Plano Diretor, destaca-se nesse trabalho o inciso VII, “a”, que indica a importância de potencializar o uso racional de energia ou de energias renováveis.
Com a finalidade de refletir sobre como o Decreto n. 12.608/2014 poderia ser modificado para servir como um incentivo de fato, é possível estudar iniciativas de outros municípios sobre a temática.
Por exemplo, em Salvador, Bahia, foi editado o Decreto 29.100, de 6 de novembro de 2017 (SALVADOR, 2017), que criou três categorias de construções sustentáveis, com descontos do IPTU de 5%, 7% ou 10%, dependendo da pontuação que se alcança ao se avaliar a eficácia dos instrumentos adotados pelo sujeito passivo.
Quanto mais eficiente a solução adotada, maior é a pontuação concedida (de 0 a 100 pontos). E entre as medidas que concedem pontos estão as de produção de energia sustentável e de eficiência energética. Ademais, diferentemente de Florianópolis, a certificação do “IPTU Verde”, naquela cidade, tem validade por 3 anos, o que também é um incentivo maior ao sujeito passivo de adotar os instrumentos sustentáveis.
Em Goiânia, Goiás, também há a previsão para a concessão de desconto sobre o IPTU, para aquelas construções que adotarem práticas sustentáveis, incluída a produção de energia elétrica por meios sustentáveis. O valor máximo do desconto é de 20% e tal benefício vale por 5 anos, de acordo com a Lei Complementar Municipal 235, de 28 de dezembro de 2012 (GOIÂNIA, 2012).
Em Porto Alegre, Rio Grande do Sul, tramita o projeto de lei complementar 22/2018 (PORTO ALEGRE, 2018), que tem o intuito de conceder desconto de até 30% do valor do IPTU, por 5 anos, para aqueles munícipes que instalarem, em suas residências, sistemas de captação e aproveitamento da energia solar.
Esses três exemplos demonstram diferentes abordagens para a utilização do caráter extrafiscal do IPTU e tem em comum um aumento do prazo de validade do desconto, um valor mais alto de redução (redução da carga tributária expressiva) e a consideração da geração distribuída como mecanismo a ser incentivado.
3. CONCLUSÃO
Com base no que foi dito até então, sugere-se a modificação do art. 4º do Decreto 12.608, de 30 de janeiro de 2014 (FLORIANÓPOLIS, 2014b), para: (1) majorar o percentual de desconto a ser concedido para construções sustentáveis, a fim de que o incentivo financeiro passe a ser atrativo; (2) incluir na legislação tributária a possibilidade de desconto quando a edificação utilizar tecnologias sustentáveis de geração distribuída de energia elétrica, com a ressalva de que devem ser incentivadas as tecnologias que utilizam fontes renováveis (eis que nem todas as tecnologias de geração distribuídas o fazem); (3) simplificar a certificação anual de manutenção das critérios (permitindo provas que não sejam somente laudos técnicos, tais como fotografias, notas fiscais, etc) e/ou o aumento do prazo de validade do desconto; (4) adotar critérios de pontuação para valorizar soluções sustentáveis mais eficientes, nos mesmos moldes que adotados pela Prefeitura de Salvador/BA, no Decreto 29.100, de 6 de novembro de 2017; e (5) estender o período de validade do desconto concedido, sugere-se a utilização da vida útil dos equipamentos como critério, isto é, e por exemplo, se o sistema de captação da luz solar tem vida útil – assim indicada por seu fabricante – de 10 anos, a renovação do certificado de construção sustentável deve se dar no mesmo período, e não anualmente, como prevê a legislação atual.
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