THE CHALLENGES OF MERCOSUR
LOS DESAFÍOS DEL MERCOSUR
Benigno Núñez Novo[1]
RESUMO: O MERCOSUL é o grande expoente brasileiro no cenário internacional, nas relações econômicas e até mesmo políticas, possibilitando uma maior estrutura de negociação ao gozar do status de bloco econômico.
Palavras-chave: MERCOSUL. Desafios. Brasil.
ABSTRACT: MERCOSUR is the great Brazilian exponent in the international scene, in economic and even political relations, allowing a greater structure of negotiation by enjoying the status of economic bloc.
Keywords: MERCOSUR. Challenges. Brazil.
RESUMEN: El MERCOSUR es el gran exponente brasileño en el escenario internacional, en las relaciones económicas e incluso políticas, posibilitando una mayor estructura de negociación al gozar del estatus de bloque económico.
Palabras clave: MERCOSUR, Desafíos. Brasil.
1 INTRODUÇÃO
O Mercado Comum do Sul (Mercosul) é um amplo projeto de integração concebido, inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. No aspecto econômico, o Mercado assume, hoje, o caráter de União Aduaneira, mas seu fim último é constituir-se em um verdadeiro Mercado Comum, seguindo os objetivos estabelecidos no Tratado de Assunção, por meio do qual o bloco foi fundado, em 1991. A formação do bloco implica na livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não-tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente. Em sua formação original, o bloco era composto por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai; mais tarde, a ele aderiu a Venezuela, que no momento se encontra suspensa. O bloco se encontra em fase de expansão, uma vez que a Bolívia aguarda a ratificação parlamentar de seu protocolo de adesão como membro pleno, documento que necessita ainda para sua vigência das aprovações legislativas na Bolívia, no Brasil e no Paraguai, os demais parlamentos já o aprovaram.
As origens do Mercosul estão ligadas às discussões para a constituição de um mercado econômico regional para a América Latina, que remontam ao tratado que estabeleceu a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) desde a década de 1960. Esse organismo foi sucedido pela Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) na década de 1980. À época, a Argentina e o Brasil fizeram progressos na matéria, assinando a Declaração do Iguaçu (1985), que estabelecia uma comissão bilateral, à qual se seguiram uma série de acordos comerciais no ano seguinte. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado entre ambos os países em 1988, fixou como meta o estabelecimento de um mercado comum, ao qual outros países latino-americanos poderiam se unir. Aderiram o Paraguai e o Uruguai ao processo e os quatro países se tornaram signatários do Tratado de Assunção (1991), que estabeleceu o Mercado Comum do Sul, uma aliança comercial visando dinamizar a economia regional, movimentando entre si mercadorias, pessoas, força de trabalho e capitais.
Inicialmente foi estabelecida uma zona de livre comércio, em que os países signatários não tributariam ou restringiriam as importações um do outro. A partir de 1° de janeiro de 1995, esta zona converteu-se em união aduaneira, na qual todos os signatários poderiam cobrar as mesmas quotas nas importações dos demais países (tarifa externa comum). No ano seguinte, a Bolívia e o Chile adquiriram o estatuto de associados. Outras nações latino-americanas manifestaram interesse em entrar para o grupo. Em 2004, entrou em vigor o Protocolo de Olivos (2002), que criou o Tribunal Arbitral Permanente de Revisão do Mercosul, com sede na cidade de Assunção (Paraguai), por conta da insegurança jurídica no bloco sem a existência de um tribunal permanente. Dentre acordos econômicos firmados entre o Mercosul e outros entes, estão os tratados de livre comércio (TLC) com Israel assinado no dia 17 de dezembro de 2007 e com o Egito assinado em 2 de agosto de 2010.
Em 23 de maio de 2008 foi assinado o Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), composta pelos doze estados da América do Sul e fundada dentro dos ideais de integração sul-americana multissetorial. A organização conjuga as duas uniões aduaneiras regionais: o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN). O cargo de Secretário-geral da Unasul fornece à entidade uma liderança política definida no cenário internacional, sendo um primeiro passo para a criação de um órgão burocrático permanente para uma união supranacional, que eventualmente substituirá os órgãos políticos do Mercosul e da CAN.
2 DESENVOLVIMENTO
O Mercosul é considerado uma “união aduaneira imperfeita”. Isso porque não existe uma zona de livre circulação de mercadorias plena entre os seus membros. Ainda que tenha havido reduções significativas das tarifas comerciais em muitos setores, muitos produtos uruguaios, paraguaios, argentinos e venezuelanos não estão livres de barreiras para ingressar no Brasil – e vice-versa. Da mesma forma, há uma extensa lista de exceções para a aplicação da Tarifa Externa Comum nas negociações com outros países. Essa “união aduaneira imperfeita” ocorre porque as economias dos países-membros são bastante assimétricas – o PIB do Brasil, por exemplo, é 75 vezes maior que o do Paraguai. Dessa forma, o Mercosul acaba estabelecendo algumas brechas, com mecanismos para não prejudicar as economias menos dinâmicas e os setores econômicos mais sensíveis à concorrência externa.
Outra crítica feita ao Mercosul diz respeito ao fato de que as normas do bloco dificultam o estabelecimento de acordos de livre-comércio com outros países e blocos econômicos. Atualmente, o Mercosul possui acordos desse tipo somente com Egito, Israel e Palestina. As negociações com a União Europeia, iniciadas há mais de uma década, estão travadas porque não há consenso entre os membros do bloco – como um acordo deve ser feito conjuntamente, e os interesses dos membros do Mercosul são divergentes em muitos aspectos, o impasse permanece. Além disso, os países que fazem parte do bloco não podem negociar acordos comerciais individualmente. Por exemplo, as normas da Tarifa Externa Comum restringem a possibilidade de o Brasil fechar um acordo de livre-comércio com o Japão se o Uruguai não quiser – ou se negocia em bloco ou nada feito.
Como se não bastassem todas as dificuldades de integração econômica, o Mercosul encontra-se agora rachado politicamente. O Uruguai exerceu a presidência rotativa de seis meses à frente do bloco até o final de julho, mas um impasse político impediu a transferência do poder. O próximo país na fila para assumir o posto seria a Venezuela, seguindo a ordem alfabética, conforme determina o regimento do bloco.
No entanto, Argentina, Brasil e Paraguai não aceitam que a Venezuela assuma a presidência do Mercosul. Estas nações alegam que os venezuelanos tiveram 4 anos – desde o ingresso do bloco em 2012 – para cumprir todas as regras de adesão ao bloco e não o fizeram. Isso impediria a Venezuela não só de assumir a presidência do Mercosul como poderia levar o país a ser rebaixado no bloco, deixando de ser membro pleno. Já o Uruguai não vê nenhum impedimento jurídico para transferir o comando à Venezuela.
Mas há outras questões econômicas e políticas que impedem a posse da Venezuela como presidente do Mercosul. O país atravessa uma grave crise de abastecimento e vive um momento de efervescência política, com o fortalecimento da oposição contra o governo do presidente Nicolás Maduro. Argentina, Brasil e Paraguai também criticam o comprometimento da Venezuela com os direitos humanos e a democracia e acusam o país de manter presos políticos, o que fere as normas do Mercosul.
A oposição à Venezuela dentro do Mercosul também é reflexo da mudança de ventos políticos na região. A Venezuela é o principal expoente da esquerda bolivariana, que se caracteriza pela adoção de políticas nacionalistas e a oposição ao neoliberalismo e aos Estados Unidos. O país ingressou no Mercosul em 2012 tendo como principais fiadores os governos de centro-esquerda do Brasil, da Argentina e do Uruguai. O único país contrário à Venezuela era o Paraguai, governado pela centro-direita. Mas à época da aprovação do ingresso da Venezuela no Mercosul, o Paraguai estava suspenso do bloco em virtude do impeachment do presidente Fernando Lugo, que foi efetuado em um procedimento considerado antidemocrático pelos países-membros.
No entanto, a balança ideológica mudou na América do Sul. No final de 2015, a Argentina elegeu como presidente o empresário de centro-direita Mauricio Macri, o Brasil consumou o impeachment de Dilma Rousseff, que foi substituída por Michel Temer, de perfil liberal-conservador. Esses fatores são considerados cruciais para entender por que a Venezuela perdeu o apoio de Brasil e Argentina neste momento de definição da presidência do Mercosul. O Uruguai, que continua governado pela centro-esquerda é o único país-membro a apoiar a posse da Venezuela como presidente do bloco.
Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, fundadores do Mercosul, decidiram em 5 de agosto de 2017, de forma unânime, suspender a Venezuela por “ruptura da ordem democrática”. É a segunda vez que o bloco aplica essa decisão contra um país-membro desde a sua criação. Essa é a segunda vez que o Mercosul, fundado em 1991, aplica essa cláusula assinada em 1998 no Ushuaia, na Argentina, ratificada e ampliada em 2011. Ela estipula que “a plena vigência de instituições democráticas é essencial” para a integração regional.
Na prática, essa decisão muda em pouco, ou nada, a situação do país no grupo, já que a Venezuela se encontra suspensa do Mercosul desde dezembro por descumprir obrigações comerciais, com as quais se comprometeu ao se incorporar ao bloco em 2012.
Três pilares sustentam o Mercosul: o econômico social, o social e o da cidadania. No aspecto econômico, o Mercosul é um bloco de união aduaneira. Nesse âmbito, ele tem como objetivo criar um mercado comum entre seus Estados Partes.
No pilar social, o Mercosul busca promover a articulação de políticas públicas regionais, relacionadas a temas como fome e erradicação da pobreza, universalização da educação e da saúde pública, e valorização e promoção da diversidade cultural, entre outros.
Já na dimensão da cidadania, o bloco trabalha para implantar políticas que permitam a livre circulação de pessoas e a promoção dos direitos civis, sociais, culturais e econômicos, assim como a garantia da igualdade de condições e acesso ao trabalho, educação e saúde.
O Mercosul tem PIB nominal de US$ 3,2 trilhões, o que significa que se ele fosse considerado como um único país, ocuparia a quinta economia do mundo.
De acordo com informações do próprio Mercosul, o comércio dentro do bloco multiplicou-se mais de 12 vezes em 20 anos. Ele saltou de US$ 4,5 bilhões, em 1991, para US$ 59,4 bilhões, em 2013. Das exportações brasileiras para o Mercosul, 87% é composta de produtos industrializados.
O bloco como um todo é uma potência no ramo agrícola, principalmente na produção de trigo, milho, soja, açúcar e arroz. O Mercosul é o maior exportador líquido mundial de açúcar; o maior produtor exportador mundial de soja, o 1º produtor e o 2º maior exportador mundial de carne bovina, o 4º produtor mundial de vinho, o 9º produtor mundial de arroz, além de ser grande produtor e importador de trigo e milho.
E não para por aí. O bloco é uma grande potência energética. Ele detém 19,6% das reservas provadas de petróleo do mundo, 3,1% das reservas de gás natural e 16% das reservas de gás recuperáveis de xisto. A maior reserva de petróleo do mundo é do Mercosul, com mais de 310 bilhões de barris de petróleo em reservas certificadas pela OPEP. Desse montante, a Venezuela – que têm 92,7% das reservas de petróleo do Mercosul – concorre com uma reserva de 296 milhões de barris.
Em 2011 a corrente total de comércio do Brasil com o Mercosul atingiu o recorde histórico de U$47,228 bilhões, sendo U$27,852 bilhões de exportações e U$19,375 bilhões em importações. O volume recorde da corrente comercial em 2011 é 5 vezes superior ao registrado em 2002 U$8,930 bilhões mostrando que apesar das críticas, o Mercosul se tornou um enorme sucesso comercial nos últimos 10 anos.
O Mercosul já responde pelo maior superávit comercial do Brasil, com um movimento financeiro que superou a marca de US$ 2 bilhões, sendo o principal mercado para as exportações brasileiras de manufaturados. De acordo com o Ministério das Relações Exteriores, um quarto dos produtos vendidos para o exterior tem o Mercosul como destino.
O saldo “geral” da balança comercial brasileira foi positivo no primeiro semestre de 2015. De janeiro a junho o Brasil exportou US$ 94,3 bilhões e importou US$ 92,1 bilhões.
Dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio indicam que em 2014, o Brasil exportou US$ 20,4 bilhões para os países que formam o bloco. Os produtos industrializados, em especial os manufaturados, respondem por US$ 17,1 bilhões deste valor. Desde o primeiro ano de existência (1991), o objetivo de ampliar as relações comerciais entre os seus componentes foi alcançado. Na ocasião, as exportações brasileiras para os demais países do Mercosul encerraram o ano com alta de 75% na comparação com 1990, totalizando US$ 2,3 bilhões.
O Mercosul é, também, o maior mercado para as sete mil micro, pequenas e médias empresas exportadoras brasileiras: 20% das exportações dessas empresas vendem seus produtos para os membros do bloco.
Um dos pontos de destaque dentro do histórico do Mercosul é a integração da cadeia produtiva de automóveis entre Brasil e Argentina. Em conjunto, os dois são o terceiro maior mercado de automóveis no mundo, perdendo apenas de China e Estados Unidos. Em 2013, 47% da produção de automóveis argentinos foram exportados para o Brasil. Na outra mão, 80% dos carros que o Brasil vendeu para o exterior foram para o país vizinho.
Os números da balança comercial refletem a importância do Mercosul como bloco econômico. Criado em 1991, o grupo contabiliza um crescimento de mais de 12 vezes nas transações comerciais entre seus membros: de US$ 4,5 bilhões no ano de sua criação para US$ 59,4 bilhões em 2013.
Em tempos de tantas crises econômicas, pensar na importância de um bloco como o Mercosul acaba sendo estratégico. Ainda que os países da América do Sul e o próprio México tenham as suas fragilidades, não ter um bloco seria ainda mais fatal. A existência do bloco também faz com que tais países possam, dentro das suas limitações, dialogar com outros blocos mais potentes. É como se estivéssemos em um grande mar. Todos podem tentar recolher peixes, mas é claro que há formas mais robustas de traze-los à rede. Entretanto, em meio à tempestade, um pequeno barco pode ser útil às grandes embarcações. E vice-versa.
O Mercosul estrutura-se a partir de alguns organismos representados pelos países-membros efetivos do bloco que visam à correta estruturação dos acordos realizados. Esse bloco econômico possui três grupos diferentes de países integrantes:
Membros permanentes: são aqueles países que fazem parte integralmente do Mercosul, adotam a TEC e compõem todos os acordos do bloco, além de possuírem poderes de votação em instâncias decisórias. São membros permanentes a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai. (A Venezuela foi aceita como membro permanente em 2012 e suspensa do bloco em dezembro de 2016 e em 05 de agosto de 2017).
Membros associados: são aqueles países que não fazem parte totalmente dos acordos do Mercosul, principalmente por não adotarem a TEC, mas que integram o bloco no sentido de ampliar suas trocas comerciais com os demais países do bloco. São membros associados a Bolívia, o Chile, a Colômbia, o Equador, o Peru, o Suriname e a Guiana.
Membros observadores: composto pelo México e pela Nova Zelândia, esse grupo é destinado aos países que desejam acompanhar o andamento e expansão do bloco sem o compromisso de dele fazer parte, podendo tornar-se um membro efetivo ou associado no futuro. No caso do México, isso será muito difícil, haja vista que esse país já compõe outros dois blocos: o NAFTA e a APEC.
Em termos de organização interna e estruturação, o Mercosul é formado por algumas instituições que detêm funções específicas e buscam assegurar o bom andamento e o desenvolvimento do bloco, são elas:
a) CMC (Conselho do Mercado Comum): É o principal órgão do Mercosul, sendo responsável pelas principais tomadas de decisões no bloco. É composto pelos Ministros das Relações Exteriores e da Economia de todos os membros efetivos e apresenta duas reuniões por ano, sendo a presença dos presidentes obrigatória em pelo menos uma dessas reuniões.
b) GMC (Grupo Mercado Comum): É o órgão executivo do Mercosul, sendo composto por representantes titulares e alternativos de cada um dos membros efetivos do bloco. Esse grupo reúne-se trimestralmente, mas pode haver encontros extraordinários a pedido de qualquer um dos seus partícipes.
c) CCM (Comissão de Comércio do Mercosul): É o órgão responsável pela gestão das decisões sobre o comércio do Mercosul. Suas funções envolvem a aplicação dos instrumentos políticos e comerciais dentro do bloco e deste com terceiros, além de criar e supervisionar órgãos e comitês para funções específicas.
d) CPC (Comissão Parlamentar Conjunta): representa os parlamentos dos países-membros do Mercosul. É o órgão responsável pela operacionalização e máxima eficiência do corpo legislativo do bloco.
e) Foro Consultivo Econômico e Social: é o órgão que representa os setores da economia e da sociedade de cada um dos membros do Mercosul. Ele possui um caráter apenas consultivo, opera por meio de recomendações ao GMC e pode incluir em torno de si a participação de empresas privadas.
Além desses organismos, existem outros órgãos e secretarias vinculados às denominações acima apresentadas. Juntos, esses elementos compõem a estrutura do Mercosul, atuando no sentido de organizá-lo e fundamentando suas ações e estratégias de mercado. O seu correto funcionamento significa a garantia da coesão e harmonia desse importante bloco econômico.
Em razão da dinâmica presente no processo de integração, para adequar a estrutura do bloco às mudanças ocorridas, o Conselho do Mercado Comum anexou ao Tratado de Assunção diversos protocolos complementares ao longo do tempo. Para ter validade, após receber a assinatura dos presidentes do bloco, um protocolo geral deve ser aprovado por decreto legislativo em todos os países signatários. Ao todo, 15 protocolos receberam esta aprovação e estão em vigência:
Protocolo de Las Leñas, 1992; determinou que sentenças provenientes de um país signatário tenham o mesmo entendimento judicial em outro, sem a necessidade de homologação de sentença, a que estão submetidas todas as demais decisões judiciais tomadas em países de fora do bloco. No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 55 de 19 de abril de 1995 e promulgado por meio do decreto 2 067, de 12 de novembro de 1996.
Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdição Internacional em Matéria Contratual, 1994; No Brasil, este protocolo foi aprovado pelo decreto legislativo número 129, de 5 de outubro de 1995, e promulgado através do decreto número 2 095, de 17 de dezembro de 1996.
Protocolo de Integração Educativa e Reconhecimento de Certificados, Títulos e Estudos de Nível Primário, Médio e Técnico, 1994; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 101, de 3 de julho de 1995, e promulgado por meio do decreto número 2 726, de 10 de agosto de 1998.
Protocolo de Ouro Preto, 1994; estabeleceu estrutura institucional para o Mercosul, ampliando a participação dos parlamentos nacionais e da sociedade civil. Este foi o protocolo que deu ao Mercosul personalidade jurídica de direito internacional, tornando possível sua relação com outros países, organismos internacionais e blocos econômicos. No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 188, de 16 de dezembro de 1995, e promulgado por meio do decreto número 1 901, de 9 de maio de 1996.
Protocolo de Medidas Cautelares, 1994; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 192, de 15 de dezembro de 1995 e promulgado por meio do decreto número 2 626, de 15 de junho de 1998.
Protocolo de Assistência Jurídica Mútua em Assuntos Penais, 1996; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 3, de 26 de janeiro de 2000, e promulgado por meio do decreto número 3 468, de 17 de maio de 2000.
Protocolo de São Luís em Matéria de Responsabilidade Civil Emergente de Acidentes de Trânsito entre os Estados Partes do Mercosul, 1996; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 259, de 15 de dezembro de 2000, e promulgado por meio do decreto número 3 856, de 3 de julho de 2001.
Protocolo de Integração Educativa para a Formação de Recursos Humanos a Nível de Pós-Graduação entre os Países Membros do Mercosul, 1996; No Brasil, este protocolo foi aprovado pelo decreto legislativo número 129, de 5 de outubro de 1995, e promulgado através do decreto número 2 095, de 17 de dezembro de 1996.
Protocolo de Integração Cultural do Mercosul, 1996; No Brasil, este protocolo foi registrado através do decreto legislativo número 3, de 14 de janeiro de 1999, e promulgado através do decreto número 3 193, de 5 de outubro de 1999.
Protocolo de Integração Educacional para o Prosseguimento de Estudos de Pós-Graduação nas Universidades dos Países Membros do Mercosul, 1996; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 2, de 14 de janeiro de 1999, e promulgado por meio do decreto número 3 194, de 5 de outubro de 1999.
Protocolo de Ushuaia, 1998; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 452, de 14 de novembro de 2001 e promulgado através de decreto número 4 210, de 24 de abril de 2002.
Protocolo de Olivos, 2002; aprimorou o Protocolo de Brasília mediante a criação do Tribunal Arbitral Permanente de Revisão do Mercosul. Esse tribunal passou a revisar laudos expedidos pelos Tribunais Arbitrais, em caso de contestação. Seus árbitros são nomeados por um período de dois anos, com possibilidade de prorrogação. As decisões deste tribunal têm caráter obrigatório para os Estados envolvidos nas controvérsias, não estão sujeitas a recursos ou revisões e, em relação aos países envolvidos, exercem força de juízo. No Brasil, este protocolo foi registrado através do decreto legislativo número 712, de 15 de outubro de 2003, e promulgado por meio do decreto número 4 982, de 9 de fevereiro de 2004.
Protocolo de Assunção sobre o Compromisso com a Promoção e Proteção dos direitos Humanos no Mercosul, 2005; No Brasil, este protocolo foi registrado através do decreto legislativo número 592, de 27 de agosto de 2009 e promulgado por meio do decreto número 7 225, de 1 de julho de 2010.
Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, 2005; No Brasil, este protocolo foi aprovado através do decreto legislativo número 408, de 12 de setembro de 2006 e promulgado por meio do decreto número 6 105, de 30 de abril de 2007.
Protocolo de Adesão da República Bolivariana de Venezuela ao Mercosul, 2006; Protocolo válido em razão da suspensão da República do Paraguai. No Brasil, este protocolo foi registrado através do decreto legislativo número 936, de 16 de dezembro de 2009 e promulgado por meio do decreto número 3 859, de 6 de dezembro de 2012.
Alguns protocolos não receberam esta aprovação e, por este motivo, são chamados de protocolos pendentes. No entanto, outros protocolos aprovados por decreto legislativo foram aprimorados posteriormente, tendo assim, sua validade revogada:
Protocolo de Brasília, 1991; foi revogado com a assinatura do Protocolo de Olivos em 2002. Modificou o mecanismo de controvérsias inicialmente previsto no Tratado de Assunção, disponibilizando a utilização de meios jurídicos para a solução de eventuais disputas comerciais. Estipulou a utilização do recurso de arbitragem como forma de assegurar ao comércio regional estabilidade e solidez. Definiu prazos, condições de requerer o assessoramento de especialistas, nomeação de árbitros, conteúdo dos laudos arbitrais, notificações, custeio das despesas, entre outras disposições. No Brasil, este protocolo foi registrado através do decreto legislativo número 88, de 01 de dezembro de 1992, e decreto número 922, de 10 de setembro de 1993.
Alguns dados demográficos, econômicos e geográficos do Mercosul
– População: 300 milhões de habitantes (estimativa 2017)
– Comércio entre os países: US$ 37,9 bilhões (em 2016)
– Área total: 14.869.775 km²
– PIB: US$ 4,7 trilhões (estimativa 2017)
– PIB per capita: US$ 15.680 (estimativa 2017)
– IDH: 0.767 (índice de desenvolvimento humano alto) – Pnud 2016.
O MERCOSUL oferece ao Brasil a possibilidade de se tornar o líder de uma região com um PIB da ordem de grandeza de US$ 4,7 trilhões; sem conflitos étnicos, de fronteira, religiosos, históricos ou culturais; com sistemas financeiros relativamente desenvolvidos; uma tradição capitalista de décadas; um parque industrial de porte razoável; consumo de massa; e uma considerável demanda reprimida, visto se tratar de uma região com uma renda per capita média, porém com bolsões de pobreza expressivos e portanto com grande potencial de expansão de consumo.
O Setor Educacional do MERCOSUL é um espaço de coordenação das políticas educacionais que reúne países membros e associados ao MERCOSUL, desde dezembro de 1991, quando o Conselho do Mercado Comum (CMC) criou, através da Decisão 07/91, a Reunião de Ministros de Educação do MERCOSUL (RME).
Ao longo do tempo, a Reunião de Ministros criou outras instâncias de apoio ao Setor. Em 2001, o CMC, através da decisão 15/01, aprovou a “Estrutura orgânica do Setor Educacional do MERCOSUL”, onde se cria o Comitê Coordenador Regional e as Comissões Coordenadoras de Área (Básica, Tecnológica e Superior) e o Comitê Gestor do Sistema de Informação e Comunicação. Em 2005 foi criado o Comitê Assessor do Fundo Educacional do MERCOSUL. Em 2006, foi criada a Rede de Agências Nacionais de Acreditação, e em 2011, foi criada a Comissão Regional Coordenadora de Formação Docente. Além destes, existem outras instâncias, provisórias e permanentes, que gerenciam ações específicas.
Através da negociação de políticas públicas e da elaboração e implementação de programas e projetos conjuntos, o Setor Educacional do MERCOSUL busca a integração e o desenvolvimento da educação em toda a região do MERCOSUL e países associados.
Os integrantes do MERCOSUL Educacional são os representantes dos países membros e associados que compõem os diversos grupos do Setor Educacional do MERCOSUL e que são escolhidos pelos seus respectivos governos.
A partir das análises das atas das primeiras Reuniões de Ministros da Educação (RME) (MERCOSUL, 1996; MERCOSUL, 1992) fica clara a percepção da importância da educação para o desenvolvimento de um país e para o sucesso de um processo de integração regional. As reuniões dos Ministros da Educação são consideradas como o topo da hierarquia do setor educacional do MERCOSUL, sendo subordinado ao Conselho do Mercado Comum fazendo parte da Reunião de Ministros/Altas Autoridades.
A RME propõe estratégias gerais de trabalho, tendo, por sua vez, como subordinado o Comitê Coordenador Regional (CCR) que propõe políticas de integração e cooperação na área educacional. Abaixo do Comitê Coordenador Regional estão as Comissões Técnicas que atuam nas áreas da educação básica, técnica e superior auxiliando na implantação de estratégias e na definição dos mecanismos para realização dos objetivos definidos nos planos de ação.
Brasil e Chile têm semelhanças em seus modelos educacionais, quando é realizada uma comparação sobre o financiamento da educação superior, com a predominância do capital privado. Argentina e Uruguai têm financiamento da educação superior majoritariamente público. No Paraguai, apesar da predominância do capital privado, há uma participação não desprezível de recursos públicos investidos na oferta de educação superior.
Essas diferenças significativas entre os sistemas educacionais de terceiro grau serão mais um fator a ameaçar a integração educacional, além das grandes disparidades econômicas e sociais existentes entre os países membros, diferentemente da Comunidade Europeia, onde há mais homogeneidade, principalmente no que se refere ao desenvolvimento social.
Enquanto os países da Comunidade Europeia encontram-se, pelo Tratado de Bolonha, na fase de definição de um sistema de créditos unificados, o Mercosul Educacional dá ainda tímidos passos, com medidas genéricas e de poucos efeitos práticos na vida acadêmica das instituições dos países membros em curto prazo.
Apesar da timidez das propostas de integração, algumas medidas importantes foram tomadas, tais como o Acordo para reconhecimento de profissões universitárias para Arquitetura e Agronomia e a criação do Fundo Educacional Mercosul.
O atual contexto político fortemente influenciado pela economia globalizada que, em nome da articulação provoca ações nas diferentes áreas das políticas públicas e sociais, tem, na formação de blocos econômicos uma das principais estratégias para que as nações possam vencer desafios, superar seus problemas e desenvolver-se plenamente.
O Brasil estabelece mecanismos na própria legislação com o intuito de colocar em prática as metas acordadas em âmbito internacional. Com isto objetiva-se promover a qualidade do ensino e de dar as condições para que este processo aconteça. A Constituição Federal de 1998 já reconhece a educação como uma política pública e dá a ela uma atenção especial no sentido de redimensionar seus fins e princípios, estabelecendo obrigatoriedade e progressiva participação da comunidade em sua organização, além de prever a cooperação entre os sistemas de ensino e a participação efetiva da União no sentido de seu financiamento.
A discussão da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB nº 9.394/1996 envolve os movimentos comunitários, de classes, sindicatos e sociedade civil no embate com o poder político para firmar a perspectiva de uma educação que atendesse aos princípios da Constituição Cidadã. No processo de elaboração desta lei acaba prevalecendo, no entanto, a visão política claramente comprometida com os ideários neoliberais, fruto de barganhas político-partidárias e de compromissos privados.
A necessidade de implementar e ajustar o cenário educacional volta ao palco das discussões com a elaboração do Plano Nacional de Educação/2001, onde são estabelecidas as principais diretrizes e metas a serem orientadoras das políticas educacionais. Ainda que as orientações do Plano Nacional de Educação (PNE), confirmadas nos Planos Estaduais e Municipais de Educação tenham uma visão de abrangência de uma década, observa-se uma lentidão em sua execução. Os índices educacionais e a realidade precária da educação pública brasileira denunciam o desinteresse político em efetivar de fato a consolidação do PNE.
Frente à complexidade das tarefas planejadas, é necessário institucionalizar nos países estruturas permanentes especializadas na gestão dos programas do Setor Educacional do Mercosul – SEM. Para otimizar a estrutura e seu funcionamento considera-se conveniente:
a) estabelecer mecanismos para a incorporação de novos países associados às atividades do SEM;
b) melhorar a capacidade de relacionamento do SEM com outros órgãos do MERCOSUL, considerando:
– a necessidade de que as resoluções da Reunião de Ministros da Educação – RME sejam sistematicamente incluídas nas agendas dos órgãos decisórios do MERCOSUL (Grupo Mercado Comum – GMC e Conselho Mercado Comum – CMC);
– a importância da interação horizontal com outras reuniões de Ministros da região;
– a importância de aprofundar os vínculos com o Parlamento do MERCOSUL, o Fórum de Consulta e Concertação Política (FCCP), o Subgrupo de Trabalho nº 10 (SGT 10) e com o Comitê de Cooperação Técnica (CCT).
– a necessidade de estimular a conformação de redes e uma estreita vinculação entre os níveis administrativos e de gestão dos sistemas educacionais dos países membros e associados da região;
– a necessidade de fortalecer a coordenação a nível de MERCOSUL nas relações com organismos internacionais, regionais, sub-regionais e outros países.
Quanto à estrutura do Setor Educacional do MERCOSUL, para que seja dinâmico e flexível, se consideram três funções principais:
– Políticas (objetivos estratégicos)
– Técnicas (áreas e linhas de ação)
– De execução (elaboração e execução de projetos).
Estas funções estarão coordenadas pelas seguintes instâncias orgânicas, de acordo com o Regulamento Interno do SEM, aprovado pela Resolução GMC n. 28/01.
Com função política enumeram-se as seguintes instâncias:
1. Reunião de Ministros de Educação do MERCOSUL (RME): constitui a instância orgânica superior do Setor Educacional do MERCOSUL, responsável por adotar Acordos sobre os aportes que a gestão educacional possa promover ao desenvolvimento das políticas do MERCOSUL (CMC/DEC. 7/91).
2. Comitê Coordenador Regional (CCR): é o órgão assessor da Reunião de Ministros que propõe políticas de integração e cooperação na área educacional e coordena o desenvolvimento das ações do SEM. Dessa forma, sua tarefa implica o desenvolvimento de uma série de competências que contenham as seguintes funções:
a) Atuar como canal de comunicação orgânica do SEM com a estrutura institucional do MERCOSUL, em especial com a RME;
b) Desenvolver e executar planos, projetos e ações encomendadas pela RME;
c) Elevar propostas e iniciativas à RME;
d) Promover a articulação com organismos internacionais de cooperação e financiamento, agências especializadas, instituições e atores da sociedade civil;
e) Propor, aprovar e avaliar os programas, projetos e ações, estabelecendo as prioridades e as responsabilidades, em função dos objetivos estratégicos estabelecidos;
f) Identificar os mecanismos de financiamento e as fontes de recursos que permitam a implementação dos programas e projetos prioritários do SEM;
g) Elaborar um Programa Anual e um calendário de atividades no marco do Plano vigente;
h) Propor à RME a criação de novas instâncias necessárias para o cumprimento de suas atribuições;
i) Criar, em caráter transitório, instâncias assessoras ou de trabalho para o desempenho de uma função específica;
j) Supervisionar, monitorar e avaliar o desenvolvimento do Plano SEM;
k) Supervisionar e avaliar o funcionamento das diversas instâncias do SEM;
l) Difundir os avanços do processo de integração e dos resultados dos estudos e projetos realizados;
m) Informar e prestar contas à RME sobre o trabalho realizado;
n) Resolver situações não contempladas no Regulamento no seu âmbito de atuação;
o) Cumprir todas as demais funções encomendadas pela RME.
Cabe destacar que de forma semestral e rotativa, por ordem alfabética, cada Estado Parte integrante do MERCOSUL exerce a Presidência pro Tempore. Durante esse período os Ministérios de Educação têm a seu cargo o exercício da Secretaria pro Tempore, órgão de apoio operacional que se encarrega de manter a comunicação fluida e permanente com as delegações dos países integrantes, organizar e coordenar as reuniões do Setor, arquivar a documentação oficial e remeter ao Ministério de Relações Exteriores respectivo a documentação procedente da Reunião de Ministros com o objetivo de serem consideradas pelo Grupo Mercado Comum e Conselho Mercado Comum.
Na estrutura das funções técnicas, encontram-se as seguintes instâncias:
3. Comissões Regionais Coordenadoras de Áreas (CRCA): são instâncias assessoras do CCR, encarregadas de propor as linhas estratégicas e seus mecanismos de implementação tendo em conta os objetivos estratégicos estabelecidos pelo Setor Educacional do MERCOSUL. Sua tarefa consiste:
a) Planejar e implementar as linhas de ação;
b) Propor a criação de instâncias de trabalho para o melhor desenvolvimento de suas funções;
c) Analisar e avaliar projetos;
d) Gerir e executar projetos.
Cabe esclarecer que as CRCA terão a seu cargo elaborar o perfil do projeto, analisar sua visibilidade e elevar a proposta ao CCR, que identificará as fontes de financiamento. Para isso, faz-se necessário um trabalho de coordenação e comunicação flexível que possibilite a retroalimentação. A elaboração final do projeto será de responsabilidade dos grupos de trabalho.
4. Comitê Assessor do FEM (CAFEM): unidade que assessora a administração financeira do fundo do SEM.
No âmbito das funções de execução, enumeramos as seguintes instâncias:
5. Grupos de Trabalho (GT): são subsistemas especializados que assessoram o CCR ou uma CRCA. Contam com um funcionamento permanente e tem como objetivo projetar e/ou realizar uma ou várias tarefas relacionadas a um tema. A criação dos GTs deve ser submetida ao CCR e aprovada pela RME.
6. Grupo Gestor de Projetos (GGP): são instâncias temporais específicas convocadas ad hoc pelo CCR por iniciativa própria ou por sugestão das Comissões Coordenadores de Área para definir perfis e desenvolver os projetos aprovados no âmbito do SEM/FEM. A elaboração final do projeto estará a cargo dos GGPs, que se reportarão e se comunicarão diretamente com a CRCA.
7. Comissão Ad Hoc: instância de trabalho especial criada com caráter temporário com a finalidade de analisar uma temática específica de interesse emergente e considerada de importância para o SEM. A duração da mesma se estende até a conclusão das atividades e finalidades para as quais foi criada. A mesma será formada, a princípio, por funcionários de cada Estado parte.
8. Comitê de Gestão: são unidades que administram instâncias específicas relacionadas a processos para um funcionamento eficiente do Setor.
9. Comitê Gestor do Sistema de Informação e Comunicação (CGSIC): atende os requerimentos de comunicação, difusão do conhecimento, informação e trabalho colaborativo no âmbito do SEM em qualquer nível, utilizando tecnologias de comunicação social e informação como recursos para cumprir suas funções. Este sistema será administrado por um Comitê que desenha, gere e administra a informação do SEM de acordo com as necessidades de suas distintas instâncias. Algumas de suas tarefas serão:
a) Desenvolver sítio web, plataformas de comunicação, links com os diferentes programas do setor e ambientes colaborativos;
b) Manter atualizados os dados, documentos de trabalho, atas e anexos das diferentes reuniões;
c) Difundir as convocatórias, notícias, resoluções do SEM e publicações digitais;
d) Desenhar e elaborar indicadores e harmonização de termos.
A estrutura do SEM permitiu avançar em acordos institucionais, projetos e programas conjuntos que garantiram a integração regional na educação.
Existe, no entanto, certo déficit institucional no Setor, o que exige repensar sua lógica de funcionamento, tendo em vista os novos desafios planejados, as novas atividades incorporadas e de forma a facilitar uma gestão mais dinâmica e eficaz. Nos últimos cinco anos o Setor Educacional do MERCOSUL diversificou as temáticas com o objetivo de abarcar o tema educacional com maior amplitude. Essa diversificação temática originou a criação de diversas comissões e grupos de trabalho.
No âmbito da Comissão Regional Coordenadora de Educação Superior se desenvolvem diversos programas e projetos que respondem aos objetivos estabelecidos nos planos operativos.
Programas e Projetos Vigentes
Sistema de Acreditação Regional de Cursos Superiores dos Estados do MERCOSUL e Estados Associados “ARCUSUL”
Programa MARCA – Mobilidade Acadêmica Regional para os Cursos Acreditados pelo Mecanismo de Acreditação de Cursos Superiores no MERCOSUL
Programa MARCA para a Mobilidade de Docentes do Ensino Superior
Programa de Associação Universitária para a Mobilidade de Docentes do Ensino Superior do MERCOSUL
Programa de Intercâmbio Acadêmico de Português e Espanhol
Projeto de Apoio da União Europeia ao Programa de Mobilidade do MERCOSUL na Educação Superior
Núcleo de Estudos e Pesquisas na Educação Superior do MERCOSUL
Sistema Integral de Fomento para a Qualidade dos Cursos de Pós-graduação do MERCOSUL
Universitários Mercosul
Resultado de um acordo assinado em 30 de junho de 2008 entre os ministros de Educação do Brasil, Argentina, Bolívia, Chile, Paraguai e Uruguai, o Sistema de Acreditação Regional de Cursos de Graduação do Mercosul (Arcu-Sul) avalia os cursos e verifica o nível da qualidade do ensino superior dessas nações.
A acreditação de cursos de graduação desse bloco é feita de acordo com os critérios estabelecidos pela Rede de Agências Nacionais de Acreditação (Rana). Os cursos acreditados têm seu selo de qualidade reconhecido pelo período de seis anos.
O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres) e a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes) são os representantes do Brasil perante a Rana. O Inep é o órgão responsável no Brasil pela implementação do processo de avaliação de cursos no Arcu-Sul. A Diretoria de Avaliação da Educação Superior (Daes) é responsável pela gestão do mecanismo.
No sistema de acreditação, as comissões de especialistas, denominadas comitê de pares avaliadores, são compostas por quatro integrantes (um avaliador brasileiro, dois avaliadores estrangeiros – de países diferentes – e o responsável técnico do Inep). O grupo é capacitado para atuar nas avaliações segundo os critérios do Arcu-Sul e procedimentos estabelecidos pelo Inep.
No Brasil, as avaliações para acreditação iniciaram-se em julho de 2012, quando foram avaliados cursos de agronomia e arquitetura. Depois foram incorporadas as graduações de medicina veterinária, enfermagem e engenharias. Atualmente, passam por avaliação os cursos de medicina e odontologia.
Homologado pelo Conselho do Mercado Comum do Mercosul pela Decisão CMC nº 17/08, o sistema respeita as legislações de cada país e a autonomia das instituições universitárias e considera em seus processos apenas cursos de graduação que tenham reconhecimento oficial em seu país.
A CF/1988 estabelece a educação como um direito social em seu artigo sexto. Complementarmente, no caput do artigo 205, reforça que a educação é “direito de todos e dever do Estado e da família”, devendo ser “promovida e incentivada com a colaboração da sociedade”. Ainda no caput do mesmo artigo, afirma que educação deve visar ao “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.
Nos incisos do artigo 206, a CF/1988 determina como princípios do ensino: a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; a garantia de padrão de qualidade; a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; e, a valorização dos profissionais da educação escolar por meio do estabelecimento de piso salarial profissional nacional, planos de carreira e ingresso na profissão via concurso público.
Para financiar a política de educação, em sua abrangência, missão e princípios, o Estado instituiu a estrutura e as fontes de financiamento no artigo 212 da CF/1988, vinculando recursos para a educação e garantindo percentuais mínimos da receita resultantes de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE).
Os patamares, no mínimo, são de 18% da receita de impostas da União e 25% da receita de impostos dos estados, Distrito Federal e municípios, incluindo as transferências entre esferas de governo. A CF/1988 estabeleceu, ainda, que a educação básica teria o salário-educação como fonte suplementar de recursos.
Estudos mostram que a vinculação mínima de 18% para a União e 25% para estados e municípios não asseguram o montante de recursos para superar os problemas educacionais do Brasil. A elevação dos recursos financeiros como percentual do PIB exige ação articulada entre a União, estados, DF e municípios no sentido de ampliá-los, para além do mínimo constitucional. Deve-se reconhecer, entretanto, o enorme desafio de estabelecer mecanismos de fiscalização e controle, para assegurar o rigoroso cumprimento do art. 212 da CF/1988, quanto ao montante de recursos aplicados em políticas públicas educacionais.
O Projeto Escolas Bilíngues de Fronteira está sendo ampliado para os demais países do Mercosul. A iniciativa promove a integração do Mercosul Educacional com a implementação da educação bilíngue no ensino fundamental voltado para alunos de escolas públicas. Em março, será realizada uma reunião técnica para elaboração deste projeto.
Inicialmente, o projeto envolvia as escolas na região de fronteira do Brasil com a Argentina. Com a ampliação, as escolas e os Ministérios da Educação dos países integrantes do Mercosul Educacional terão a oportunidade de vivenciar a integração de culturas diferentes a partir do aprendizado do idioma do país vizinho.
O Mercosul Educacional vem se consolidando como um projeto de integração e sua proposta já vem dando sinais de que isto é possível. Contudo observa-se a necessidade de desenvolver sistemas educacionais mais equitativos entre os países membros, partes e associados. As disparidades educacionais, no que tange ao financiamento, acesso, permanência, valorização de educadores e investimentos em áreas relacionadas ao desenvolvimento educacional precisam ser tema prioritário nas agendas políticas, nos debates locais e regionais e em especial necessitam de ajustes no sentido de estar imbricadas em uma estratégia de desenvolvimento que não se esgota com aproximação de diferentes contextos e culturas, mas que se fortalece na medida em que se articula, se expande e se consolida como projeto em construção. Deste modo, os constantes diálogos entre a sociedade civil organizada e os governos, aliados a uma interação com outros blocos e organismos internacionais, na tentativa de firmar um projeto regional, com reconhecimento no cenário global, se constituem em possibilidades ao desenvolvimento do Mercosul.
O MERCOSUL é um arranjo de integração regional voltado para questões econômicas que promoveriam o desenvolvimento dos países que fazem parte do bloco. Com a criação do Setor Educacional do MERCOSUL (SEM) fica clara a intenção de inserir a educação no contexto da integração. Os primeiros documentos oficiais do SEM (Protocolo de Intenções, atas das Reuniões de Ministros da Educação e decisões) mostram a percepção de que a educação é fundamental para ajudar no desenvolvimento do projeto de integração e no desenvolvimento social e econômico da região em questão. Neste sentido, percebe-se a dupla utilidade da educação: em um primeiro momento serve para o desenvolvimento social e econômico de uma forma geral, ou seja, os Estados devem promover a educação para se desenvolver mesmo que seja individualmente; em segundo lugar a educação também é vista como benéfica para o processo de integração, uma vez que a qualidade dos sistemas educacionais e o contato entre tais sistemas do bloco podem garantir a qualidade educacional e criar um sentimento comum entre as sociedades do MERCOSUL.
A educação com qualidade social e a democratização implicam integração dos sistemas educacionais do MERCOSUL, de modo a favorecer o desenvolvimento e a apreensão de saberes científicos, artísticos, tecnológicos, sociais e históricos, compreendendo as necessidades do mundo do trabalho, os elementos materiais e a subjetividade humana. Nesse sentido, tem-se como concepção político-pedagógica a garantia dos princípios do direito à educação: inclusão e qualidade social, gestão democrática e avaliação emancipatória. Para a vigência de todos esses princípios se faz necessário o financiamento adequado da educação. Precisamos de uma educação calcada em valores, mas que lance mão da ciência e tecnologia para a superação dos problemas econômicos, sociais e políticos crônicos; que respeite o meio ambiente e as diferenças raciais e culturais. Esse é um dos grandes desafios e perspectivas. O Mercosul poderá se consolidar como um projeto de integração na medida em que a educação se constitui como o viés por onde perpassam todas as demais políticas, sejam de cunho econômico ou social.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O MERCOSUL é o grande expoente brasileiro no cenário internacional, nas relações econômicas e até mesmo políticas, possibilitando uma maior estrutura de negociação ao gozar do status de bloco econômico, é visto, por muitos, como uma forma de fugir da gigantesca influência dos Estados Unidos na América Latina que é uma constante preocupação no que diz respeito a manter tradições e costumes culturais singulares dos latinos.
O Mercosul precisa ultrapassar alguns de seus principais desafios e perspectivas para elevar a sua importância econômica e política no globo terrestre. Uma integração de fato beneficiaria não só o setor produtivo como também seus cidadãos, por meio do crescimento econômico e maior integração social. A região é rica em recursos naturais, possui uma base industrial diversificada, agricultura e pecuária competitivas e mão de obra jovem.
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[1] Advogado, doutor em direito internacional pela Universidad Autónoma de Asunción. E-mail: benignonovo@hotmail.com