Resumo: Este trabalho tem como alvo as propostas contemporâneas que defendem um regime semipresidencial para o Brasil como solução para os impasses institucionais que nosso constitucionalismo moderno tem enfrentado. Para analisar essa proposta buscaremos em primeiro lugar demonstrar as raízes históricas que o sistema presidencialista possui na República brasileira. Abordaremos a forma com que o debate se deu na nova república através do embate entre parlamentaristas e presidencialistas para averiguar em que medida as reminiscências desse debate se encontram no sistema de governo atual e nas suas alternativas. Por fim iremos analisar a relação entre o presidencialismo de coalizão e o semipresidencialismo para melhor examinar em que medida se tratam realmente de propostas distintas e em que medida compartilham pressupostos comuns.
Palavras-chave: Semipresidencialismo; Parlamentarismo; Sistema de governo; presidencialismo; presidencialismo de coalizão;
Abstract: This work targets contemporary proposals that defend a semi-presidential regime for Brazil as a solution to the institutional impasses that our modern constitutionalism has faced. To analyze this proposal, we will firstly seek to demonstrate the historical roots that the presidential system has in the Brazilian Republic. We will address the way in which the debate took place in the new republic through the clash between parliamentarians and presidentialists to find out to what extent the reminiscences of this debate are found in the current government system and its alternatives. Finally, we will analyze the relationship between coalition presidentialism and semi-presidentialism to better examine to what extent they really are different proposals and to what extent they share common assumptions.
Keywords: Semi-presidentialism; Parliamentarism; Government system; presidentialism; Coalition presidencialism;
I. Introdução
O principal objetivo deste trabalho é averiguar em que medida o semipresidencialismo, tão defendido na conjuntura recente, pode ser considerado uma mera continuação e formalização do presidencialismo de coalizão vigente. Para tanto, iniciaremos com uma investigação quanto à natureza do presidencialismo brasileiro, buscando identificar seus pressupostos e suas raízes na tradição política brasileira.
Passaremos então a uma análise da formação do presidencialismo durante a constituinte e a formação da nova república, quais interesses estavam em jogo e qual foi o compromisso firmado ao final do processo, visando identificar as contradições que a decisão final trouxe dentro de si e como elas se relacionam com o conflito político brasileiro vigente e as alternativas postas.
Por fim, faremos uma ponderação sobre o presidencialismo de coalizão, quais seriam suas vantagens e se ao longo da trajetória até o presente estas vantagens puderam ser comprovadas. Buscaremos também enumerar as preocupações dos defensores do presidencialismo de coalizão e averiguar se o modelo surgido da Constituição de 88 de fato pôde responder a estas preocupações. Por fim, demonstraremos que o semipresidencialismo busca dar uma nova nomenclatura para um sistema já existente e que compartilha dos mesmos pressupostos que criaram o presidencialismo de coalizão que por sua vez se assemelhavam consideravelmente aos ensaios parlamentaristas ao longo da história do Brasil.
II. A natureza do presidencialismo brasileiro
O debate sobre como se configurou o presidencialismo no Brasil possui diversos aportes históricos. O período imperial do Brasil certamente influenciou a forma com que a concentração do poder na figura do chefe do executivo foi naturalizada no país. Mas para os efeitos deste trabalho buscaremos ver quais foram os fatores fundamentais do período republicano brasileiro que levaram a configuração moderna do papel e importância do presidente da república.
João Camilo de Oliveira Torres rastreia a origem do presidencialismo forte brasileiro no conflito entre as diversas forças durante o período da República Velha. Ainda que o autor não desconsidere o papel histórico do período anterior à fundação da República ele afirma que foi nesse período de mudança constante que o papel do chefe do executivo foi pela primeira vez formulado de forma concreta na figura do presidente:
Coube a Campos Sales não somente exercer o primeiro governo em condições normais depois de 15 de novembro de 1889, como, também, formular a doutrina que seria a fundamentação teórica da prática presidencial. De fato, o presidencialismo demorou a tomar forma e consistência. Com Deodoro funcionou numa forma singular, meio-termo entre o regime de gabinete e o governo presidencial. Floriano e Prudente de Morais limitaram-se a exercer um poder em luta pela sobrevivência: a teoria do sistema coube a Campos Sales, consolidador do novo regime, graças a uma política financeira drástica, prejudicial até certo ponto aos interesses do desenvolvimento nacional. (TORRES, 2018, p. 236).
Como vemos, os primeiros presidentes se aproveitaram enormemente do prestígio e força que o chefe do executivo já possuía na figura do Imperador para concentrar em suas mãos uma presidência forte[1] capaz de navegar em um período de crise aguda. Essa ideia de força do presidencialismo diretamente associada à estabilidade será fundamental quando analisarmos os problemas do modelo presidencialista vigente.
Ainda que a República Velha tenha imprimido sua marca no presidencialismo brasileiro, isso não impediu que o colapso do regime como um todo com o advento da crise de 29 e a revolução de 30 mudassem drasticamente as atribuições do presidente. Torres afirma que parte do que justifica o ocaso do regime da República velha foi sua demora em adotar mudanças e reconhecer a perda de legitimidade que adentrava cada vez mais. Nas suas palavras:
O sistema de “política dos governadores”, com a supremacia do presidente vinha funcionando mal nos últimos tempos, como vimos. O povo começava a discordar e ansiava por ter um lugar ao sol. Os políticos, sinceramente, não acreditavam muito nos méritos do sistema, mas como, afinal, viviam disso e não imaginavam coisa melhor, mantinham, sem grande convicção, tudo em funcionamento. (TORRES, 2018, p. 283).
O advento da revolução de 30 reformulou a figura do presidente para que esta se adequasse ao novo regime e teve como principal consequência a “ampliação da primazia presidencial, já que a presidência era o único poder dotado de força” (TORRES, 2018, p. 285). Para o autor, o Estado novo era a corporificação de um regime baseado na figura da presidência, onde sua supremacia e a “universalidade de sua autoridade” ditavam as ramificações ideológicas de todo o corpo político (TORRES, 2018, p. 286).
Uma importante contribuição para este tópico foi feita no debate travado após o encerramento do Estado Novo entre Afonso Arinos, defensor do regime presidencial, e Raul Pila, histórico defensor de uma alternativa parlamentarista para o Brasil. Em sua contribuição, Arinos irá destacar que a tradição presidencialista não é particularidade do Brasil e que se encontra em todo o continente latino-americano (ARINOS; PILA, 1999, p. 36). Nesse sentido, o autor não está distante de outros estudiosos latino-americanos que registraram o mesmo fenômeno (VIADEL, 1992, p. 136-145)[2].
Arinos define da seguinte maneira o dilema do parlamentarismo no Brasil:
Mas o fracasso invariável das tentativas de transplantação da delicada planta europeia para o rude e vigoroso solo americano é a melhor demonstração da tese que vimos procurando sustentar; isto é, de que o presidencialismo é a solução para as nossas condições de vida tanto quanto o parlamentarismo parece ser para as dos povos do Ocidente europeu. […] Por isso, na medida em que predominavam as influências da França sobre as dos Estados Unidos, foram adotados, no novo continente, os fracassados regimes parlamentares. (ARINOS; PILA, 1999, p. 45–46).
É importante se ter em mente que o exemplo francês trazido por Arinos não seria sequer o mais pertinente, tendo em vista o acidentado percurso do parlamentarismo na França, mas para todos os efeitos podemos ver na crítica de Arinos um importante ceticismo quanto à transplantação de modelos europeus que pouco ou nada tem a ver com a realidade do novo continente. O papel da figura de liderança do executivo é importante para se compreender as raízes deste conflito, tendo em vista que a afeição pelo presidencialismo é muito associada à tradição caudilhesca da América Latina. Esta associação aparece fartamente na literatura sobre o tema e buscaremos demonstrar que a visão pejorativa da figura de liderança como o “caudilho” tem como pressuposto uma má interpretação da realidade latino-americana, onde a figura do chefe do executivo como veículo de comunicação direta com o povo possui estudos com muito mais profundidade (VIADEL, 1992, p. 140-141)[3]
Raul Pila irá responder as elocubrações de Afonso Arinos de forma enérgica e substancial. Conforme veremos, este foi um debate travado diversas vezes na história do Brasil. Um dos argumentos trazidos pelo autor era de que a supremacia do presidente trazia consequências não só para o sistema de governo, mas também para a própria federação, já que o executivo da União restava drasticamente hipertrofiado (ARINOS; PILA, 1999, p. 325–326).
O seguinte comentário de Raul Pila, ao abordar as técnicas empregadas pelo governo Vargas de então em seu trato com o congresso, é fundamental para as análises contemporâneas sobre a natureza do presidencialismo brasileiro:
Mas tal é o poder que lhe advém em razão do cargo e tão facilmente pode ele manobrar entre os partidos da maioria parlamentar, que ele acaba criando uma maioria própria. É o que está sucedendo com o atual governo do Sr. Getúlio Vargas, governo minoritário, que à primeira vista se diria impossibilitado de governar, mas tornado majoritário desde o dia da posse. As próprias dificuldades que ele deveria naturalmente encontrar por sua posição minoritária no Congresso serviram de argumento para o apoiarem partidos que o haviam combatido. E os que não se renderam, lhe estão sentindo a poderosa sucção. É o que, no sistema presidencial, ocupa o chefe do Estado uma posição privilegiada e inexpugnável. (ARINOS; PILA, 1999, p. 365).
Aquilo que se convencionou chamar de “presidencialismo de coalizão” já era uma realidade, no mínimo, desde o governo constitucional de Vargas. Veremos posteriormente que dada a legitimidade que a instituição da presidência comanda e por ser um dos únicos poderes que possui vinculação direta com a população, esta “sucção” descrita por Pila é praticamente inerente ao instituto como um todo e que todas as tentativas de remover do presidente a centralidade na agenda política do país não implicaram em um aumento da legitimidade do congresso, mas exclusivamente na perda de legitimidade da presidência.
Pila responde da seguinte maneira as advertências de Arinos quanto às limitações expressas que a presidência possui:
Para o Sr. Afonso Arinos, trata-se de uma combinação feliz. E eu também não nego que o poder presidencial se atenue quando, em vez de dispor de um partido único, homogêneo, disciplinado e largamente majoritário, o presidente se vê obrigado a contar com vários partidos, que no seio do Congresso buscam uma posição de equilíbrio. (ARINOS; PILA, 1999, p. 363–364).
Conforme veremos, ainda que abstratamente esta combinação pareça garantir um controle da presidência, na prática ou os partidos de oposição são consumidos diante de um governo de presidência forte, onde o titular faça uso de todas as suas prerrogativas, ou o constante controle do poder executivo pelos partidos do congresso faz com que a população veja a política como um mero jogo de cartas marcadas entre os políticos tradicionais.
Em ambos os casos narrados, o que vemos acontecer é um mal funcionamento do sistema de governo onde se parte do pressuposto idealizado de que uma presidência enfraquecida é mais democrática que uma presidência forte. É por esse motivo que Torres, ao descrever o sistema de governo brasileiro, o caracteriza como um “presidencialismo puro”, no sentido de que não se trata de um governo misto (TORRES, 2018, p. 287). Esta caracterização é muito oportuna para os objetivos deste trabalho, pois o semipresidencialismo defendido amplamente na conjuntura recente busca corrigir as deficiências do regime atual misturando-o com características de outros sistemas de governo. Ao nosso ver, esta tática parte do pressuposto equivocado de que o presidencialismo brasileiro já se exerce em sua plenitude e deixa de considerar que justamente o esvaziamento da instituição da presidência possa ser a chave para compreender os desapontamentos que tem gerado contemporaneamente.
O debate durante a configuração da Constituição de 88 está permeado por todas estas questões e buscaremos demonstrar como a ausência de uma decisão definitiva por um sistema de governo na sua completude levou à constante instabilidade quanto a forma de presidencialismo a ser adotada no Brasil que se encontra em constante equilíbrio entre a autoridade presidencial e do parlamento. O resultado do embate entre parlamentaristas e presidencialistas na constituinte, conforme veremos, foi o germe do esvaziamento da instituição da presidência e a gênese das propostas semipresidencialistas que se seguiriam.
III. O conflito na Nova República
O conflito entre parlamentarismo e presidencialismo não é novo na América Latina e nem se limita à processos constituintes. No caso da constituinte brasileira de 1988 esse tema não só foi alvo de constante debate, como movimentou todas as bancadas para que escolhessem entre um lado ou o outro. Buscaremos elencar alguns aspectos que parecem fundamentais para a compreensão de como o debate que se deu na constituinte influenciou a forma com que o presidencialismo se estabeleceu posteriormente.
José Afonso da Silva relembra que, durante o processo constituinte, o presidente Sarney montou uma comissão destinada a formular um documento que serviria de contribuição da presidência para o debate da nova carta magna. No que tange o sistema de governo o autor afirma que sua proposta, apresentada na comissão, poderia ser denominada de “presidencialismo de gabinete” (SILVA, 1992, p. 665). Nesse sistema, o conselho de ministros possuiria atribuições independentes da presidência da República, além de outras peculiaridades que buscavam moldar um sistema que “era presidencialista, mas retirava do presidente o personalismo” (SILVA, 1992, p. 666).
A ideia de um presidencialismo de gabinete é surpreendentemente semelhante ao modelo hegemonicamente denominado hoje de presidencialismo de coalizão, onde a negociação constante com o congresso e a diminuição de prerrogativas presidenciais são justificadas como a diminuição de poderes unilateralmente atribuídos ao executivo. Conforme veremos, esta visão tende a ignorar os próprios teóricos do parlamentarismo que buscavam incrementar o prestígio do congresso sem que este usurpasse as funções próprias do executivo (ALFARO, 1992, p. 159-163).[4]
Este embate indissolúvel entre ambas as vertentes, ainda que terminasse com a escolha do sistema presidencialista para a Constituição de 88, levou a uma série de incongruências e acordos que conferiram uma característica ambígua ao presidencialismo brasileiro. Nas palavras de Souza Neto:
O Executivo que resulta da Constituição de 1988 é forte. No plano normativo, ele não tem mais a absoluta hegemonia que desfrutava sobre os demais poderes no governo militar, mas manteve um amplo controle sobre a agenda parlamentar, além de relevantes faculdades normativas, com destaque para a edição de medidas provisórias — que, aliás, têm sido empregadas de forma rotineira e abusiva. Porém, apesar da sua proeminência, o Executivo não consegue governar contra a maioria parlamentar, dependendo do seu apoio para implementar as suas políticas de governo. Tal apoio não é uma exigência formal do regime — que, afinal, é presidencialista e não parlamentarista — mas uma imposição prática que, quando não atendida, gera ingovernabilidade, paralisia estatal e crise política. (SOUZA NETO; SARMENTO, 2012, p. 151).
A decisão de fato sobre o sistema de governo só iria ser tomada com o plebiscito de 93. Impossibilitada de escolher definitivamente, a constituinte expressou sua maioria presidencialista, mas preservando uma série de ressalvas exigidas pela bancada parlamentarista e transferindo a responsabilidade pelo sistema para a população que, após a Emenda Constitucional nº 2/92, deveria escolher no ano seguinte de forma permanente o sistema de governo por meio de um plebiscito popular.
A campanha da Frente Republicana Presidencialista pode ser considerada a expressão genuína da natureza do sistema de governo brasileiro. Buscava se dirigir a um povo que tinha simpatia pelo regime presidencial, mas acima de tudo desprezo pelo parlamento. O manifesto lançado pela frente, escrito pelo então senador Darcy Ribeiro, fazia alusão recorrente ao parlamentarismo como um sistema de regimes já estáveis, no sentido de estáticos, enquanto o presidencialismo era próprio de países ainda por serem realizados (RIBEIRO, 1993, p. 13-14).[5]
O manifesto irá inverter o argumento clássico dos defensores do parlamentarismo, afirmando que só no regime presidencialista o parlamento consegue realizar exclusivamente a sua atribuição: legislar (RIBEIRO, 1993, p. 15). Esta afirmação, buscando persuadir a população no que era pertinente ao plebiscito, trazia uma preocupação extremamente válida com a tendência do sistema parlamentarista de transferir ao legislativo funções do poder executivo. O fenômeno contemporâneo de chantagens ao poder executivo por parte do congresso, seja na forma de emendas ao orçamento ou de indicação de ministros, demonstra que a preocupação com a influência indevida do parlamento, longe de ser um capricho de apologetas do caudilhismo, representava uma advertência genuína em defesa de uma estrita separação de poderes. O veredito do sistema parlamentar no manifesto é colocado de forma ainda mais dura, afirmando que “isto é, em essência, o parlamentarismo: a apropriação do poder e do comando pelo legislativo” (RIBEIRO, 1993, p. 16).
A decisão da população refletiu de forma expressiva as teses consagradas no manifesto da Frente Republicana Presidencialista. Conforme Souza Neto:
O resultado das urnas chancelou o modelo vigente. Quanto à forma de governo, a república teve 66,06% dos votos, contra 10,21% da monarquia, havendo 10,49% de votos brancos e 13,24 % de votos nulos. No que tange ao regime de governo, o presidencialismo recebeu 55,45% dos votos, contra 24,65% dados ao parlamentarismo, contabilizando-se 5,17 % de votos em branco e 14,73% de votos nulos. O não comparecimento de eleitores foi muito elevado, considerando-se a obrigatoriedade do voto no Brasil: 25,76% do eleitorado não foi às urnas. (SOUZA NETO; SARMENTO, 2012, p. 154).
Da quantidade de eleitores que não exerceram o voto neste plebiscito podemos inferir que aqueles que de fato se sentiram engajados e mobilizados para comparecerem às urnas eram os adeptos do regime presidencial. Vemos assim não só uma confirmação das teses sobre a natureza do presidencialismo no Brasil, sendo um sistema que goza de extrema legitimidade popular, mas também que esta legitimidade foi confirmada através do engajamento político no plebiscito. Afinal, aqueles que não simpatizavam com o presidencialismo não se sentiram compelidos a votar em favor do parlamento. Era confirmada assim uma tendência que já havia se manifestado em 1963 no plebiscito de recuperação dos poderes presidenciais por parte de Jango, onde a população rechaçou o regime parlamentarista, com 76,97% dos eleitores votando pelo retorno ao presidencialismo (SOUZA NETO; SARMENTO, 2012, p. 115)[6].
A materialização dos ensaios parlamentaristas em iniciativas exclusivamente parlamentares que provocam pouco ou nenhum apoio popular será novamente constatada quando avaliarmos o ambíguo presidencialismo surgido da Constituição de 88 e batizado de presidencialismo de coalizão, bem como a natureza da proposta semipresidencialista quando apreciadas suas consequências concretas.
IV. Do presidencialismo de coalizão ao semipresidencialismo
No dia 30 de março de 2022 foi veiculado no site da Câmara dos Deputados a seguinte notícia:
O grupo de trabalho que discute a implantação do semipresidencialismo no Brasil aprovou nesta quarta-feira (30) seu plano de trabalho e convites para ouvir especialistas no assunto. […] O semipresidencialismo é o sistema de governo no qual o presidente da República compartilha o poder com um primeiro-ministro, eleito pelo Congresso Nacional. A intenção da mudança proposta no Brasil é aprimorar a democracia com mais participação popular. Fonte: Agência Câmara de Notícias Notícia.
Como vemos, a necessidade de aprimoramento do sistema de governo brasileiro, impulsionada pela insatisfação generalizada com o “presidencialismo de coalizão”, leva as instituições do país, quase que em uníssono, a reivindicar um regime semipresidencial como a solução para a crise permanente que o país se encontra. O pretexto de maior democratização não parece levar em consideração o histórico de participação popular em favor do presidencialismo, mas apenas presumir que uma mudança de sistema (em favor de uma alternativa já rechaçada pela população, mas apreciada pelos membros das principais instituições) pode resolver os problemas de legitimidade na república brasileira.
Sergio Abranches afirma que o presidencialismo de coalizão não é uma invenção da constituinte de 88, esta apenas o aprimorou mantendo a centralidade do presidente na agenda legislativa, mas exigindo a composição com os partidos no congresso (ABRANCHES, 2018, p. 77). A natureza conciliatória do sistema é notável, pois ao mesmo tempo que é obrigado a fazer concessões ao presidencialismo, busca garantir amarras para que o presidente tenha que a todo momento responder às demandas do congresso. Ao abordar a relação tensa entre o ministro FHC e seus economistas para com o presidente Itamar Franco, Abranches deixa de certa forma clara essa caracterização, pois atribui estas rusgas ao comportamento “temperamental e errático” do presidente Itamar (ABRANCHES, 2018, p. 162).
Ora, a saída subjetiva nada mais é do que uma evasiva. O temperamento de Itamar Franco era simplesmente a aparência de um fenômeno mais profundo: o exercício das prerrogativas da presidência. Itamar Franco, ainda que de forma muito dialogada e negociada, exercia os poderes da presidência quando acreditava serem necessários. Num regime constitucional onde a regra é a subjugação do presidente pelo parlamento o uso das prerrogativas constitucionais pelo presidente passa a ser visto como intransigência.
Para Abranches:
O presidencialismo de coalizão não é inexoravelmente instável, nem promove a ingovernabilidade crônica ou cíclica. Mas, por suas singularidades, principalmente a dependência da Presidência da República para com uma grande coalizão, com graus irredutíveis de heterogeneidade, ele requer mecanismos muito ágeis de mediação institucional e resolução de conflitos entre os poderes políticos da República. Mecanismos que não estão presentes no nosso processo legislativo, nem nas regras eleitorais. Esse tipo de mediação está também fora do escopo do poder moderador razoável do Judiciário. (ABRANCHES, 2018, p. 380).
A ausência dos mecanismos necessários ao bom funcionamento do presidencialismo de coalizão não se dá por acaso. Ao não existirem métodos institucionais para que os conflitos sejam resolvidos, a dinâmica do presidencialismo brasileiro fica diretamente submetida ao desenrolar volátil das forças políticas em atrito no congresso. Fazendo da chantagem e exigência unilateral de benefícios para manutenção da governabilidade a regra na maior parte dos governos pós 88.
Essa análise sobre o presidencialismo de coalizão é fundamental para, a partir da situação em que nos encontramos, entendermos as limitações das alternativas propostas. Ao defender o regime semipresidencialista, Saavedra enumera as seguintes vantagens:
Portanto, o chefe de governo e da Administração Pública seria o primeiro-ministro, ele é quem viveria as turbulências da vida política, e quem poderia vir a perder sustentação, em razão de que pode facilmente ser trocado em caso de perda da maioria do apoio no Congresso Nacional. Ao passo que, o presidente eleito por prazo certo, não faz varejo político e é o fiador da estabilidade. (SAAVEDRA, 2022).
Vemos uma clara tendência em, reconhecendo o fracasso de um modelo de coalizão e contante negociação com o congresso, se apostar em uma maior participação do congresso nos assuntos da administração. O que temos aqui é uma retomada dos pressupostos dos antigos ensaios parlamentaristas, vestidos com uma roupagem nova visando atenuar suas antigas deformações e retirar da proposta a carga negativa que o termo parlamentarismo adquiriu no conjunto da população.
Esta visão negativa da figura da presidência, que a diminuição do seu papel na administração traria estabilidade para o governo, é algo comum entre os adeptos do presidencialismo de coalizão e do semipresidencialismo. Na nossa visão, o semipresidencialismo nada mais é do que a formalização constitucional e legal das pressões e negociações que já são realidade no presidencialismo de coalizão. Podemos ver essa visão negativa da figura da presidência como inerente a proposta semipresidencialista, mas também em passagens do presidencialismo de coalizão:
O fato é que, na política sul-americana, a tendência caudilhista de retorno de ex-presidentes ao cargo e de reeleição recorrente tem se revelado bastante negativa, em todas as dimensões da vida. A reeleição reforça exponencialmente as tendências oligárquicas de nossa cultura política. Produz evidente esgotamento das energias criativas do governo. A rotatividade no cargo e a renovação da liderança presidencial oxigenam a democracia e criam a oportunidade para mudanças de estilo e orientação das políticas públicas. A reeleição inibe o surgimento espontâneo de novas lideranças e permite ao presidente produzir um sucessor. (ABRANCHES, 2018, p. 381).
Esta análise possui um unilateralismo extremo, ao tomar os sensos comuns sobre o “caudilhismo” latino-americano como justificativa para exorcizar a figura da presidência. Visões como estas tendem a desconsiderar o fato de que as figuras carimbadas do congresso também se comportam como pequenos “caudilhos” locais representando os interesses oligárquicos de sua região. Ignora ainda que mudanças radicais no sistema político brasileiro, quando se fizeram com grande apoio popular, foram feitas através da figura da presidência. A diminuição da força dos coronéis regionais após a revolução de 30 é sem sombra de dúvidas um avanço na história do Brasil e não teria sido possível sem uma presidência forte.
Além disso, se um governo de fato se propõe a ser uma mudança com consequências de longo prazo é extremamente duvidoso que consiga implementar todas as suas reformas em apenas um mandato. O caráter legítimo destas reformas e o apelo popular que possuem devem ser o único critério no que tange a reeleição, não uma trava constitucional limitando o governo à apenas um mandato e tirando da população a possibilidade de escolha do projeto que prefere. Esta perspectiva unilateral quanto à reeleição superestima a alternância de indivíduos na presidência e subestima a alternância de projetos, que podem ser implementados por uma mesma pessoa em mais de um mandato.
Uma advertência de Abranches no que tange a reeleição que acreditamos ser razoável é no que diz respeito a necessidade de criar coalizões clientelistas para a reeleição, potencializada pela hiperfragmentação partidária (ABRANCHES, 2018, p. 381–384). De fato, a necessidade de arregimentar um conjunto tão diverso de interesses pode resultar em instabilidade e deformação do programa político da presidência. Mas, ao nosso ver, este defeito não é inerente ao presidencialismo. Pelo contrário, é a falta de força e altivez do presidente que abre margem para que essa política de jogo entre diversos interesses se faça regra. Um executivo eleito com forte apoio popular e intransigente (no bom sentido da palavra) com o seu programa de governo é plenamente capaz de, através do uso das ferramentas da presidência da república, manejar um congresso sem ter de se submeter aos seus diversos interesses individuais, seja esse congresso hiperfragmentado ou não.
Os adeptos contemporâneos do semipresidencialismo recorrem aos mesmos argumentos em defesa de uma maior participação do congresso como solução para o descrédito recente das instituições perante a população. Reconhecem o mesmo problema da hiperfragmentação partidária, mas ainda assim defendem que a solução pro conflito político brasileiro é um sincretismo entre o modelo presidencial e parlamentar:
A importância desse debate se justifica não pelo resultado confirmado nas urnas, mas, sim, por conta dos evidentes sinais de esgotamento que o sistema presidencialista vem demonstrando, tais como o déficit de representatividade, por conta da intensa polarização político-ideológica, e as dificuldades na formação de coalizações em um Congresso hiperfragmentado. […] Colocado de outra forma, no semipresidencialismo, a estabilidade política depende da existência de maioria e de consenso parlamentar, os quais devem ser promovidos pelo sistema eleitoral e político. (CHAMBÔ, 2023).
Esquece o autor que o presidencialismo de coalizão também tinha como pressuposto “maioria” e “consenso” parlamentar para que as medidas do executivo fossem apoiadas, mas o esvaziamento das prerrogativas presidenciais fez da presidência, na prática, um balcão de negócios onde parlamentares de diferentes matizes exigem seu quinhão. No que tange a polarização, o sistema parlamentarista não possui qualquer garantia de que poderia preveni-la em tempos de crise e isso se estende ao semipresidencialismo. É justamente por levar essas advertências em consideração que alguns autores são mais cautelosos em propor a alternativa semipresidencialista, afirmando que é apenas um incremento do presidencialismo brasileiro e reconhecendo a legitimidade que este possui perante a população brasileira (BEÇAK, 2021; REDAÇÃO CONJUR, 2023).
Abranches, em seu livro, vai afirmar que a raiz do conflito entre o presidente e o congresso no nosso modelo presidencial está no fato de que a “apartação entre um presidente de base urbana difusa e um Legislativo de base local concentrada […] tem resultado em conflito, paralisia e crises institucionais” (ABRANCHES, 2018, p. 395). Esta é a mesma preocupação exaltada pelos defensores do semipresidencialismo, evidenciando nossa afirmação de que ainda que com nomenclaturas diferentes trata-se na prática dos mesmos pressupostos que guiam as duas formulações. Ambas ignoram o fato de que presidentes com forte aprovação pública não precisam se submeter ao congresso para implementar reformas que possuam apoio popular direto. A famosa campanha “O Petróleo é Nosso”, que resultou na criação da Petrobras, a mais importante empresa do país, não foi feita através de coalisões e negociações parlamentares. Foi feita com minoria no congresso, mas maioria popular em favor da proposta presidencial em um governo onde o presidente utilizava devidamente de todas as suas prerrogativas.
A ausência desta postura ativa da presidência resulta na administração compartilhada com o congresso, o que sempre gera instabilidades, negociatas e perda de legitimidade. Mas é próprio da forma com que este modelo foi projetado. Ainda segundo Abranches:
Não é surpresa que no impasse entre parlamentaristas e presidencialistas a solução de compromisso convergisse para o presidencialismo de coalizão. Não como escolha preferencial, mas por rejeição recíproca às alternativas. Nas circunstâncias brasileiras, a escolha pelo presidencialismo multipartidário se materializa no presidencialismo de coalizão. (ABRANCHES, 2018, p. 78).
Este mesmo compromisso está agora sendo revisto e amplificado em favor do Congresso na forma do semipresidencialismo e de um esvaziamento ainda maior da presidência através de emendas ao orçamento, chantagens na nomeação de ministérios e para aprovação de leis. Além disso, conforme alertava o Manifesto Presidencialista de 93, a ofensiva parlamentarista na esfera federal influenciaria as demais esferas a imitar o comportamento (RIBEIRO, 1993, p. 16). Mutatis mutandis é exatamente o que encontramos hoje, onde legislativos estaduais se sentem na liberdade de assumir funções executivas e de administração pública seguindo a lógica da esfera federal e o senso comum generalizado sobre as vantagens de um semipresidencialismo com papel do parlamento na administração pública.[7]
Exemplos como esse tendem a se multiplicar em um contexto onde a falência do presidencialismo de coalizão pelo esvaziamento da presidência tem levado a maior parte dos juristas, seguindo figuras diretamente beneficiadas pelo sistema vigente (parlamentares, tribunais superiores, etc.), a insistir no erro propondo um sistema semipresidencialista cujas raízes estão nos fracassados ensaios parlamentaristas e cuja natureza é uma intensificação da usurpação de funções administrativas do executivo pelo parlamento. A proposta semipresidencialista, sendo apenas uma formalização das consequências da adoção do presidencialismo de coalizão, reforça o clientelismo e erode ainda mais a legitimidade popular do sistema de governo brasileiro ao insistir em um regime cujas premissas já foram derrotadas duas vezes em plebiscito popular e cujos agentes que o defendem atuam extrapolando e vilipendiando suas prerrogativas constitucionais.
V. Considerações finais
Ao final deste trabalho chegamos à conclusão de que a legitimidade do sistema de governo presidencialista no Brasil está longe de ser explicado por mero senso comum sobre o caudilhismo ou populismo, mas sim em uma longa tradição política que confinou na figura da presidência a única instituição com força e prestígio o suficiente para implementar reformas e segurar a estabilidade da ordem política em tempos de crise.
Vimos que o presidencialismo de coalizão foi o resultado de um longo conflito entre parlamentarismo e presidencialismo no seio da política brasileira e que seu caráter de compromisso é justamente o que explica as contradições que o sistema passou a demonstrar quando foi pouco a pouco se assentando na ordem constitucional. A ênfase no papel do congresso, principalmente quando assume funções do executivo que não correspondem a suas prerrogativas, está no centro da perda de legitimidade que o sistema tem passado.
É levando isso em consideração que afirmamos que a solução para o impasse não é uma mera formalização deste sistema instável através do semipresidencialismo, mas sim de um fortalecimento legítimo da figura da presidência, para que o cargo majoritário de mais alta estatura na República possa fazer uso devido de suas prerrogativas e com isso corresponder à imagem que a população como um todo historicamente o atribui.
VI. Referências bibliográficas
ABRANCHES, S. Presidencialismo de Coalizão: Raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Cia das Letras, 2018.
ALFARO, S. D. Parlamentarismo y comisiones parlamentares. Em: IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México, D.F.: UNAM, 1992. p. 159–174.
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ASSESSORIA DE COMUNICAÇÃO. Discussões sobre implantação do semipresidencialismo no Brasil começam na semana que vem Fonte: Agência Câmara de Notícias. Agência Câmara de Notícias, 30 mar. 2022.
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Autor:
Luiz Felipe Domingos – Mestrando em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Santa Catarina com ênfase na organização Federalista do Estado. Pesquisador do GConst/UFSC/CNPq.
[1] Essa natureza do presidencialismo não é exclusiva do Brasil. Isso levou alguns autores na América Latina a atribuir ao modelo de presidencialismo continental a alcunha de “cesarismo representativo” (ALCALÁ, 1992, p. 458-459), considerando-o algumas vezes mais forte que o próprio presidencialismo original norte-americano. Os defeitos desta análise do presidencialismo latino-americano mereceriam estudo próprio, mas neste trabalho basta dizer que um presidencialismo forte não é sinônimo de autoritário.
[2] Na visão do autor, o presidente exerce a função de liderança popular e personificação da Nação. Importante ressaltar que a apreciação do personalismo da presidência feita pelo autor está fortemente influenciada pela crise pela qual passava o presidencialismo mexicano nos anos 90.
[3] O autor traz aqui uma diferenciação fundamental entre aquilo que chama de caudilho e os populistas, figuras constantemente tratadas como sinônimos nesse debate. O caudilho é aquele líder tradicionalmente ligado às oligarquias, enquanto o populista, ainda que numa forma limitada de representação, responde aos anseios populares.
[4] Neste texto, o autor deixa claro que o parlamentarismo não implica em uma usurpação pelo legislativo e reconhece que o modelo parlamentarista passava por uma grave crise de legitimidade. Deve ser levado em consideração que por ser de origem mexicana, onde o regime presidencialista é provavelmente o mais puro de toda a América Latina, o autor tinha uma simpatia declarada pelo sistema parlamentar, tendo em vista as constantes deformações que as diferentes personalidades que ocuparam a cadeira presidencial trouxeram ao cargo.
[5] Darcy ainda relaciona o ensaio parlamentarista com o retorno da monarquia. A associação é razoável, principalmente levando em consideração a forma que a EC nº 2 foi instituída através de um parlamentar monarquista, mas deve-se destacar que o regime presidencial, em sua forma original norte-americana, busca na figura do presidente também uma espécie de monarca eleito, pois deve ser dotado dos poderes para governar. A proximidade da figura do presidente com o monarca, bem como a caracterização do parlamento como resultado do conflito entre burguesia e monarquia e o espaço por excelência da concorrência e da negociação pode ser encontrado em diversos autores da tradição realista da ciência política. Cf. SCHMITT, C. A crise da democracia parlamentar. São Paulo: Scritta, 1996. pp. 33–38.
[6] Adversários notáveis do parlamentarismo como o ex-governador Leonel Brizola não deixavam de reconhecer a tenacidade de alguns de seus quadros. Mas ressaltavam que o parlamentarismo pecava por ser um regime sem aderência no povo brasileiro e que historicamente se impunha de cima pra baixo através de manobras no congresso como a emenda parlamentarista contra Jango. Cf. BRIZOLA, L. Parlamentarismo: de novo, um casuísmo. In: TIJOLAÇOS. Rio de Janeiro: Galpão de Ideias Leonel Brizola, 2017. p. 89–91. pp. 89–91.
[7] DOURADO, Vandecy. Alece chega a 100 bairros beneficiados com equipamentos para cozinhas solidárias. Notícias ALECE, 01 abr. 2024. Notícias. Disponível em: https://www.al.ce.gov.br/noticias/45879-alece-chega-a-100-bairros-beneficiados-com-equipamentos-para-cozinhas-solidarias. Acesso em: 01 jun. 2024.