O instituto da desapropriação para fins de reforma agrária

Luís Felipe Pinheiro de Sousa

RESUMO: Trata-se de um artigo cientifico que busca analisar de forma clara os aspectos procedimentais do instituto da desapropriação para fins de reforma agrária previstos na Constituição Federal de 1988, além de demonstrar historicamente como foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro e quais os critérios que devem ser levados em conta para desapropriação de imóvel rural.

PALAVRAS-CHAVES: Desapropriação; Reforma; Justiça; Constituição; Função Social

1. BREVE HISTÓRICO

Pode-se dizer que a desapropriação foi introduzida no direito brasileiro por influência do direito português. Conta-se que o Príncipe Regente D. Pedro, em 21.5.1821, inspirado nas “Ordenações do Reino”, baixou ato proibindo tomar-se qualquer coisa a alguém contra sua vontade e sem indenização. Daí se seguiu a primeira regra constitucional, na Constituição Imperial de 1824[1], assim expressa:

É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem público, legalmente verificado, exigir o uso e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção e dará as regras para se deter-minar a indenização (art. 179, no 22).

Posteriormente, uma lei de 9 de setembro de 1826 fixou os casos em que teria lugar a desapropriação da propriedade, por necessidade ou utilidade pública, dispondo, ainda, sobre as formalidades necessárias ao processo de desapropriação. Entendendo como necessidade ou utilidade pública basicamente a defesa do Estado, por exemplo, a segurança pública e a salubridade pública.

Com efeito, contemplou-a a Constituição Republicana de 1891 (§ 17, do art.78), que não se afastou da orientação pré-existente. O Código Civil Brasileiro viria, depois, em plena vigência da Carta de 1891, a contemplar em seu bojo (art. 590) os casos de utilidade e de necessidade pública.

Promulgada a Constituição de 1934, o seu item 17 do art. 113 estava assim redigido:

É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública, far-se-á nos termos da lei, mediante a prévia e justa indenização.

Foi evidente o avanço, tanto por introduzir a ideia de que o interesse social devia limitar o direito de propriedade, como porque garantia que o preço da indenização seria pago previamente e que deveria ser justo.

A Constituição de 1946, que foi considerada uma das mais inovadoras de todos os tempos, trouxe um considerável número de mudanças no sistema. A primeira inovação foi a que ordenava que o pagamento da indenização, além de prévio e justo, fosse em dinheiro. Outra, de largo alcance, foi a que vinculou o uso da propriedade ao bem-estar social, possibilitando, assim, a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos (art. 147, CF, 1946).

O Movimento Militar de 1964[2] introduziu a Emenda Constitucional de n° 10, de 10.11.64, que viria a alterar a Carta de 1964, nos arts. 164 e 167, em função de que outra modalidade de desapropriação foi criada, qual seja, a “por interesse social para fins de reforma agrária”, segundo o § 1o do art. 147, assim redigido:

Para os fins previstos neste artigo a União poderá promover a desapropriação da propriedade territorial rural, mediante pagamento de prévia e justa indenização em títulos especiais da dívida pública, com cláusula de exata correção monetária, segundo índices fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatáveis no prazo máximo de vinte (20) anos, em parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitação, a qualquer tempo, como meio de pagamento de até 50% do Imposto Territorial Rural.

Enfim, a Constituição Federal de 1988 introduziu, em seu art 184 sobre a questão, in verbis:

Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos de dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatável no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

Dessa forma, pode-se depreender toda a evolução histórico-normativa da desapropriação agrária no ordenamento jurídico brasileiro.

2. CONCEITO DE DESAPROPRIAÇÃO

A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade uma vez que a transferência da propriedade despreza o titulo de aquisição anterior. O titulo adquirido no processo expropriatório é registrável por força própria. É dispensada a existência de registro anterior. Segundo o artigo 35 do Decreto lei n° 3.365/41, afirma que: “Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos”.

Hely Lopes Meirelles[3] destaca que dentre todas as formas de intervenção do Estado na propriedade, a desapropriação é a forma mais drástica das formas de manifestação do poder de império, ao qual ela quer se referir na Soberania interna do Estado no exercício de seu domínio eminente sobre todos os bens existentes no território nacional.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro[4]: A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o por justa indenização.

À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á e, títulos de dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real. [5]

Analisando-se os conceitos dados ao instituto da desapropriação, extraiu-se a inarredável conclusão de que ela não passa de uma transferência forçada da propriedade, do particular para o Poder Público, tendo por recompensa o direito à indenização, para atender a interesse de uma comunidade, que se sobrepõe ao interesse individual. A garantia da indenização serve como elemento “neutralizador” da tomada do bem, embora nem sempre se apresente justa.

Conforme dispõe o artigo 5º, XXIV, da CF/88: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.

3. REQUISITOS PARA DESAPROPRIAR

A desapropriação depende de iniciativa do Poder Público, que será fundamentado na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Deve, além disso, o poder público, pagar uma indenização prévia e justa ao expropriado. A regra da indenização é que seu pagamento seja efetuado em dinheiro. Poderá ser realizada, ainda, mediante o pagamento de títulos da dívida pública, para o caso de desapropriação urbanística ou para fins de reforma agrária.

4. NATUREZA JURÍDICA

Para MIGUEL SEABRA FAGUNDES[6] a desapropriação assemelha-se a uma alienação compulsória, como se extrai do seguinte trecho, verbis:

A desapropriação assemelha-se a uma alienação compulsória, pois que no procedimento expropriatório aparecem os elementos entrega da coisa e pagamento do preço e falta o acordo de vontade […] Não quer significar, propriamente, que haja, na desapropriação, consentimento forçado […] e sim alienação da coisa, sem a vontade ou contra a vontade do dono. Isto, evidentemente, faz a desapropriação assemelhável […] à compra e venda pela existência de dois dos três elementos.

Como instituto e como fato jurídico, ato jurídico stricto sensu, a desapropriação é de direito público e só de direito público. O que é de direito civil é um dos seus efeitos, o principal deles, que é a perda da propriedade. É de visão superficial dizer-se que se rege em parte pelo direito constitucional e em parte pelo direito civil. O direito civil não rege, de modo nenhum, a desapropriação: a desapropriação, já no plano de eficácia, atinge o direito civil e a ela, somente por isso tem o direito civil de aludir, como um dos meios de perda da propriedade. Não se adquire por desapropriação, salvo se a doutrina do país ainda não se libertou da influência da concepção ultrapassada, da compra e venda forçada.

A desapropriação por interesse social para fins de Reforma Agrária, que Rosalina Pinto da Costa Rodrigues Pereira, de forma criativa, apelidou de “Desapropriação Agrária”, sempre teve sede no texto constitucional. No caso, a sua consagração foi a Emenda Constitucional n°10, de 10.11.64. Depois foi mantida no art. 161 da Constituição de 1967, com a redação da EC n° 1, de 1969. Já agora, dela está tratando o art. 184 da constituição vigente, já exposta.

5. COMPETÊNCIA EM RELAÇÃO À DESAPROPRIAÇÃO AGRÁRIA

Conforme dispõe a Constituição Federal de 1988, art. 22, II, compete privativamente à União legislar sobre a desapropriação. No art. 184, como também já fora analisado, compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização.

Resulta evidente que a competência para desapropriar para esse fim específico continua sendo exclusivamente da União. Não apenas porque consta da Constituição Federal, mas também porque todos os editos baixados com normas sobre esse procedimento o têm dito.

A fixação da competência exclusiva da União tem razão de ser. Em primeiro lugar, porque o bem objeto da desapropriação, no caso, tem de ser, necessariamente, um imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social. Em segundo lugar, porque esse imóvel tem de estar situado em zona prioritária para fins de Reforma Agrária, cuja definição é também exclusiva do Poder Executivo Federal, nos termos do art. 20, do Estatuto da Terra[7].

6. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA

A desapropriação para fins de reforma agrária é do tipo desapropriação-sanção, porque busca punir àquele que não cumpre a função social de sua propriedade. A Lei 8.629/1993 traz à tona os dispositivos constitucionais atinentes à reforma agrária, atribuindo às propriedades que não cumprem a função social, a desapropriação para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos. São medidas que visam promover melhor distribuição de terra por meio de modificações do regime de sua posse e uso.

Esta espécie de desapropriação tem por finalidade atender ao interesse coletivo das classes rurais carentes, constituídas pelos agricultores, para que, com os proveitos da terra consigam arcar com o próprio sustento e de seus familiares. Conforme esclarece Lucas Abreu Barroso[8]:

[…] desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é atuação da vontade do Estado, mediante indenização, consistindo na retirada de bem de um patrimônio, em atendimento à composição, apaziguamento, previdência e prevenção impostos por circunstancias que exigem o cumprimento de um conjunto de medidas que visem a melhor distribuição da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.

Por outro lado, a própria constituição mostra casos em que não é possível ser realizada a desapropriação para fins de reforma agrária, in verbis:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II– a propriedade produtiva

Nesse sentido, tem-se o julgado que relatou o ministro Celso de Mello:

“A pequena e a média propriedades rurais, cujas dimensões físicas ajustem-se aos parâmetros fixados em sede legal (Lei 8.629/1993, art. 4º, II e III), não estão sujeitas, em tema de reforma agrária, (CF, art. 184) ao poder expropriatório da União Federal, em face da cláusula de inexpropriabilidade fundada no art. 185, I, da Constituição da República, desde que o proprietário de tais prédios rústicos – sejam eles produtivos ou não – não possua outra propriedade rural. A prova negativa do domínio, para os fins do art. 185, I, da Constituição, não incumbe ao proprietário que sofre a ação expropriatória da União Federal, pois oonus probandi, em tal situação, compete ao poder expropriante, que dispõe, para esse efeito, de amplo acervo informativo resultante dos dados constantes do Sistema Nacional de Cadastro Rural.” (MS 23.006, rel. min.Celso de Mello, julgamento em 11-6-2003, Plenário, DJ de 29-8-2003.)Vide: MS 24.595, rel. min Celso de Mello, julgamento em 20-9-2006, Plenário,DJ de 9-2-2007.

Quando ao inciso II, da propriedade produtiva, tem-se o julgado:

Mandado de segurança. Desapropriação para fins de reforma agrária. (…) Configuração de plausibilidade da impetração de modo a obstar medidas tendentes a dificultar a própria produtividade do imóvel, especialmente se, como no caso, a invasão ocorre em áreas onde haja água, passagens ou caminhos. Ocupação pelos ‘sem-terra’ de fração que, embora diminuta, é representativa para a administração da propriedade denominada Engenho Dependência. Superação da jurisprudência do STF firmada noMS 23.054-PB, DJ de 4-5-2001 eMS 23.857-MS,DJ de 13-6-2003, segundo a qual, a ínfima extensão de área invadida, não justifica a improdutividade de imóvel.” (MS 24.764, rel. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, julgamento em 6-10-2005, Plenário, DJ de 24-3-2006.)

7. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL

Função social, de acordo com o artigo 186 da Constituição de l988, é: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I) aproveitamento racional e adequado;

II) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III) observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Vê-se, assim, que a função social da propriedade rural somente restará atendida se cumpridos todos os requisitos acima citados. Caso seja descumprido um desses requisitos da função social da propriedade, o imóvel rural fica sujeito à desapropriação por interesse social mediante justa e prévia indenização.

8. A AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO AGRÁRIA

Não se resolvendo a desapropriação no terreno amigável, abre-se o conflito, cujo desfecho só pode ser alcançado dentro de um procedimento judicial, que é a desapropriação agrária.

É, na verdade, um procedimento sui generis, na medida em que o princípio do contraditório, que constitui a essência dos processos, praticamente inexiste nos feitos em espécie, a despeito da ressalva contida no já citado art. 184 da CF.

Na expropriatória para Reforma Agrária o legislador proíbe, expressamente, a ação reivindicatória do bem expropriado, depois de registrado em nome da União. Anote-se que esse registro é providenciado depois de transitada em julgado a sentença e de levantado o depósito, total ou parcialmente (arts. 16, 17 e 21 da LC no 76/93).

A ampla defesa tem limites na ação de desapropriação agrária, porquanto o réu tem a sua contestação reduzida a qualquer matéria de interesse da defesa, menos a apreciar o interesse social declarado (art. 9° da LC no 76/93). Não cabe ao expropriado insurgir-se contra o pedido principal, que redunda na perda da propriedade. Aliás, nem mesmo a autoridade judiciária pode imiscuir-se nos motivos determinantes do ato expropriatório, sendo a sua função de caráter fiscalizador, já que se limita apenas a atender aos pedidos do autor (expropriante), depois de verificar os pressupostos processuais que cercam feitos dessa natureza.

Essa ideia não é de todo pacífica, haja vista as observações de ROSALINA PINTO DA COSTA RODRIGUES[9]: “A atual Carta Magna, ao prever o procedimento contraditório especial no novo processo judicial de desapropriação agrária, consagrou a orientação de que o controle jurisdicional não ficará adstrito apenas ao aspecto formal ou externo do ato e da ação, permitindo então a apreciação dos motivos de interesse social que informam o decreto expropriatório”.

O princípio do contraditório norteando a nova ação expropriatória – Lei Complementar n° 76, de 6 de julho de 1993 – faz com que a contestação não fique limitada aos aspectos formais do ato expropriatório, permitindo, consequentemente, que o juiz questione o próprio mérito da desapropriação, podendo julgá-la improcedente.

Declarado o interesse social, para fins de Reforma Agrária, fica o órgão executor do projeto (atualmente o INCRA) legitimado para promover a vistoria e a avaliação do imóvel, podendo até mesmo valer-se de força policial, com autorização do juiz, em caso de resistência do proprietário. O prazo para exercício da ação expropriatória é de dois anos, a contar do mencionado decreto.

O Juiz, ao despachar a petição inicial, de plano ou no prazo máximo de 48 horas:

I – mandará imitir o autor na posse do imóvel;

II – determinará a citação do expropriando para contestar o pedido e indicar assistente técnico, se quiser;

III – expedirá mandado ordenando a averbação do ajuizamento de ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiros.

A contestação, para a qual o prazo passou a ser de 15 (quinze) dias, poderá versar qualquer matéria de defesa, ficando excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado.

Há foro privilegiado da Justiça Federal, o que se considera injusto porque dificulta a defesa do expropriado.

9. CONCLUSÃO

Dessa forma, pode-se concluir que a desapropriação para fins de reforma agrária foi implantada no ordenamento jurídico brasileiro com o objetivo de atenuar as desigualdades sociais, buscando com isso realizar justiças sociais, desapropriando aquelas propriedades rurais que não cumprem com a sua função social estabelecida por lei, no artigo 186 da Constituição Federal.

Nesse quesito, o maior desafio consiste em determinar o valor da indenização justa, nem excessiva, nem insuficiente. Para tanto, inúmeras alterações legislativas forma implementadas no ordenamento jurídico pátrio, sendo relevante aduzir a Medida Provisória nº 2.183-56, que alterou de maneira significativa a sistemática de apuração do montante da indenização a ser paga ao proprietário expropriado.

Assim, Ariovaldo Umbelino de Oliveira[10] coloca que “para começar discutir a necessidade da reforma agrária, é preciso saber que um quinto do Brasil não pertence a quem cercou. Trata-se, pois, de terras públicas devolutas que devem ser destinadas à reforma agrária e à preservação ambiental, entre outras providências

A expropriação, portanto, busca democratizar a propriedade da terra na sociedade e garantir o seu acesso, distribuindo-a a todos que a quiserem fazer produzir e dela usufruir, devendo ser respeitado os ditames legais e, sobretudo, constitucionais. Com isso, pode-se chegar a uma ampla reforma política de terras, de maneira igualitária e garantindo a satisfação de direitos sociais e fundamentais, permitindo condições necessárias para que as pessoas possam livremente desenvolver suas potencialidades, bem-estar social e econômico.

REFERENCIAS:

BARROSO, Lucas Abreu l. O direito agrário na constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

Constituição Federal de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/ constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 22/06/2016.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Curso de Direito Administrativo. 25. Ed., São Paulo: Atlas, 2012.

 http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBD.asp?item=1751

VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: direitos reais. São Paulo: Atlas, 2014. 

ESTATUTO da Terra e Legislação Agrária. São Paulo: Atlas, 2008.

MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro / Benedito Ferreira Marques. – 11. ed. rev. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2015

OLIVEIRA, Ariovaldo Umbelino. O Brasil, a reforma agrária e as terras devolutas. Disponível em: > http://www.radioagencianp.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id= 2225&Itemid=43< Acesso em: 09/10/2014.

BARROSO, Lucas Abreu et al. O direito agrário na constituição: Rio de Janeiro: Forense, 2005.