Breve histórico do direito de propriedade no ocidente e da função social da propriedade no Brasil

O artigo se propõe a descrever os principais eventos da evolução histórica e jurídica do direito de propriedade no ocidente e, ainda, discutir ao longo dos acontecimentos, eventuais incongruências percorridas pelos protagonistas destes cenários. Por fim, após o devido acompanhamento histórico, será debatida a função social da propriedade sob o viés jurídico brasileiro.

A propriedade até se transformar no conceito atual passou por uma série de mutações ao longo da história humana. Os registros mais antigos que se tem do gérmen que iniciou o conceito da utilização da propriedade nos remonta às sociedades nômades.

Com o desenvolvimento da agricultura os nômades se fixaram em locais, dando início ao conceito de propriedade coletiva, a partir disso ligou-se o homem à terra que usava e habitava, porém, os referidos registros são obscuros, uma vez que o período que tem fugido ao estudo dos juristas é aquele que antecede ao Direito clássico,[1] ou seja, os historiadores muito divergem sobre o que de fato ocorreu naquele período.

Pois bem, já no Direito Romano, é possível extrair-se dois períodos que marcaram o direito de propriedade. O primeiro período marcado por um viés familiar, em que o pater famílias era titular da posse de terras para o cultivo.[2]

Neste contexto, era iminente o caráter sucessório da propriedade, vez que se visava a transmissão da propriedade aos descendentes – mais precisamente os filhos homens, fili familias – sendo inalienável a propriedade, não havendo possibilidade de transmissão que não fosse por herança.

Já o segundo período do Direito de propriedade no Direito Romano enfoca na propriedade individual, devido ao enfraquecimento dos grupos familiares. Nesta fase há a consolidação da propriedade individual, bem como surge o caráter absoluto e perpétuo da propriedade. Esta fase que perdurou por um longo período de tempo na história influenciou muito as legislações modernas e contemporâneas ocidentais.

No entender de Priscila Ferreira Blanc[3]:

São originários dessa época os mais famosos atributos do domínio: jus utendi, jus fruendi e jus abutendi, respectivamente, as faculdades de o proprietário usar, gozar e dispor livremente de seus bens.

A idade média detinha sistema diferenciado que regia a propriedade, sendo caracterizada pela sobreposição de poderes entre o suserano e o vassalo, não havendo o viés individualista e exclusivo. Importante observar que o sistema feudal era baseado na terra, a qual era fonte de poder.[4]

Neste ínterim, o referido sistema circulava em prol da manutenção do poder do senhor em relação aos servos, conforme assevera Carlos Roberto Gonçalves:[5]

O sistema feudal, produto do enfraquecimento das raças conquistadas, introduziu no regime da propriedade do direito romano, no entanto, profundas alterações, consequências naturais da necessidade de apoiar no solo a dominação dos senhores sobre as míseras populações escravizadas.

Na idade média influenciada pelo cristianismo, Santo Tomás de Aquino teceu ideias que germinariam no que hoje se define como função social da propriedade, defendendo que “a propriedade, apesar de individual, necessitava de características voltadas ao atendimento dos interesses coletivos e do bem comum”.[6]

A Revolução Francesa sela a idade moderna, bem como traz os ideais da segunda fase do romanismo para conceituar a propriedade, notabilizando-se esta época por conceder ao proprietário o caráter individual, absoluto e perpétuo da propriedade, ideais estes que atendiam às necessidades da burguesia.[7]

Neste sentido, foi o que preconizou a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 em seu artigo 17[8]:

Como a propriedade é um direito inviolável e sagrado, ninguém dela pode ser privado, a não ser quando a necessidade pública legalmente comprovada o exigir e sob condição de justa e prévia indenização.

Seguindo a mesma ótica, a Revolução Francesa influenciou o Código Civil brasileiro de 1916 (Código Bevilacqua)[9]:

Todo o arcabouço do direito de propriedade foi construído segundo a ótica da burguesia liberal, que saiu vitoriosa da Revolução Francesa, e que considerava imperioso destruir os antigos privilégios da riqueza, representada pela nobreza. Considerou -se sagrado o direito de propriedade, como observa Savatier, porque ele era fruto da libertação da terra francesa em relação aos antigos senhores feudais e as congregações. A propriedade perdeu sua estrutura privilegiada, e se tornou individual, acessível a qualquer pessoa do povo, e tratada igualmente pela lei. No mesmo sentido caminhou o Código Bevilacqua, enfatizando os poderes que resultam do domínio.[10]

O código napoleônico em seu artigo 544 previa que “a propriedade é o direito de fruir e de dispor dos bens materiais da maneira mais absoluta, contanto que deles não se faça um uso proibido pelas leis e pelos regulamentos”.[11]

A prova da inserção dos ideais da burguesia francesa no ordenamento brasileiro, através da inspiração no código napoleônico, é o artigo 524 do Código Civil de 1916, o qual dispõe: “A lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua”.[12]

O caráter exageradamente absoluto, individual e fundamental da propriedade a que trouxe a legislação francesa napoleônica é uma expressão que tinha o objetivo de marcar o rompimento com o Estado absolutista, onde a propriedade servia de base para o poder dos nobres.

Em 1931, o Papa Pio XI publica a Encíclica Quadragésimo Ano, na qual afirma que a propriedade tem dupla espécie de domínio, sendo o domínio particular e aquele a que se destinam os bens.[13]

O postulado papal é considerado o início da conscientização a respeito da função social da propriedade, afastando-se aos poucos a sociedade moderna do ranço demasiado absoluto da propriedade, mas devendo seu uso observar a que se destina.

Embora na sociedade da primeira metade do século XX no Brasil não seencontre a positivação expressa da ideia de função social da propriedade, o instituto é utilizado através de medidas estatais interventivas, mais precisamente o Código de Minas, [14]que permitia a incorporação ao patrimônio da União de todas as jazidas desconhecidas, o Código de Águas[15] – que distinguia as quedas d’água e fontes de energia elétricas da propriedade em que se inseriam -, bem como o Código Florestal (Decreto 23.793/1934) e o Código de Mineração (Decreto Lei 1.984/1940).

No século XX nota-se uma mudança no sentido de conceder à terra a condição de produtividade, contrapondo-se aqueles que mantinham a terra à título de especulação imobiliária.[16]

Na Constituição de 1946, o artigo 147 condiciona o uso da propriedade ao bem-estar social:

O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos.[17]

Entre a década de 50 e final da década de 80 notou-se elevada industrialização no Brasil, desde o início dos planos ambiciosos de Juscelino Kubitscheck com o slogan “50 anos em 5”, até a abertura econômica realizada no Governo Collor.

Com a industrialização nas cidades, as populações rurais migraram para as cidades na busca de melhores condições de vida e emprego, perfazendo aquilo que se denomina de Êxodo Rural, as cidades incharam trazendo grande densidade demográfica, ensejando nos problemas de falta de regulação urbana, sendo o problema mais conhecido a formação de favelas e os loteamentos irregulares, onde não havia o fornecimento de serviços como transporte, saneamento, saúde, etc.

Em 1964 surgiu no Brasil o Estatuto da Terra[18], impedindo velhas práticas pós-escravistas, humanizando os contratos, mas em suma não alterou a tradição da ocupação territorial.[19]

Apesar do parágrafo primeiro do artigo 2º do Estatuto da Terra[20]estabelecer critérios para o cumprimento da função social, percebe-se que a única consequência por descumprimento seria a desapropriação estatal, sendo ainda somente uma possibilidade que dependia da vontade política do Poder Público, não sendo um dever público.[21]

Neste sentido a Constituição de 1967 em seu artigo 157 vai além, até mesmo positivando o princípio da função social da propriedade no capítulo destinado à Ordem Econômica e Social:

A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios:

[…] III – função social da propriedade.[22]

O instituto da função social da propriedade é consolidado e positivado, sendo adotado de forma unânime no ordenamento jurídico brasileiro, abandonando-se o ranço demasiado individual e absoluto da propriedade, quando da formulação da Constituição Federal de 1988, uma vez que é postulado do Estado Democrático de Direito e marco na sociedade contemporânea.

Com o advento da consolidação da função social da propriedade, nota-se a partir daí a participação mais vigorosa do ente estatal na regulação da propriedade e do seu uso, vez que este é quem busca a aplicação do interesse público, surgindo mecanismos infra legais e ramos do direito público, como por exemplo o direito urbanístico.

DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A doutrina da função social da propriedade surgiu de maneira que a busca por justiça social e bem-estar social se solidificavam, quando do surgimento do Estado Social em contraponto ao Estado Liberal.

Neste período já não se tinha mais o temor em relação ao Estado Absolutista e já não havia mais a necessidade de positivar-se o afastamento do direito público do direito privado, vez que no Estado Social buscava-se uma convergência entre ambos e não a manutenção de tal dicotomia. Sobre o afastamento do cunho individual, leciona Fachin[23]:

A função social da propriedade corresponde a limitações fixadas no interesse público e tem por finalidade instituir um conceito dinâmico de propriedade em substituição ao conceito estático, representando uma projeção de reação anti-individualista.

Destarte, não se funde o interesse público ao interesse privado, também não se exclui um em relação ao outro, mas ambos devem conviver sem colidirem, todavia, no caso de colidirem há que se entender pela supremacia do interesse público, conforme leciona Rogério Gesta Leal:[24]

Podem e devem os direitos particulares ter vida e ser exercitados ao lado dos interesses gerais, procurando com estes não entrar em conflito. Isto, porém, desde que o conflito seja inevitável, pois quando a não-delimitação dos direitos particulares não consegue obter a harmonia e a garantia da ordem social democrática, os direitos individuais ou particulares têm de se subordinar aos interesses coletivos.

Insta observar que o direito de propriedade não é mais puro direito individual, estando a propriedade vinculada à consecução de determinado fim, ou seja, sua função social.[25]

José Afonso da Silva entende que a função social da propriedade opera na aquisição, gozo e utilização dos bens, mas sem suprimir a propriedade privada:[26]

Enfim, a função social se manifesta na própria configuração estrutural do direito de propriedade na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens. Mas é certo que o princípio da função social não autoriza a suprimir, por via legislativa, a instituição da propriedade privada.

Ou como melhor define Marés, os direitos coletivos restringem os direitos individuais de propriedade:

A contradição paradigmática atual é que estes direitos coletivos existentem exatamente na restrição dos direitos individuais de propriedade, porque existem neles, como coisa a eles pegada, grudadada de tal forma que a propriedade individual não é mais do que o suporte onde habita o coletivo.[27]

Conforme já delineado, antes do advento da Constituição Federal vigente as legislações mostravam-se incipientes em relação à doutrina da função social da propriedade que hoje se conhece, sendo poucos os casos em que se aplicava a supremacia do interesse público sobre o privado quando da regulação ou intervenção na propriedade privada.

A Constituição Federal de 1988 traz um arcabouço para sustentar a função social da propriedade. No capítulo dos direitos e garantias fundamentais, mais precisamente no artigo 5º, incisos XXII e XXIII da Carta Magna encontra-se garantia ao direito de propriedade, em atendimento ao viés individual e absoluto da propriedade, bem como a necessidade da propriedade atender sua função social. Veja-se os supracitados dispositivos constitucionais:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garanatindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[…]

XXII – é garantido o direito de propriedade;

XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;[28]

No capítulo destinado aos princípios gerais da atividade econômica, em seu artigo 170, incisos II e III, depreendem-se também a respectiva garantia e o atendimento à função social:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

[…]

II – propriedade privada;

III – função social da propriedade;

No capítulo constitucional destinado à Política Urbana é que realmente inova a Constituição Federal, em atendimentos às especificidades contemporâneas necessárias para aplicação principiológica, conforme artigo 182:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem porobjetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (Regulamento)

§   1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§  2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§  3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§  4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. (grifo nosso)

Nota-se que o supracitado dispositivo constitucional elenca o instrumento jurídico Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, concedendo competência à municipalidade para elaboração do mesmo, até mesmo em respeito ao artigo 30, inciso VIII da Constituição que imputa ao Município a competência para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.

A Constituição Federal também traz maior especificidade regulatória quando prevê no artigo 156 o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo, atendendo a necessidade do uso da propriedade observando sua função social.

No que diz respeito à função social da propriedade rural, os artigos constitucionais 184, 185 e 186 vem para salvaguardar o seu uso. No presente estudo, necessário se atinar ao artigo 186 da Constituição, que assim dispõe:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

O legislador constitucional se preocupou em definir a função social da propriedade rural de maneira mais analítica do que fez com a função social da propriedade urbana, que perante a Constituição tem conceito mais abstrato, uma vez que põe requisitos para cumprimento da função social no meio rural, visando a melhor produtividade.

Desta forma, vê-se que o princípio da função social da propriedade intenta assegurar o direito de propriedade do titular da propriedade, mas também garantindo aos deveres coletivos que o uso da propriedade deve observar, sendo que o titular da propriedade tem o poder-dever de executar as atividades que emanam da função social.

REFERÊNCIAS

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