Luis Felipe Pinheiro de Sousa
Resumo: Trata-se de um artigo cientifico que visa analisar de forma geral a organização dos Tribunais de conta do Estado, dos Municípios e do Município, sobretudo, no que se refere no que refere às suas funções, competências, conceito, natureza jurídica, dando uma visão macro dos sistemas de fiscalização do erário público no estado do Maranhão. Além disso, essa pesquisa busca mostrar a maneira como os tribunais de contas são fundamentais para o exercício da cidadania e a influencia que eles exercem sobre diversos setores no Estado.
Palavras-chave:Natureza Jurídica. Competência. Estado. Município
1 NATUREZA JURÍDICA E COMPETÊNCIA DO TCE-MA
O Tribunal de Contas do Estado (TCE) é um órgão constitucional dotado de autonomia administrativa e financeira, sem qualquer relação de subordinação com os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Neste sentido, a doutrina afirma que o TCE é órgão de permeio, agindo ora numa posição de colaboração com o Poder Legislativo, ora no exercício de competências próprias e específicas.
Quanto a Constituição Estadual (CE) não deixa dúvidas acerca da autonomia do Tribunal de Contas do Estado ao assinalar, em seu art. 51, que o controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado. A autonomia, assim é concebida como a capacidade de auto-organização e do poder de iniciar o processo legislativo em relação a temas de sua alçada, fica também evidenciada quando a CE estatui, no art. 52, que o TCE tem quadro próprio de pessoal, combinando-o com o seu art. 76.Neste sentido, o artigo 76 da CE estatui atribuições atinentes à auto-organização do Poder Judiciário, e o art. 52 estende, no que couber, essas regras ao Tribunal de Contas. A natureza jurídica também é dada pela Lei Orgânica do TCE-MA (Lei n.º 8.258/2005)e no Regimento Interno (Resolução Administrativa N° 001/2000). De forma geral, pode-se definir a natureza jurídica a partir do entendimento dado por Gualazzi (1992):
Se pode definir Tribunal de Contas […] como o órgão administrativo parajudicial, funcionalmente autônomo, cuja função consiste em exercer, de ofício, o controle externo, fático e jurídico, sobre a execução financeiro-orçamentária, em face dos três Poderes do Estado, sem a definitividade jurisdicional (GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho, 1992 apud PASCOAL, Waldecir, 2013)
Por sua vez, em relação às competências constitucionais elas são dadas pelo art. 51 da CE/MA, art. 1º da Lei Orgânica e art. 1º Regimento Interno do TCE/MA. São elas: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais; julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens valores públicos da administração direta e indireta; apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta; realizar, por iniciativa própria, da assembleia legislativa e câmaras municipais, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos poderes legislativo, executivo e judiciário e da administração direta e indireta; fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo estado mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres a município e a entidades públicas ou privadas; prestar as informações solicitadas pela assembleia legislativa ou câmaras municipais, por qualquer de suas comissões sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e, de igual modo, sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade e determinar a reposição integral, pelo responsável, dos valores devidos ao erário; sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à assembleia legislativa e câmaras municipais; representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; fiscalizar a distribuição das quotas-partes pertencentes aos municípios, provenientes do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
Já quanto às competências legais, decorrentes de várias leis ordinárias ou complementares, tem-se a implementação da Lei de diretrizes orçamentárias, de decidir sobre consulta acerca da aplicação de dispositivos legais e regulamentares (Lei N.º 8.258, de 06 de junho de 2005). Assim como, decidir sobre representações contra irregularidades em procedimentos licitatórios (Lei nº 8.666/93) e fiscalizar o cumprimento de normas fixadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).
2 JURISDIÇÃO
A jurisdição do TCE-MA, que pode ser entendida como a atividade estatal que se desenvolve no processo, é própria e privativa, em todo o Maranhão, sobre as pessoas e as matérias de sua competência. Dessa forma, a jurisdição do Tribunal abrangerá todos aqueles que lhe devam prestar contas, ou que seus atos estejam sujeitos à sua fiscalização, conforme disposto em lei, bem como aqueles que causarem dano ao erário, dentre outros.
Assim, pode-se depreender que o TCE tem função jurisdicional no julgamento das contas dos responsáveis por recursos públicos, sendo estes pronunciamentos definitivos, porém não vinculativos, cabendo ao Poder Legislativo (Câmaras Municipais) não segui-lo se for rejeitado por dois terços dos membros da Câmara Municipal[1].
Nota-se ainda que a decisão do Legislativo, aprovando contas que foram rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado previamente, por ser política, não tem o condão de impedir a apreciação do Judiciário sempre que houver lesão ou ameaça a direito[2].
3 EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA
O exercício de competência ocorre quanto às contas do governador, do prefeito municipal, e dos gestores. Cabe a tomada de contas especial quando houver irregularidades na prestação de contas, incluindo sua omissão, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano. As decisões desse processo de prestação de contas podem ser preliminares, definitivas ou terminativas. E, ao julgá-las, decidirá se são regulares, regulares com ressalva ou irregulares, podendo dar quitação ao responsável, aplicar-lhe multa, determinar a adoção de medidas regularizadoras e constituir título executivo para cobrança judicial dos valores devidos.
4 ORGANIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
O Tribunal de Contas do Estado será composto por sete conselheiros e terá a seguinte divisão, em regra geral, para que haja uma melhor organização e desempenho de suas funções: Plenário e Câmara; Presidente, Vice-Presidente e corregedor; Ouvidoria; Conselheiros; Auditores; Secretaria.
O plenário do tribunal será dirigido pelo Presidente. Por outro lado, as Câmaras serão divididas em Primeiras e Segundas, compostas cada uma por três conselheiros, observando-se que cinco serão escolhidos pelo Plenário e junto a elas atuará um representante do Ministério Público, ademais, as sessões poderão ser ordinárias e extraordinárias.
O presidente, Vice-Presidente e corregedor serão eleitos para um mandato de dois anos em que será permitida a reeleição por um período. O presidente terá inúmeras competências como: dirigir os trabalhos e superintender a ordem e a disciplina do Tribunal e de sua Secretaria; representar o Tribunal perante os Poderes Públicos e demais autoridades; velar pelas prerrogativas do Tribunal; além de todas as competências previstas na Legislação Estadual orgânica de nº 8.258 e do regimento interno do tribunal de contas do estado. Por outro lado, as competências do Corregedor e do Vice-Presidente estão previstos apenas no citado regimento interno.
Sabe-se da importância da ouvidoria para melhorar a gestão do tribunal como um todo, assim como atuar na defesa dos princípios da Administração Pública, através do elo entre o cidadão e o Tribunal de Contas do Estado. Além disso, o seu principal objetivo é colocar em prática o controle social na gestão dos recursos públicos. É válido ressaltar que o conselheiro será eleito pelo Plenário na mesma sessão em que é realizada a eleição do Presidente do Tribunal.
Enfatizando o que já foi exposto, os conselheiros do Tribunal de Contas do Estado serão em número de sete mediante nomeação do Governador do Estado, após quatro serem escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador do Estado. É certo que os mesmos possuem as mesmas prerrogativas, garantias, impedimentos e vantagens dos desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado.
Por outro lado, os auditores serão nomeados em número de três pelo Governador do Estado, através de concurso público e estão posicionados hierarquicamente após o cargo de Conselheiro. Eles possuem a incumbência de exercer as funções do cargo de Conselheiro quando este estiver ocioso por diferentes motivos e atuar junto ao Plenário e Câmara para a qual foram designados.
A secretaria foi criada por meio de previsão na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão com a finalidade de prestar apoio técnico e a execução dos serviços administrativos do Tribunal de Contas, dessa forma, possui a seguinte estrutura: gabinete do Presidente, gabinetes dos conselheiros, gabinetes dos auditores e dos representantes do Ministério Público junto ao Tribunal.
5 PROCESSO NO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO MARANHÃO
Está disposto no Título IV, o “Processo no Tribunal”, contém três capítulos, dispostos em Estrutura do Processo, Prazos e Contraditório e Ampla Defesa, este último, subdivido em Defesa, Sustentação Oral e Recursos, que se divide em Disposições Gerais, Recurso de Reconsideração e Recurso de Revisão. Além disso, estabelece o Art. 144 que “aplicam-se subsidiariamente no Tribunal as disposições das normas processuais em vigor, no que couber, desde que compatíveis com esta Lei Orgânica”.
5.1 Estrutura do Processo
A estrutura inicia informando os sujeitos do processo que se desenvolve no âmbito do Tribunal de Contas:
· Parte: Podem praticar os atos processuais diretamente ou por intermédio de procurador regularmente constituído, ainda que não seja advogado. Responsável é aquele assim qualificado, nos termos da Constituição Federal e Estadual, desta lei orgânica e respectiva legislação aplicável. Interessado é aquele que, em qualquer etapa do processo, tenha reconhecida, pelo relator ou pelo Tribunal, razão legítima para intervir no processo;
· Relator: Conselheiro ou Auditor, é quem preside a instrução do processo;
· Ministério Público: Atua no processo na condição de custos legis junto ao Tribunal;
· Secretaria do Tribunal: Incumbida da prática dos atos processuais de documentação, comunicação e instrução, dentre outros, necessários à regular instauração, desenvolvimento e encerramento do processo, através de seus servidores e sob a direção do relator.
A distribuição de processos aos Conselheiros e Auditores obedecerá aos princípios da publicidade, da alternatividade e do sorteio, que o regimento interno regulamentará a forma como se dará a distribuição dos processos aos relatores.
As etapas do rito processual são: a instauração, a instrução, o parecer do Ministério Público, o julgamento e os recursos. As provas produzidas perante o Tribunal devem sempre ser apresentadas de forma documental, ainda que na modalidade eletrônica, além de serem inadmissíveis no processo aquelas obtidas por meios ilícitos.
A citação far-se-á mediante carta registrada, com aviso de recebimento que comprove a entrega no endereço indicado pelo responsável, independentemente da assinatura ou rubrica de próprio punho do citado, porém se isto ocorrer a citação será realizada por edital publicado no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas do Estado. Todavia, supre a falta da citação o comparecimento espontâneo do responsável para ciência nos autos do processo.
5.2 Prazos
Os prazos são contínuos, não se interrompendo nos feriados, e contam-se a partir do dia do que a parte é citada, ou intimada, nos casos das decisões interlocutórias; constante de documento que comprove a ciência da parte. Quando a parte não for localizada, da publicação de edital ou do acórdão e/ou do parecer prévio no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas do Estado.
Os acréscimos em publicação e as retificações, mesmo as relativas à citação ou à intimação, importam em devolver o prazo à parte, que não se suspendem nem se interrompem em razão do recesso do Tribunal, em qualquer situação. Para a contagem, excluir-se-á o primeiro dia e incluir-se-á o do vencimento, entretanto, se o vencimento recair em dia em que não houver expediente, o prazo será prorrogado até o primeiro dia útil imediato.
5.2 Contraditório e Ampla Defesa
5.2.1 Defesa
Cabe à parte manifestar-se precisamente sobre toda a matéria de defesa, no prazo de trinta dias, prorrogável por até trinta dias, a critério do relator, da data da assinatura ou rubrica do aviso de recebimento ou da data da publicação do edital, expondo, de forma articulada, as razões de fato e de direito com que impugna as ocorrências apontadas no relatório de instrução técnica, juntando as provas em que se funda sua defesa, sendo considerado revel quanto à ocorrência não contestada, dando-se prosseguimento normal ao processo. Contra a parte revel correrão os prazos independentemente de intimação, podendo, ela, entretanto, intervir no processo em qualquer fase, recebendo-o no estado em que se encontra.
5.3 Sustentação Oral
No julgamento ou apreciação de processo, a parte poderá produzir sustentação oral, após a apresentação do relatório e antes do voto ou proposta de decisão do relator, pessoalmente ou por procurador devidamente constituído, ainda que não seja advogado, desde que a tenha requerido ao Tribunal antes do início da sessão. Sendo a forma para o exercício da sustentação oral regulamentada pelo regimento interno.
5.4 Recursos
5.4.1 Disposições Gerais
Não cabe recurso de decisão que converter processo em tomada de contas especial, ou determinar a sua instauração, ou ainda que determinar a realização de citação, inspeção ou auditoria. Exceto nos embargos de declaração, é obrigatória a audiência do Ministério Público em todos os recursos, ainda que o recorrente tenha sido ele próprio. Cabe ao interessado demonstrar, na peça recursal, em preliminar, o seu interesse em intervir no processo. Havendo partes com interesses opostos, a interposição de recurso por uma delas enseja à outra a apresentação de contrarrazões, no mesmo prazo dado ao recurso. A interposição de recurso, ainda que venha a não ser conhecido, gera preclusão consumativa.
5.4.2 Recurso de Reconsideração
Objeto de decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas, mesmo especial, de decisão de mérito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos, e de parecer prévio. Com efeito suspensivo, para apreciação do colegiado que houver proferido a decisão recorrida, podendo ser formulado uma só vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, improrrogável, contados da data da intimação. Não se conhecerá de recurso de reconsideração quando intempestivo, salvo em razão de superveniência de fatos novos e dentro do período de um ano, caso em que não terá efeito suspensivo.
Se o recurso versar sobre item específico do acórdão, os demais itens, não recorridos, não sofrem o efeito suspensivo, caso em que deverá ser constituído processo em apartado para prosseguimento da execução das decisões.
De decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas, mesmo especial, de decisão de mérito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos, e de parecer prévio.
5.4.3 Embargos de Declaração
Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão ou parecer prévio emitido pelo Tribunal, poderão ser opostos por escrito pela parte ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco dias, improrrogável. Serão submetidos à deliberação do colegiado competente pelo relator ou pelo redator, conforme o caso, interrompem os prazos para cumprimento do acórdão ou parecer prévio embargados e para interposição dos demais recursos previstos nesta Lei.
O Tribunal condenará o embargante a pagar multa, quando os embargos forem manifestamente protelatórios; e, caso haja reiteração destes, o valor da multa deverá ser dobrado, ficando condicionada a interposição de qualquer outro recurso ao pagamento da quantia respectiva.
5.4.4 Recurso de Revisão
De decisão definitiva, aquela com trânsito em julgado, em processo de prestação ou tomada de contas, mesmo especial, cabe recurso de revisão ao Plenário, de natureza similar à da ação rescisória, sem efeito suspensivo, interposto uma só vez e por escrito pela parte, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dois anos, improrrogável.
Fundar-se-á em erro de cálculo nas contas; em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida. Provido o recurso, ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.
A parte ou seu sucessor, ao interpuser o recurso de que trata o caput deste artigo, deverá instruí-lo com a documentação necessária à sua tramitação e julgamento, sob pena de não conhecimento.
Em face de indícios de elementos eventualmente não examinados pelo Tribunal, o Ministério Público poderá interpor recurso de revisão, compreendendo o pedido de reabertura das contas e o pedido de mérito. Admitido o pedido o relator ordenará, por despacho, sua instrução pela unidade técnica competente e a conseguinte instauração de contraditório, se apurados elementos que conduzam ao agravamento da situação do responsável ou à inclusão de novos responsáveis.
Se os elementos que deram ensejo ao recurso de revisão referirem-se a mais de um exercício, os respectivos processos serão conduzidos por um único relator, sorteado para o recurso. Sendo que não cabe recurso de revisão contra decisão em processo de prestação de contas anuais apresentada pelo Prefeito Municipal e pelo Governador de Estado, na forma dos Arts. 8º e 9º da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão.
6 TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Em tempos contemporâneos vive-se uma verdadeira constitucionalização do Direito, que possui força normativa nos três Poderes, nos valores e nos fins públicos e nos comportamentos e regras da própria Constituição. Enfim, em todas as esferas que o Direito circunda (Barroso, 2006). Por tanto os atos que envolvem a Administração Pública em seus mais variados aspectos também sentem sobre si os efeitos de tal fenômeno, estando assim regulados pelos horizontes constitucionais. De tal sorte, o controle financeiro das finanças públicas está previsto constitucionalmente, em seus aspectos fundamentais, como também a sua regulação e conformação estruturais.
O artigo Art. 31 e seus respectivos parágrafos tratam de forma pontual do Controle Externo no âmbito Municipal, elencando as suas características e formas de constituição e exercício. Mas, é no § 4º que se inscreve a questão que será alvo de nossa exposição, onde se lê o seguinte comando constitucional: “É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. ” A Constituição Federal de 1988, como se vê, claramente vedou a criação de “Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. Entretanto, há entendimento pacificado de que não houve extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, obviamente anteriores à Constituição.
A Constituição Federal (CF) de 1988, trouxe aos Municípios qualidade jurídica de entes federativos (Art. 1º, CF/88), dotando-os de autonomia (Art 18º, CF/88). No entanto, apesar desta qualificação, a Carta Magna também trouxe a vedação supracitada do § 4º do art. 31.Verifica-se que a vedação é somente para a criação de Tribunais ou Conselhos de Contas ‘Municipais’. Não para os órgãos estaduais. Isto é, o ordenamento vigente não admite a criação de Tribunal de Contas do Município além dos dois, supracitados, já existentes. Ressalte-se que estes Tribunais analisam as contas municipais somente das Capitais dos Estados a que se referem.
Resumidamente podemos apontar que a ideia central exposta acima é que a Constituição Federal em seu artigo 31 veda expressamente a criação de Tribunal de Contas Municipais, trazendo uma certa contradição com a autonomia expressa no artigo 18 da mesma carta magna. Logo após apontamos que apesar de tal vedação, ela se encerra nos limites do poder municipal e não contempla o poder Estadual, sendo que a este não é vedada a criação de Tribunais de Contas dos Municípios. Nos utilizamos de tal resumo, para adentrar agora numa análise de teor gramatical baseada no entendimento do constitucionalista José Afonso da Silva, sobre tal problemática.
Partindo do Julgado da ADI 154-RJ, da lavra do Ministro Octávio Gallotti e de entendimento de José Afonso da Silva (2010), depreende-se que o atual Sistema Constitucional se utilizou de uma distinção gramatical para definir o alcance da vedação constitucional do § 4º do artigo 31. O termo “dos Municípios” (plural) se referem aos órgãos auxiliares de controle financeiro das contas dos Municípios. A Constituição Federal de 1969, trazia o termo “Municipais” para definir os órgãos auxiliares de controle financeiro dos municípios com natureza municipal (Art. 191, CF,1969). De tal sorte, a Constituição Federal de 1988, herdou tal entendimento da antiga Carta de 1969, aplicando a este a vedação expressa do§ 4º do art. 31.
José Afonso da Silva (p. 319, 2010) esclarece que tal distinção terminológica:
Já era empregada na década de 50 do século passado, época em que já discutia sobre a conveniência de criação de Tribunais de Contas Municipais, á vista de constante irregularidades da administração financeira local sob controle exclusivo da Câmara Municipal, sem um órgão técnico de auxílio do seu controle externo.
Com isso, reforça-se o entendimento que a Constituição Federal 88 veda apenas a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º, mas permite que os Estados-Membros, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Ressalte-se que tais Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) atuam, onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores.
Cabe aqui a explicitação de mais um importante entendimento jurisprudencial no sentido da tese aqui sustentada, agora da lavra do Ministro Celso de Melo. O eminente relator se expressa da seguinte forma:
A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti – ADI 445/DF, rel. min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º).” (ADI 687, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 2-2-1995, Plenário, DJ de 10-2-2006.)
7 TRIBUNAL DE CONTA DOS MUNICÍPIOS
O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização dos gastos públicos. No âmbito federal, a responsabilidade é do Tribunal de Contas da União (TCU) e no âmbito municipal e estadual, na maioria dos casos, a responsabilidade é do Tribunal de Contas do Estado (TCE). Há exceções em relação aos estados e municípios, pois em alguns existe um TCE e também um Tribunal de Contas do Município (TCM). Os Tribunais de Contas dos Municípios (existentes em Estados como Ceará, Bahia e Goiás): É um órgão estadual competente para a fiscalização financeira de todos os municípios do Estado; os Tribunais de Contas do Município (existentes nos municípios de São Paulo/SP e Rio de Janeiro/RJ): órgão municipal competente para a fiscalização financeira do município.
Segundo a CF/88, O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. O Tribunal de Contas do Município é um órgão independente e autônomo que pertence à estrutura da esfera municipal. Ao Tribunal de Contas do Município compete a fiscalização e o controle da Receita e da Despesa do Município; Auxilia o Poder Legislativo, emite parecer prévio sobre as contas do Prefeito e julga as contas dos administradores e demais responsáveis do Município. O TCM, dessa forma, tem o papel de zelar para que não haja desperdício dos recursos públicos no Município. Fiscalizando as contas municipais, baseado em todos os princípios da atividade administrativa, entre eles a legalidade, legitimidade, economicidade, proporcionalidade, razoabilidade.
Então, quando analisa as contas do Chefe do Poder Executivo municipal, o Tribunal de Contas emite parecer técnico, já que é a Câmara Municipal que julga. Em relação aos demais casos, o Tribunal de Contas decide sobre a regularidade ou não dos gastos, portanto, julga nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal.
Sua atuação está disciplinada na Constituição Federal, na Constituição Estadual e na Lei Orgânica do Município e Lei Orgânica do tribunal de conta do município a qual é vinculado. O TCM é um órgão colegiado, seus membros recebem título de Conselheiro e tratamento de Excelência.
A forma de escolha dos Conselheiros é a prevista na Constituição Federal para todos os Tribunais de Contas no país, ou seja, os nomes são submetidos à aprovação do Legislativo depois de indicados parte pelo próprio Legislativo e parte pelo Executivo, dentre brasileiros que preencham os seguintes requisitos:
I – Mais de 35 (trinta e cinco) e menos de 65 (sessenta e cinco) anos de idade; II – Idoneidade moral e reputação ilibada; III – Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; IV – Mais de dez anos de exercício de função ou de formação profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
7.1 Competências do Tribunal de Contas do Município
As competências atribuídas ao TCM são:
· Exercer, com a Câmara Municipal, na forma da Constituição, o controle externo das contas dos Poderes Municipais.
· Emitir parecer sobre as Contas Anuais do Prefeito e do próprio Tribunal de Contas do Município;
· Julgar a regularidade das Contas da Câmara, dos Administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da Administração Direta constituída pelo Gabinete do Prefeito, pelas Secretarias Municipais e por seus órgãos auxiliares e Administração Indireta, constituída por Autarquias, sociedades de Economia Mista e Fundações;
· Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, por iniciativa própria ou quando solicitadas pela Câmara ou por cidadãos, neste caso, se representar pelo menos 1% do eleitorado do Município; requisitar documentos;
· Emitir parecer, a pedido da Câmara, sobre empréstimos a serem contraídos pelo Município;
· Examinar a legalidade de atos de admissão de pessoal e de aposentadorias e pensões, para fins de registro;
· Examinar e julgar contratos e outros instrumentos de despesa;
· Julgar a aplicação de auxílios e subvenções concedidos pelo Município a entidades particulares de caráter assistencial e que exerçam atividades de relevante interesse público;
· Emitir parecer sobre consultas da Administração (encaminhadas pelo prefeito ou pelo Presidente da Câmara);
· Prestar informações solicitadas pela Câmara sobre fiscalização, auditorias e inspeções realizadas;
· Aplicar aos responsáveis as sanções previstas em lei, em caso de ilegalidade de procedimento ou irregularidade das contas;
· Assinar prazo para a adoção de medidas necessárias ao exato cumprimento da lei ou dispositivo regulamentar;
· Sustar, se não atendido, o ato impugnado;
· Tratando-se de Contrato, se identificadas irregularidades graves ou ilegalidades, a sustação do contrato compete ao Legislativo que, instado pelo Tribunal de Contas, deverá solicitar ao Poder Executivo que adote as providências cabíveis. Se, no prazo de noventa dias, as medidas não forem adotas, o Tribunal decide a respeito;
· Apurar denúncia envolvendo matéria de sua competência;
· Representar ao Prefeito e à Câmara Municipal sobre irregularidades ou abusos apurados no exercício de sua atividade fiscalizadora;
· Determinar, a qualquer momento, e quando houver fundados indícios de ilícito penal, remessa de peças ao Ministério Público do Estado;
· Mais recentemente outras atribuições foram conferidas aos Tribunais de Contas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei de Licitações e Contratos e até mesmo em decorrência do reconhecimento de princípios que se tornaram expressos na Constituição Federal.
8 DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS dos municípios
As decisões do Tribunal de Contas são de natureza administrativa, pois, ao escrever sua Constituição Federal, o Brasil optou pelo sistema de Jurisdição Una, ou seja, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” – art. 5º, XXXV, CF. Entretanto, a própria Constituição reconhecendo a necessidade e grandeza da missão das Cortes de Contas, estabeleceu garantias para que suas decisões produzissem efeitos práticos.
A decisão do Tribunal de Contas é de cumprimento obrigatório, sob pena de imputação das penas por crime de responsabilidade, salvo impugnação acolhida pela via judicial que é a espécie de controle externo que torna definitivo o julgamento.
Temos, então, que a decisão do Tribunal da qual resulte a imputação de débito, ou seja, quando o agente público é condenado a devolver aos cofres públicos o valor equivalente ao prejuízo que deu causa ou recebe a cominação de multa por haver praticado o ato administrativo de forma irregular, mesmo que não tenha causado prejuízo econômico ou, ainda as duas sanções cumulativamente, a decisão do Tribunal torna a dívida líquida e certa, com eficácia de título executivo, o que significa dizer que se o valor da condenação não for recolhido espontaneamente aos cofres públicos, será promovida a competente ação de cobrança perante o Judiciário sendo desnecessário o processo de conhecimento – Ação de Execução.
Nos termos constitucionais o Tribunal de Contas dos municípios emite anualmente parecer técnico sobre as contas do Chefe do Executivo municipal e quem decide é o Legislativo analisando as razões que o governo apresentar. Entretanto, para decidir em sentido contrário ao parecer do Tribunal de Contas, o Legislativo – Câmara Municipal – tem de obedecer à exigência de quórum qualificado, ou seja, terá de contar com dois terços dos votos da totalidade dos Vereadores.
Em relação às contas dos administradores e gerenciadores de dinheiros e bens públicos no âmbito municipal, o Tribunal decide, julga. Trata-se da análise da gestão seguida de uma decisão e não de um parecer. Se no exercício da fiscalização, o TC apurar ilegalidade ou irregularidade determinará que seja corrigida, podendo sustar o ato administrativo se não for atendido.
Quando se fala de contratos o Tribunal decide sobre sua regularidade. No caso de ser considerada irregular, a decisão é encaminhada ao Legislativo para que determine ao Executivo que adote providências para regularização. Se no prazo de 90 dias, as medidas corretivas não forem adotadas, o Tribunal decide a respeito.
9 TCM E DIREITO FINANCEIRO
As cidades de São Paulo e Rio de Janeiro possuem Tribunais de Conta Municipais criados pelo próprio município antes da vedação expressa pela constituição. Entretanto, a Constituição de 1988 não manda desfazer os Tribunais de Contas Municipais que já existiam. Por isso essas duas cidades puderam manter seus tribunais de contas municipais, enquanto os outros municípios não puderam (e não podem) criá-los.
Dessa forma, com exceção dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, todos os demais devem ter as suas contas fiscalizadas pelas respectivas Câmaras Municipais, com auxílio doTribunal de Contasdo Estado. De fato, um Estado-membro que contenha grande quantidade de municípios acabaria por sobrecarregar o exercício de atribuições de seu órgão específico, o Tribunal de Contas do Estado, que tem por função controlar e fiscalizar a execução orçamentária, no âmbito estadual. Daí existe a faculdade de os Estados-membros, nessas condições, criarem Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, que é permitido pela constituição vigente, unicamente com o fito de desafogar a Corte de Contas do Estado. Guardando harmonia com o texto constitucional, que faculta aos Estados-membros a criação de Corte de Contas dos Municípios, dispõe o § 4º do art. 20 da LRF, que fixa o limite global de despesas com pessoal, “nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas ‘a’ e ‘c’ do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento)”: II – Na esfera estadual: 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 49% para o Executivo.
Na hipótese de criação pelo Estado-membro de Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios não há como aplicar a forma proporcional de que cuida o § 1º do art. 20 da LRF. Deve-se entender que, nesse caso, caberá ao novo órgão de controle efiscalização da execução orçamentária (Tribunal ou Conselho de Contas dos Municípios) o equivalente a 0,4% da receita corrente líquida a título de limite para despesas com seu pessoal, implicando redução de igual percentual no limite de despesas com pessoal do Executivo.
Finalmente, de conformidade com o § 1º do art. 20 da LRF, nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à medida das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar. Assim, uma vez fixado o limite percentual de cada órgão, segundo a regra prevista no § 1º retro transcrito, ele perdurará até que sobrevenha modificação legislativa. Na hipótese de criação pelo Estado-membro de Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios não há como aplicar a forma proporcional de que cuida o § 1º do art. 20 da LRF. Deve-se entender que, nesse caso, caberá ao novo órgão de controle e fiscalização da execução orçamentária (Tribunal ou Conselho de Contas dos Municípios) o equivalente a 0,4% da receita corrente líquida a título de limite para despesas com seu pessoal, implicando redução de igual percentual no limite de despesas com pessoal do Executivo.
10 TCM E A SOCIEDADE
O Tribunal de Contas é um legítimo instrumento para o efetivo exercício da cidadania. Tanto assim que, além de atuar por sua própria iniciativa, sem provocação, sua Lei Orgânica e Regimento Interno preveem mecanismos de participação da sociedade diretamente ou por seus representantes. Por exemplo, no TCM/SP Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para formular representação ou denunciar irregularidades perante o Tribunal, atendidos os requisitos da lei. Nesses casos a petição inicial deverá ser dirigida ao Presidente que determinará sua autuação e distribuição ao Conselheiro Relator.
Dispõe o Regimento Interno: Art. 55 – A representação ou denúncia sobre matérias de competência do Tribunal deverá preencher os seguintes requisitos: I – ser formalizada por petição escrita ou ser reduzida a termos; II – referir-se a órgão, administrador ou responsável sujeito à jurisdição do Tribunal; III – estar acompanhada de documentos que constituam prova ou indícios relativos ao fato denunciado ou à existência de ilegalidade ou irregularidade; IV – conter o nome legível e a assinatura do representante ou denunciante, sua qualificação e endereço. § 1º – Em se tratando de representação ou denúncia formulada por cidadão, é indispensável a prova de cidadania, mediante a juntada à inicial de cópia do título de eleitor ou documento que a ele corresponda. § 2º – Quando formulada por partido político, associação ou sindicato, a inicial deverá ser acompanhada de prova da existência legal da entidade.
O aperfeiçoamento do órgão e da Administração Pública como um todo é uma preocupação constante dos dirigentes do TCM-SP. Essa preocupação inspirou, então, a criação da Escola de Contas do TCM-SP que oferece inúmeros cursos ministrados pelos próprios servidores da Casa como profissionais especializados que são. As inscrições são abertas a todos os interessados e, ao final de cada curso, é fornecido aos frequentadores, certificado contendo carga horária e conteúdo programático do curso.
A par disso, duas vezes ao ano o TCM-SP promove seminários técnicos contando com os mais conceituados nomes nas áreas de sua atuação. A participação é franqueada, por meio de inscrição, a toda sociedade, agentes públicos, estudantes, professores e profissionais. Após, mediante autorização dos palestrantes, o TCM publica em sua página na Internet o inteiro teor das palestras, o que pode ser conhecido na coluna Doutrina. Além dos Seminários, durante todo ano, no exercício de sua função orientadora, o TCM promove palestras e cursos técnicos, propondo-se, assim, a contribuir para uma melhor prestação do serviço público, a cada dia. O TCM-SP atua, também, em sentido pedagógico quando alerta os agentes municipais quanto a irregularidades apontadas por seus órgãos técnicos, em análise preliminar, para que corrijam o curso do procedimento de maneira à prevenir eventuais prejuízos.
11 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após considerar tudo o que foi exposto, afirma-se que o sistema de controle externo, tal qual o exercido atualmente no Brasil, é uma característica própria da democracia e da República moderna. Ratifica-se, assim, que controle externo da Administração Pública é instrumento da democracia, realização da cidadania, dos direitos humanos, sendo, portanto, indisponível e indelegável, pois é fundado no princípio do interesse público.
É nesse contexto que os Tribunais de Contas cumprem papel fundamental na garantia e consolidação do Estado Democrático de Direito, fiscalizando, no exercício do controle externo as receitas do Estado, mediante a arrecadação e monitorando toda e qualquer utilização do erário, prestando contas à população da aplicação dos recursos públicos pelo Governo.
Por fim, o controle externo da Administração Pública é, desta forma, o exercício da competência emblemática da democracia, incumbência atribuída constitucionalmente nas democracias ocidentais ao Parlamento e exercida mediante auxílio do Tribunal de Contas. Neste sentido, o poder de controle externo da Administração Pública é uma afirmação histórica e cultural da dignidade do política e social do homem perante o Estado.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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DALLARI, Adilson Abreu. A responsabilidade do agente político. Boletim de Direito Municipal. Fevereiro 2005.
MARANHÃO. Constituição do Estado do Maranhão. São Luís, 2016.
____________. Lei N.º 8.258, de 06 de Junho de 2005: dispõe sobre a lei orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão. São Luís, 2013.
____________. Resolução Administrativa nº 001, de vinte e um de janeiro de 2000: Regimento Interno do Tribunal de Contas. São Luís, 2000.
NETO, Jair Lins. O papel do Tribunal de Contas no exame das contas globais da municiplidade e na apreciação dos atos do prefeito como ordenador de despesa. Revista de Direito Administrativo, Belo Horizonte, out/dez.
PASCOAL, Valdecir Fernandes.Direito Financeiro e Controle Externo. Editora Impetus: Rio de Janeiro, 2002.
___________________________. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 400 questões. 8ª ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
SILVA, José Afonso da.Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros, 2010.
Jurisprudência
ADI 687, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 2-2-1995, Plenário, DJ de 10-2-2006
ADI 445/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti — RTJ 135/457.
TJ-PE – AI: 2781968 PE, Relator: Antenor Cardoso Soares Junior, Data de Julgamento: 10/02/2015, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 25/02/2015.
TJ-MA – APL: 0180642014 MA 0000223-72.2011.8.10.0111, Relator: CLEONES CARVALHO CUNHA, Data de Julgamento: 16/04/2015, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/05/2015).
[1] TJ-PE – AI: 2781968 PE, Relator: Antenor Cardoso Soares Junior, Data de Julgamento: 10/02/2015, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 25/02/2015.
[2] TJ-MA – APL: 0180642014 MA 0000223-72.2011.8.10.0111, Relator: CLEONES CARVALHO CUNHA. Data de Julgamento: 16/04/2015, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/05/2015)”.