A Moralidade como Linha-Mestra da Atuação da Administração Pública

 

 

Leonardo Antônio Passos*

 

 

RESUMO

 

De forma a apontar o vetor determinístico da atuação de agentes públicos no campo da Administração, a concepção deste estudo consubstancia-se em abordar, ainda que sumariamente, a prática da moralidade no âmbito da máquina pública, a qual se consagra no tema abordado consoante suas prerrogativas essenciais ao bom funcionamento da estrutura organizacional dos Poderes da República. Ademais, é ressaltado o papel que o cidadão brasileiro possui frente ao dimensionamento desta situação, retratado singelamente no sentido de ratificar sua observação na condição imprescindível à progressão da Reforma Administrativa.

 

Palavras-Chave: Administração, Eficiência, Moralidade.

 

 

INTRODUÇÃO

 

Com grande detalhamento do Direito Administrativo e agindo no intuito de convergir ou atenuar as mais diversas distorções observadas em todas as esferas de Administração Pública no Brasil, a Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, tratou de lamentáveis episódios que marcaram décadas de clientelismos, desmandos e, sobretudo, arbítrios, os quais caracterizavam governos e governantes que, na maioria das vezes, tratavam a res publica (coisa pública) como se estivessem tratando exclusivamente de seus interesses, bem como dos de seus correligionários.

 

            Atualmente, a linha mestra adotada na Administração Pública, especialmente após a Reforma Administrativa proporcionada pela Emenda Constitucional n.º 19/1998, vem se consubstanciando na gradual redução da estrutura do Estado com a edição de atos normativos legais e infralegais. No entanto, não basta que os gestores públicos se atenham ao estrito cumprimento da lei; urge que o exercício de seus direitos, poderes e faculdades deva ser informado por princípios éticos nos quais está inserido um dos princípios expressamente citados no art. 37 da Carta da República: o da moralidade.

 

            É bem verdade que a moral perpetrada nas Administrações apresenta uma conotação específica no que tange ao sentido da moral filosófica. Para tanto, basta observar a maneira pela qual é ela disseminada nos órgãos que compõem a máquina pública. Abarca-se, tão-somente, os fins colimados pelo Estado, integrando valores ora imanentes a este e, por conseqüência, utilizando a moral filosófica como alicerce da proposição estatal na via de consecução de seus objetivos. Entretanto, a essência, o cerne valorativo de tal conceito é imutável, seja em onde for o campo de sua aplicação.

 

No que diz respeito à moral instituída na Administração Pública, depreende-se que o conceito sofre uma leve alteração, resultando da composição de regras de boa gestão dos recursos (humanos, materiais e financeiros), isto é, a conjugação dos preceitos finais disciplinares suscitados, não só pela distinção entre o bem e o mal, mas também pela idéia geral de administração e da função pública. Sem dúvida, a moral administrativa liga-se à idéia de probidade e boa-fé. Numa ilustração precisa sobre os parâmetros em comento, a Lei 9.784/1999, no seu art. 2º, § único, refere-se ao juízo de moralidade nestes termos: “nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”.

 

Desta feita, infere-se que a moralidade na Administração Pública vai além do conceito convencional perpetrado pelas pessoas, estendendo-se não somente aos órgãos componentes da estrutura organizacional pública, mas, sobremaneira à conduta de valoração de seus agentes.

 

 

1. Moralidade nos Atos Administrativos

 

            Além de se consolidar em um dever do agente público, a moralidade apresenta-se como um direito subjetivo para com cada administrado. Isto faz com que não apenas a coletividade seja atingida por tal norma, mas também os próprios emissores e receptores do ato administrativo em si.

 

Diante de circunstâncias excepcionais a necessidade da observância do princípio da moralidade, ainda que outros possam deduzir o contrário, não se divorcia da prática dos atos administrativos. São exemplos correntes a urgência em iniciativas de cunho econômico, suspensão de obrigações contratuais (teoria da imprevisão), dentre outros. As circunstâncias excepcionais formulam-se na teoria nascida no Direito Constitucional, a qual foi absorvida pelo Direito Administrativo e é suscetível de atenção, porquanto a Administração possa camuflar medidas arbitrárias, a despeito de proporcionar seu exclusivo benefício, como já relatado anteriormente. De qualquer sorte, tanto em estado de normalidade quanto no estado de anormalidade, resta claro a execução das atribuições conferidas ao agente público em consonância à moralidade administrativa.

 

            Na dissecação de um ato administrativo se torna relevante investigar os detalhes e os fins desejados pelo impetrante. Em regra, tal intenção deve se compatibilizar com a moral, genericamente aduzindo. Todavia, consoante Viana (2007:4), em face do fenômeno setorizado, não se consagra como sendo o meio pelo qual se busca atingir o referido fim. Deve atuar a sensibilidade do homem público em adequar à necessidade de ação concorrendo com um fim moral, não obstante certo de que não é o caminho ideal para o alcance dessa aspiração. Resta de sua parte, se o ato for indispensável para a Administração, praticá-lo, de qualquer modo, porém, sempre com o conteúdo da moralidade. É injustificável o desvio de proceder dessa maneira.

 

Nestes termos, a boa doutrina vincula a noção de moral administrativa à atuação adequada da conduta dos agentes públicos verificáveis nas leis e demais atos administrativos componentes do ordenamento jurídico, independentemente da concepção subjetiva de moral que possua o agente público prevalecendo, por conseguinte, a do grupo social que o cerca.

 

 

1.1 O Efeito dos Cargos e Funções Comissionados

 

Como bem se sabe, a estrutura organizacional dos Poderes da República é composta por unidades administrativas destinadas ao funcionamento da máquina pública, cujo desmembramento dá-se em empregos, cargos e funções, os quais vêm realçar o assegurado na Constituição Federal de 1988.

 

Entretanto, a utilização desenfreada dos cargos voltados à função de assessoramento caracteriza-se na inarredável lacuna que o legislador constituinte derivado persistiu em manter no ordenamento jurídico brasileiro através da Emenda Constitucional n.º 19/1998. Desta forma a sociedade, mesmo que de maneira tímida, engendra manifestações de maneira crescente, consolidando sua inconformidade com essa situação que serve de subsídio para fatos aviltantes da moralidade nas esferas da Administração Pública.

 

Adotando a linha de raciocínio de Paulo e Alexandrino (2007:202), poder-se-ia desfrutar de uma estrutura administrativa estatal muito mais eficiente e eficaz, como se segue:

 

A Emenda Constitucional n.º. 19/1998 introduziu regra de intuito moralizador segundo a qual as funções de confiança (que não correspondem a nenhum cargo) e os cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Infelizmente o constituinte reformador foi tímido ao estabelecer esta regra, perdendo uma excelente oportunidade de reduzir drasticamente os degradantes espetáculos de apadrinhamentos de uma numerosa súcia integrada por indivíduos quase sempre despreparados alçados a uma infinidade de cargos comissionados. A maioria destes cargos em comissão, com atribuições absolutamente obscuras nas mais diversas Administrações, representa um ônus praticamente insuportável para a sociedade, que, mediante a escorchante carga tributária a que é submetida, é compelida a patrocinar esses ineptos apaniguados, que jamais se esforçaram para ser aprovados em um concurso público, mas que, mesmo assim, abarrotam as Administrações.

 

Continuam os autores:

 

Somos de opinião que, se a Emenda Constitucional n.º. 19/1998 houvesse restringido os caros em comissão exclusivamente às atribuições de direção e chefia, teria realmente contribuído para resolver esse sério problema. São esses cargos comissionados de assessoramento providos por servidores não ocupantes de cargos efetivos que possibilitam as situações mais escandalosas, em, que alguém, que nunca fez um concurso público, é nomeado, com base no famoso critério de “confiança”, para nada ou quase nada fazer e ser pago com significativa parcela de esforço do contribuinte.

 

            Atualmente é bastante comum a notoriedade que ganha esse tipo de prática no Brasil. Entretanto, recentemente, a pressão de certas áreas da sociedade fez com que os senadores e deputados do Congresso Nacional exonerassem alguns de seus parentes, os quais ocupavam cargos de assessoramento em seus gabinetes bem como nos de seus correligionários.

 

            Mesmo que o problema não tenha sido sanado por completo, pode-se considerar como um grande avanço no sentido de se fazer valer a moralidade pública, o que, em décadas passadas, era apenas mais um dos inúmeros “espetáculos” que envergonhavam o cidadão brasileiro.

 

 

1.2 Cobrança em Concursos Públicos

 

      Mantendo a orientação perpetrada na fisionomia dos componentes da máquina pública, a Administração, de maneira a assegurar a eficiência de seus processos, também vem estendendo as premissas da moralidade aos futuros servidores públicos. Como se tem observado, sua exigência, através das disciplinas de ética empresarial, permeia as provas que servirão para avaliar o perfil do candidato. Observa-se, nas mais diversas áreas do setor público, até mesmo em autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas, ao planejar o edital do certame é assegurado a inclusão de matérias afins (moral, ética, preservação de valores sociais etc.) como forma de doutrinar a linha de atuação dos novos aspirantes ao funcionalismo público.

 

Adotando   a consignação proposta por Viana (2007:63), as mudanças engendradas em certos ramos do Direito nos países tidos como referência – destaque-se França, por oportuno – aliados à pressão externa da sociedade têm concebido uma substancial reforma da aplicação da moralidade na Administração Pública, fazendo com que esta mantenha de forma contínua o aperfeiçoamento de seus controles. Desse modo, vislumbra-se que as mudanças ocorridas em solo estrangeiro influenciam diretamente o ambiente brasileiro, sobretudo em aspectos desse calibre. Assim sendo, tal mudança é tida como positiva, haja vista a constante necessidade de se preparar bons servidores para melhor exercer um trabalho digno da remuneração que percebem.

 

 

1.3 Caracterização de Abuso de Poder

 

Nem sempre o poder é utilizado de forma adequada pelos administradores públicos. Como a atuação destes deve sujeitar-se aos parâmetros legais, a conduta abusiva não pode merecer aceitação no mundo jurídico.

 

Entretanto, é comum, infelizmente, verificar acontecimentos desta feita nas diversas Administrações do País. Perfilhando a lição de Mello (2003:179), por se tratar de um vício particularmente censurável, já que se traduz em comportamento soez, necessário se faz que atos de improbidade administrativa dessa dimensão, nocivos à moralidade pública, sejam tratados com o devido rigor. Porém, é perfeitamente plausível ir além do proposto pelo renomado jurista.

 

No que diz respeito ao Erário, os efeitos são devastadores com a violação do princípio da moralidade. Periodicamente surgem denúncias acerca do desvio de verba dos cofres públicos por maus gestores públicos, fazendo parte desse universo até mesmo integrantes dos poderes Legislativo e Judiciário e, em determinados casos, com o concurso de agentes da iniciativa privada.

 

A mídia, por sua vez, atém-se apenas ao que lhe convém, vale dizer, à forma do acontecido e não propriamente ao seu teor. Relega-se a planos secundários a vexaminosa estatística de que, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, cerca de 54 milhões de pessoas vivem abaixo da linha da pobreza no Brasil. Isto certamente decorre do ineficiente aparato fiscalizatório e, sobretudo, comportamental da Administração para com seus recursos, sejam eles humanos, materiais ou financeiros.

 

De certa forma, poder-se-ia considerar, caso o ponto de vista adotado no País fosse a de países mais desenvolvidos, a exemplo da Inglaterra, a interpretação de crime comparado ao condenar uma pessoa, ainda que indiretamente, à privação de meios de subsistência, podendo levá-la à morte, já que é uma obrigação do País, que adota o modelo de estrutura estatal denominado Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), garantir as condições mínimas aos mais necessitados. Por conseguinte, não seria estranho e incoerente dizer que há em tal prática critérios de homicídio doloso, uma vez que os perpetradores desse ato – furto de verbas públicas –, estejam plenamente cônscios que atos como esse acarretarão conseqüências destrutivas aos níveis mais baixos da camada social.

 

Assim sendo, verifica-se que a índole do administrador público se sobreleva ante os processos de controle administrativo, onde aquele tem o dever moral de cumprir seu cargo ou função com a devida probidade, levando em conta que erros de conduta poderão ser fatais a quem necessita de um adequado gerenciamento da máquina pública.

 

 

2. Deveres do Cidadão

 

Na esteira destinada às prerrogativas do cidadão brasileiro, consciente de seus direitos e deveres ante a Lei Fundamental, relevante se faz destacar alguns dos aspectos da participação daquele frente a esta.

 

Colocados à sua disposição, alguns dos denominados remédios constitucionais caracterizam-se como um verdadeiro mecanismo mantenedor da harmonia entre as relações do Estado para com o administrado, destacando-se pela notabilidade conferida ao indivíduo para exercer diretos ante aos entes políticos. A título de explanação, pode-se citar o teor do art. 5º, LXXIII, da Carta Política, fixando entendimento que ao cidadão[1] é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, bem como à moralidade administrativa.

 

De qualquer sorte, os referidos dispositivos, infelizmente, não são utilizados como deveriam pela população interessada, cujo intuito seria o de assegurar, indiretamente, a moralidade no âmbito público. Muito se vislumbra em telejornais e noticiários acerca de desvios de comportamento e mau uso das verbas públicas. Entretanto, parte desse tipo de improbidade atribui-se ao próprio indivíduo, o qual, diante dos preceitos magnos elencados na Carta de 1988, omiti-se ao promover não apenas seu direito, mas, sobretudo, em colaborar com os inúmeros planos ardilosos colocados em prática por alguns gestores públicos. Exemplificando: há moralidade na ação de um Prefeito que, ao engendrar a duplicação de uma via pública com o objetivo de facilitar o escoamento do trânsito, posterga tal empreendimento até as vésperas o período eleitoral sabendo que concorre com ampla probabilidade de ser reeleito? Por óbvio, a resposta afigura-se lógica. E, mesmo assim, deveras são os adeptos de candidatos com essa postura.

 

Sem dúvida, nem mesmo o Poder Judiciário poderá se pronunciar, pois depende efetivamente da provocação das partes – caso se proponham a concretizar alguns dos meios de se argüir a falta de moralidade pública – para fazer valer a ordem moral nos órgãos da Administração.

 

 

3. O Controle Judicial como fiscalizador indireto

 

Uma das formas de apoiar o controle no que concerne à moralidade na Administração, diz respeito a possibilidade do Poder Judiciário exercer sua influência no aspecto da inconformidade do ato regulamentador (decretos, instruções normativas) com a lei – fato que se formaliza em ilegalidade –, não lhe sendo permitido extrapolar esse espectro de atuação sob pena de incorrer em violação do princípio da separação dos Poderes da República. Todavia, faz-se mister abordar a temática pertinente nessa ótica. O Judiciário, mesmo que impossibilitado de agir sob o manto do comando constitucional sintetizado acima, tem assegurada a faculdade de verificar um dos componentes de valorização discricionária (objeto, ressalte-se) como forma de atuar como um fiscalizador dos atos do Poder Executivo. Isso porque o controle de constitucionalidade difuso o concede a este Poder, inclusive sob a égide de Constituições pretéritas.

 

Portanto, além de sua função constitucional de realizar o sistema de freios e contrapesos (check and balances) sobre os demais Poderes da República, o Judiciário, assim como qualquer outro Poder ou seus próprios componentes, tem, a incumbência de velar pela moralidade da Administração Pública, agindo como uma força adicional na verificação de tal atividade. Para tanto, como exposto anteriormente, necessário se faz provocá-lo para uma completa argüição acerca do fato supostamente contrário ao direito positivo brasileiro.

 

 

CONCLUSÕES

 

De fato, tanto a democracia como qualquer outro regime de governo se torna inviável à correta prática da moralidade, caso prevaleça os interesses da minoria que representa a população. Cabível seria a forma de repensar a adoção de um regime que incorpore realmente os ideais democráticos, como no modelo norte-americano, ainda que o mesmo não esteja imune das mazelas de qualquer sistema de governo.

 

Como bem se verifica nos dias atuais, a Administração procura definitivamente incorporar o fenômeno do Estado não se conformar em ser um simples mantenedor da ordem social, pois a sociedade está a lhe exigir a prestação de serviços e, consequentemente, a utilização de elevados montantes monetários em prol de si. Ademais, o princípio da moralidade administrativa não deve acolher posicionamentos doutrinários que limitem a sua extensão. E nem poderia ser diferente, haja vista as atribuições do Estado Democrático de Direito que buscam proporcionar aos seus administrados um Estado de Bem-Estar Social (welfare state).

 

Enfim, para que haja uma perfeita harmonização da conduta dos agentes encarregados de assegurar o bom funcionamento da Administração Pública, mister se faz que os mecanismos de controle aperfeiçoem-se cada vez mais, combinados com práticas de valorização social que, há certo tempo, não se observa na sociedade brasileira.

 

 

REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.be/ccivil_03/Leis/9784.htm. Acesso em 15 de abril de 2008.

_______. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 2007.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito Administrativo. São Paulo: Lúmen Júris, 2006.

PAULO, Vicente. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.

______________. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 2007.

NETO, Diogo de Figueiredo. Novos Princípios Constitucionais que Tutelam a Moralidade Administrativa. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de Lagoas. n.º 29, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: RT, 1979.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003.

VIANA, Maria. O Administrador e a Administração Pública. São Paulo: Lógica, 2007.

 

* Graduado em Administração de Empresas e Analista Tributário de uma empresa do ramo industrial

 

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