O topo de morro no âmbito do plano diretor de urbanismo de Florianópolis e a análise econômica do Direito

Vinícius Loss*

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar o impacto econômico advindo da prática de atos administrativos sem adequada motivação em Florianópolis/SC, sobretudo pela aplicação de regras infralegais, tais como a resolução 303, de 20 de março de 2002, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA, 2002), que versa sobre a definição de “topo de morro”, em desconformidade com o código florestal, a Lei 12.651, de 25 de maio de 2012 – Lei 12.651/12 (BRASIL, 2012), com o plano diretor municipal, a Lei Complementar Municipal 482, de 17 de janeiro de 2014 – LCM 482/14 (FLORIANÓPOLIS/SC, 2014), e com o artigo 20 da lei de introdução às normas do direito brasileiro, o Decreto-Lei 4.657, de 4 de setembro de 1942 – DL 4.657/42 (BRASIL, 1942). A metodologia utilizada é a revisão bibliográfica e análise de caso. Os resultados apontam que a administração municipal tem praticado atos ilegais, sem embasamento técnico ou motivação adequada, o que acarreta prejuízos econômicos à cidade e aos munícipes.

Palavras-chave: Plano diretor. Urbanismo. Florianópolis. Topo de morro. Análise econômica do Direito.

ABSTRACT

The objective of this study is to analyze the economic impact arising from the practice of administrative acts without adequate motivation in Florianópolis/SC, especially by the application of informal rules such as Resolution 303 of 20 of March 2002, of the Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, which deals with the definition of “hilltop”, in disregard of the forest code (Law 12.651, of May 25, 2012), the Municipal Complementary Law 482, dated January 17, 2014 and with article 20 of the law to introduce the norms of Brazilian law (Decree-Law 4.657 of September 4, 1942). The methodology used is bibliographic review and case analysis. The results indicate that the municipal administration has practiced illegal acts, without technical base or adequate motivation, which causes economic loss to the city and to the residents.

Key words: Town Planning. Urbanism. Florianópolis. Top of the hill. Economic analysis of law.

1 INTRODUÇÃO

A Lei 13.655, de 25 de abril de 2018 (BRASIL, 2018), alterou o DL 4.657/42, a chamada lei de Introdução às normas do direito brasileiro, e trouxe para o sistema jurídico nacional a proibição de que decisões administrativas tenham por base valores jurídicos abstratos, sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão (art. 20 do DL 4.657/42), assim como determinou que a motivação do ato demonstre a necessidade e a adequação da medida imposta (parágrafo único do mesmo artigo). A sobredita alteração legislativa tem por objetivo reduzir a insegurança jurídica no país. Paralelamente, mais recentemente, em 2019, o Executivo Federal editou a Medida Provisória 881, de 30 de abril de 2019 – MP 881/19 (BRASIL, 2019), que ficou conhecida como a “Medida Provisória da liberdade econômica”. Por esta medida, pretende-se dar mais liberdade às pessoas em diversas áreas econômicas, incluída a área urbanística (art. 1º, § 1º), especialmente no que se refere às edificações (art. 1º, § 5º), para fomentar o desenvolvimento econômico do país.

Em Florianópolis, cidade na qual há alto índice de irregularidade em relação a questões fundiárias (44,42%), dado apontado pela própria Prefeitura (IBAM, 2015, p. 19), a administração pública municipal tem tomado decisões com base em valores abstratos e sem indicar os seus efeitos práticos, quando a matéria se refere ao planejamento urbano e a definição de áreas de preservação permanente, em especial, no caso, em relação ao “topo de morro”.

O objetivo deste trabalho, portanto, é demonstrar que a aplicação, pela administração municipal, de regras infralegais, em especial, da resolução CONAMA 303, que versa acerca da definição de “topo de morro”, em desconformidade com o código florestal (Lei 12.651/12), com o plano diretor municipal (LCM 482/14) e com o artigo 20 da lei de introdução às normas do direito brasileiro (DL 4.657/42) acarreta insegurança jurídica e tem reflexos prejudiciais na economia da cidade.

Para tanto, foram utilizadas as metodologias de revisão bibliográfica e análise de caso.

A conclusão aponta que a administração municipal pratica atos ilegais, sem embasamento técnico ou motivação adequada, o que gera insegurança jurídica e prejuízos econômicos à cidade e aos munícipes, sem que haja qualquer benefício à segurança da sociedade e ao meio ambiente.

2 O PLANEJAMENTO URBANO E O TOPO DE MORRO

2.1 A PROPRIEDADE URBANA E SUA LIMITAÇÃO

No Brasil, o constituinte originário elencou a propriedade privada como um dos direitos fundamentais, na Constituição Federal (BRASIL, 1988), no caput do art. 5º, e repisou o tema no inciso XXII daquele mesmo artigo. No inciso XXIII, todavia, ressaltou que esta propriedade “atenderá a sua função social”. 

A propriedade urbana, objeto deste trabalho, também está inserida na Constituição, no capítulo dedicado à política urbana. O art. 182 esclarece que cabe aos municípios organizar os seus planos diretores, bem como executar “a política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei”, para garantir o “bem-estar de seus habitantes”. E, no parágrafo segundo, esclarece que a propriedade urbana cumpre sua função social quando “atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

Nesse sentido, vê-se que o sistema jurídico pátrio adotou a doutrina positivista da função social da propriedade de Augusto Comte e Saint Simon (PINTO, 2011, p. 159), a qual, originalmente, não tinha compromisso com a “justiça social”, mas pretendia subordinar a propriedade privada a um forte planejamento estatal (PINTO, 2011, p. 169). A ideia de que a “função social” envolveria também a “justiça social” foi trazida ao mundo jurídico por Leon Duguit (DUGUIT, 1920, p. 169 e 178), para quem “todo possuidor de uma riqueza [teria] o dever, a obrigação de ordem objetiva, de empregar a riqueza que possui para manter e aumentar a interdependência social” (apud PINTO, 2011, p. 177).

No entanto, os termos “função social da propriedade” e “bem estar de seus habitantes” envolvem conceitos que podem variar de acordo com a concepção de cada indivíduo de uma determinada localidade e tal subjetividade concede aos legisladores ordinários e aos próprios administradores a possibilidade de intervir na propriedade privada ao sabor do momento ou dentro de suas próprias e exclusivas crenças, sem que, em muitos casos, exista a necessidade de se provar ou avaliar quais serão as consequências de tal intervenção na vida dos munícipes, em desacordo com as novas disposições da lei de introdução às normas brasileiras (art. 20 do DL 4.657/42) e em prejuízo aos direitos e garantias da liberdade econômica da MP 881/19.

Afinal, o que é o “bem-estar” dos habitantes? Bem-estar para quem? E “justiça social”? Como aponta o renomado economista americano, Thomas Sowell, “algumas vezes, o que falta a uma falácia é simplesmente uma definição. Palavras indefinidas têm poder na política, especialmente quando invocam algum princípio que envolva as emoções das pessoas. ‘Justo’ é uma dessas palavras […]” (SOWELL, 2017, p. 11). A indefinição de termos é uma desvantagem intelectual, mas uma grande vantagem política. “Afinal, quem é a favor da ‘injustiça’? O mesmo ocorre com ‘justiça social’, ‘igualdade’ e outros termos indefinidos que podem significar coisas totalmente diferentes para indivíduos diferentes”, finaliza o economista (SOWELL, 2017, p. 12).

Por sua vez, a doutrina é criativa ao tentar definir “função social”. Para alguns, ela é atingida quando a propriedade “oferece à coletividade uma maior utilidade” (MILARÉ, 2009, p. 831), embora seja difícil dizer, de forma objetiva, o que é a “maior utilidade”. Outros entendem que a função social é atingida quando a propriedade desempenha o seu papel “socioambiental” (GEWEHR e ISERHARD, 2012, p. 272), ou seja, quando preserva o meio ambiente, a despeito de ser igualmente difícil estabelecer o que é a efetiva proteção ao meio ambiente, sob a perspectiva de que os seres humanos também o integram. Outros ainda defendem que as funções sociais que precisam ser alcançadas para os habitantes da cidade são: “viver bem; trabalhar bem; divertir-se bem; e circular bem” (CARNEIRO, 1998, p. 103), em que pese o conceito de “bem” ser relativo. Também se espera que a propriedade atinja a sua “função social” ao alcançar outro conceito vago, a “justiça social” (SILVA, 2007, p. 270-273). E existem ainda aqueles, sob a ótica do liberalismo, que entendem que a propriedade deve ser absoluta e cumpre a função social com qualquer destinação que tenha sido dada por seu legítimo proprietário (BANDEIRA e LISITA, 2014).

Em que pese a liquidez do conceito de “função social”, o legislador ordinário se aproveitou da brecha constitucional para intervir na propriedade, sem qualquer preocupação com as consequências daí advindas.

Nesse sentido, a lei 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001), o “estatuto das cidades”, sob o pretexto de garantir a “função social das cidades”, a despeito da indefinição do conceito, firmou as diretrizes gerais da política urbana nacional e definiu que seu objetivo (art. 2º) consiste na ordenação e controle do uso de solo, a fim de evitar, entre outros propósitos, a deterioração das áreas urbanizadas, a poluição, a degradação ambiental e a exposição da população a desastres.

Em paralelo, e para limitar o escopo das intervenções administrativas apenas no que tange ao “topo de morro”, o código florestal vigente no país, a Lei 12.651/12, também interfere, de modo indireto, no uso do solo urbano, ao definir partes do território nacional como área de preservação permanente, dentre as quais estão aquelas que se situem acima de 2/3 de morros que tenham, no mínimo, altura de 100 metros e inclinação média maior que 25º, em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal de planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação (art. 4º, IX).

Por conseguinte, a mesma proteção aos chamados “topos de morro” foi incluída, de forma genérica, no Plano Diretor de Urbanismo de Florianópolis, a LCM 482/14, sem, contudo, que se tenha observado a qualificação mínima estabelecida pela legislação ambiental, bem como sem que houvesse qualquer estudo acerca da efetiva necessidade de sua implantação ou dos impactos econômicos e sociais daí advindos.

2.2 DEFINIÇÃO DE TOPO DE MORRO COMO ÁREA DE PRESERVAÇÃO

Historicamente, as regiões mais altas do relevo costumavam ser as escolhidas para a ocupação, sobretudo na Europa medieval (sem prejuízo de menção a cidades americanas ainda mais antigas e que foram fundadas no pico de altíssimas montanhas, como é o caso da cidade inca de Machu Picchu, hoje território do Peru), em virtude da melhor visibilidade e melhor defesa, em cenário de guerra constante. Assim, construíam-se castelos e fortalezas, que, em seus arredores, aos poucos, floresceram as cidades modernas, as quais permanecem estáveis até os dias atuais, ao menos do ponto de vista geotécnico (FARAH, 2003, p. 16). A mesma lógica acabou por se aplicar com a chegada dos portugueses em território brasileiro, conforme assinala MARX (MARX, 1980, p. 20):

Se os portos bons atraíam os portugueses, eram atraentes também para os seus rivais. Por isso, além do remanso importava igualmente a defesa. Os costumes da metrópole assentados na Idade Média se transpunham para cá. Assim, a concepção mais imediata da proteção de uma praça forte foi dificultar o assédio do inimigo através das escarpas e dos canais. A construção de cidades em acrópole se impôs.

A evolução bélica acabou por deixar menos relevante a importância das acrópoles, dos terrenos acidentados e das grandes muralhas, bem como a revolução industrial e a expansão da indústria trouxeram novas necessidades e a massificação das cidades, o que influenciou o urbanismo, cujo modelo ideal de cidade passou a ter espaços amplos e planos (FARAH, 2003, p. 20), preferência, aliás, que foi adotada pela própria legislação tributária, consoante se infere do art. 232, “b”, da Lei Complementar Municipal 007/1997 – LCM 7/97 (FLORIANÓPOLIS/SC, 1997), o Código Tributário do Município de Florianópolis, na qual se lê que a “topografia plana do imóvel tem o índice de correção do valor territorial em “1” (isto é, sem alteração), ao passo que o terreno em aclive, declive ou irregular tem índices de correção de 0,9, 0,7 e 0,8, respectivamente (ou seja, são desvalorizados da perspectiva do seu valor).

É certo, pois, que os terrenos acidentados passaram a ser vistos negativamente pelos urbanistas e foram relegados às classes mais carentes, sem qualquer tipo de infraestrutura ou técnica adequada para o terreno, normalmente com ocupações clandestinas.

A precariedade das ocupações e a falta de técnica adequada acarretaram graves deslizamentos de terra, os quais causaram a morte de centenas de pessoas ao longo do século XX (e ainda causam hoje), justamente quando as favelas se avolumavam pelo território nacional (FARAH, 2003, p. 66).

Neste cenário, surgiram as primeiras legislações com o propósito de proibir a construção em “topos de morros”. O código florestal de 1965, a Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965 – Lei 4.771/65 (BRASIL, 1965), fez a primeira disciplina da matéria, ao estabelecer os “topos de morro” como área de preservação permanente:

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:

[…]

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

Esta foi a única menção, naquela lei, a “morro”. Portanto, não houve definição acerca de qual seriam os critérios para sua definição, tampouco se estabeleceu quanto do morro seria o seu “topo”, ou quais características geométricas, geológicas e fisiográficas – que implicam maior ou menor estabilidade da encosta (FARAH, 2003, p. 48) – deveriam ser consideradas.

Assim, por longo período, a proteção jurídica aos “topos de morro” foi letra morta na lei, pela ausência de critérios objetivos que pudessem servir de balizamento para sua aplicação. Diante disso, em 1985, o CONAMA editou a resolução 4, de 18 de setembro de 1985, na qual estabeleceu, por ato infralegal, a definição de “morro”, bem como quais seriam os critérios para a sua medição e delimitação da área de preservação. A mencionada resolução foi revisada em 2002, com a edição da resolução 303, de 20 de março de 2002, e a definição que vigeu até recentemente foi:

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as seguintes definições:

[…]

IV – morro: elevação do terreno com cota do topo em relação a base entre cinqüenta e trezentos metros e encostas com declividade superior a trinta por cento (aproximadamente dezessete graus) na linha de maior declividade;

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área situada:

[…]

V – no topo de morros e montanhas, em áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a dois terços da altura mínima da elevação em relação a base; […]

Parágrafo único. Na ocorrência de dois ou mais morros ou montanhas cujos cumes estejam separados entre si por distâncias inferiores a quinhentos metros, a Área de Preservação Permanente abrangerá o conjunto de morros ou montanhas, delimitada a partir da curva de nível correspondente a dois terços da altura em relação à base do morro ou montanha de menor altura do conjunto, aplicando-se o que segue:

I – agrupam-se os morros ou montanhas cuja proximidade seja de até quinhentos metros entre seus topos;

II – identifica-se o menor morro ou montanha;

III – traça-se uma linha na curva de nível correspondente a dois terços deste; e

IV – considera-se de preservação permanente toda a área acima deste nível.

Nessa resolução, do mesmo modo, nada se estabeleceu acerca da necessidade de se analisar a composição dos morros (características geométricas, geológicas e fisiográficas), de forma que a área de preservação ficou definida exclusivamente por conta da altura e declividade envolvidas. Aliás, nem mesmo a altura mínima definida por aquela resolução, de 50 metros, é um tema pacífico entre os profissionais da área, havendo aqueles que definem “morro” apenas a partir dos 100 metros (CUNHA, 1991). Portanto, aquela redação normativa foi reiteradamente atacada e criticada, pelos mais variados profissionais[1], sobretudo em razão de legislações muito complexas e de difícil aplicação (FARAH, 2003, p. 79):

Na elaboração de leis, por cautela, os técnicos envolvidos nos órgãos ambientais preferem pecar por excesso que por falta, tendendo a proibições generalizadas e a regulamentações complexas, gerando lentidão ou impossibilidade de tramitação, por exemplo, de novos empreendimentos imobiliários em áreas ambientalmente protegidas, incluindo-se aí os destinados às camadas de baixa renda.

Essa abordagem, contudo, de “proibição genérica”, não assegura a preservação, pelo contrário, dá espaço ao surgimento de soluções informais espontâneas e no geral problemáticas (FARAH, 2003, p. 81).

De todo modo, em 2012, com a entrada em vigor do novo código florestal, a definição da área de preservação permanente em topo de morro ganhou nova disciplina:

Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:

[…]

IX – no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 (cem) metros e inclinação média maior que 25º , as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação;

Conforme se infere da nova regra, a altura mínima para definição de “morro” passou a ser de 100 metros (e não mais 50), assim como foi simplificada a maneira de se estabelecer a base do morro em terrenos ondulados, a partir da cota do ponto de sela mais próximo da elevação, situação que, com a normativa anterior (agrupar todos os morros que estivessem a até 500 metros de distância um do outro e estabelecer curva de nível a partir do menor morro, etc.), constantemente, acarretava imprecisões.

Na medida em que o regramento anterior se dava por resolução, ato infralegal, cujo pressuposto de validade era o código florestal de 1965, ao ser revogado este expressamente pelo novo código florestal (art. 83 da Lei 12.651/12 c/c o art. 2º, §1º, do DL 4.657/42), a resolução CONAMA 303 perdeu sua validade jurídica e deixou de servir de sustentação a qualquer ato administrativo atual (KELSEN, 1999). Mas não em Florianópolis.

2.3 O PLANO DIRETOR DE FLORIANÓPOLIS E O TOPO DE MORRO

A LCM 482/14, o Plano Diretor de Florianópolis, não faz expressa menção ao “topo de morro”, porém faz às seguintes condicionantes ambientais:

Art. 42. Para efeitos de aplicação do Plano Diretor, o território está dividido em áreas delimitadas nos mapas em anexo que são partes integrantes desta Lei Complementar, segundo as categorias a seguir:

I – Área de Preservação Permanente (APP) – os espaços territoriais declarados de proteção pela legislação urbanística anterior, notadamente pela Lei n. 2.193, de 1985 e pela Lei Complementar n. 001, de 1997, conforme zoneamento consolidado nos mapas desta Lei Complementar, […]

Além de mencionar os “mapas em anexo”, o atual Plano Diretor também faz referência aos já revogados artigos da lei municipal 2.193, de 3 de janeiro de 1985 – Lei 2.193/85 (FLORIANÓPOLIS/SC, 1985) e da Lei Complementar Municipal 001, de 3 de outubro de 1997 – LCM 001/97 (FLORIANÓPOLIS/SC, 1997), o antigo plano diretor.

Ao se consultar os mapas que acompanharam o plano diretor atualmente vigente, não consta nenhum que aponte as áreas definidas como “topo de morro”[2].

Por seu turno, a Lei 2.193/85 mencionava apenas uma vez a condicionante ambiental “topo de morro”, da seguinte forma:

Art. 21 – áreas de Preservação Permanente (APP) são aquelas necessárias à preservação dos recursos e das paisagens naturais, à salvaguarda do equilíbrio ecológico, compreendendo:

I – topos de morro e encostas com declividade igual ou superior a 46,6% (quarenta e seis e seis décimos por cento);

Do mesmo modo, a LCM 001/97 também trazia apenas uma menção a “morro”:

Art. 21 – Áreas de Preservação Permanente (APP) são aquelas necessárias à preservação dos recursos e das paisagens naturais, e à salvaguarda do equilíbrio ecológico, compreendendo:

I – topos de morros e linhas de cumeada, considerados como a área delimitada a partir da curva de nível correspondente a dois terços da altura mínima da elevação em relação à base;

Repare-se que, em nenhum caso, a legislação municipal – ou os mapas que a acompanhavam – estabeleceu qual seria a altura mínima dos morros que teriam os seus topos definidos como área de preservação ambiental e, por consequência, seriam não edificáveis, nos moldes do art. 48 do atual plano diretor (a LCM 482/14).

Em função de tal indefinição da legislação local, a Fundação Municipal do Meio Ambiente de Florianópolis – FLORAM fez uso do critério estabelecido pelo CONAMA, na Resolução 303/02, conforme explanado no tópico anterior, sem que existisse previsão legal para assim proceder e a despeito de todos os problemas técnicos que envolviam a questão.

Assim, o Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis – IPUF também fez uso daquele critério para definir as áreas de preservação permanente dos morros que fazem parte de Florianópolis/SC.  É o que se infere, v.g., ao se analisar o mapa atinente ao Morro da Cruz, elevação que compõe terreno ondulado e está inserido na região central insular de Florianópolis:

Figura 1

A área verde é o que consta no mapa mantido pelo IPUF[3] e que tem sido utilizado até o dia atual como parâmetro, pela FLORAM, para negar alvarás de construção e habite-se aos imóveis inseridos no perímetro. A linha escura que contorna a área verde é onde, de fato, a área de preservação ambiental deveria ser demarcada, caso fosse aplicado precisamente o que dispõe a resolução CONAMA 303, consoante apurado por laudo produzido pelo geógrafo HERMANN ALBERT BECKER MONDL[4]. Ou seja, a área atingida seria maior do que a administração municipal considerou em seus mapas.

Depois da entrada em vigor, todavia, do atual código florestal, em 2012, que passou a definir expressamente a altura mínima de 100 metros para os morros que teriam seus topos protegidos e alterou a forma que se calcula o topo em terrenos ondulados, a área de proteção ficou reduzida no centro de Florianópolis, conforme também apurou o geógrafo HERMANN:

Figura 2

Apenas o que está circunscrito pela linha escura pode ser considerado “topo de morro”, caso seja aplicada corretamente a legislação vigente (o código florestal de 2012).

Em que pese a alteração legislativa, ao se consultar o geoprocessamento mantido pelo IPUF[5], com a temática “topo de morro” ativa, visualiza-se a mesma imagem da figura 1, isto é, uma ampla área definida como de preservação permanente (em verde), de acordo com resolução do CONAMA já revogada, e, pois, em tese não edificável (art. 48 da LCM 482/14):

Figura 3

No espaço definido como “topo de morro”, atualmente, existem aproximadamente 3.624 inscrições imobiliárias, segundo o cadastro do IPUF, isso sem considerar as áreas de invasão, que não possuem qualquer tipo de registro. Note-se que o interior da área é atravessado por inúmeras ruas, as quais abrigam milhares de pessoas, que, se utilizada a definição ilegal da FLORAM para estabelecer o limite do “topo de morro”, cumulado com o que dispõe o art. 48 do plano diretor municipal, perderiam suas moradias, seus espaços de trabalho e lazer. A incerteza, pois, quanto à permanência nos locais afetados pelo critério arbitrário estabelecido pela FLORAM acarreta insegurança jurídica e prejuízo econômico à cidade.

2.4 O PREJUÍZO ECONÔMICO À CIDADE

2.4.1 DELIMITAÇÃO DA ÁREA: BAIRRO TRINDADE

O bairro Trindade, em Florianópolis, pode servir de exemplo para demonstrar empiricamente o prejuízo econômico que o critério atualmente utilizado pela FLORAM causa à cidade e aos seus habitantes.

No último censo realizado pelo IBGE, em 2010, aquela região da cidade contava com 18.812 habitantes e 8.741 domicílios (IBGE, 2012). De acordo com as informações obtidas pelo sistema de geoprocessamento de Florianópolis[6], 494 inscrições imobiliárias do bairro são atingidas pela definição de topo de morro adotada pela FLORAM, isto é, são 494 lotes que estão em área de preservação permanente.

Para bem elucidar as implicações práticas da definição ilegal adotada do conceito de topo de morro, delimitou-se a área que atinge as ruas Dr. João Percy de Borba, Zanzibar do Nascimento, Capitão Pedro Bruno de Lima e José Mathias Hekis[7]:

Figura 4

Todos os lotes deste espaço da cidade estão devidamente cadastrados perante a Prefeitura, cada um tem uma inscrição imobiliária e a maioria deles, inclusive, já abriga uma residência, além de serem todas ruas pavimentadas, com rede de água, coleta de esgoto e de lixo, iluminação pública, meio-fio e calçada. São áreas regulares da cidade.

Este espaço, ao ser analisado no sistema de geoprocessamento do município, com a temática “plano diretor” ativo, fornece a seguinte imagem (exceto pelo polígono vermelho, inserido para fins de delimitação da área de estudo):

Figura 5

A parte em amarelo, dentro do polígono, é definida, pelo plano diretor, como ARP, isto é, área residencial predominante; a parte em verde claro é definida como APL, ou seja, área de preservação de uso limitada, e o verde escuro também verificado é o que o plano diretor considera APP, isto é, área de preservação permanente, a única, em tese, não edificável.

Cada um dos retângulos delimitado é um lote, com uma inscrição imobiliária e pertence a um particular. O polígono, em vermelho, envolve 49 lotes, isto é, 49 inscrições imobiliárias distintas.

Assim, de acordo com o plano diretor de Florianópolis/SC (LCM 482/14), todos os lotes delimitados pelo polígono na figura 5 podem ser utilizados para a construção de residências, inclusive aqueles em APL, embora tenham mais restrições (art. 42, § 2º, I, da LCM 482/14) do que aqueles outros definidos como ARP.

No entanto, ao analisar a concessão de alvarás de construção e habite-se, neste momento, em Florianópolis/SC, a FLORAM tem feito uso de uma outra condicionante, diferente daquelas que constam no mapa do plano diretor aprovado, que é, justamente, a condicionante relativa a “topo de morro”. Ao ativar tal condicionante, a mesma região delimitada acima fica atingida desta maneira:

Figura 6

Toda a área em verde é considerada como “topo de morro” e, portanto, não poderia ser edificada. Os 49 lotes apontados acima, neste cenário, estariam irregulares, embora todos tenham sido objeto de loteamento regular nas décadas anteriores e estejam em ruas pavimentadas e aprovadas pelo poder público, tendo à disposição toda a infraestrutura urbana.

Isso significa, por exemplo, que se um morador desta região resolver fazer uma reforma ou uma ampliação em seu imóvel, a FLORAM negará a respectiva licença. Outro cenário comum, é o caso daquele morador/proprietário que, no passado, requereu o alvará de construção, recebeu, construiu e não foi retirar o “alvará de habite-se” logo após a conclusão da obra. Hoje, ele não o receberia. Existem aqueles, ainda, que requereram uma consulta de viabilidade para construção, prévia à aquisição do imóvel de terceiro, receberam resposta positiva da Prefeitura, no passado, adquiriram o terreno, esperaram a melhor condição financeira para iniciar a construção, e, atualmente, não recebem o alvará para construir. 

A ausência de estudos técnicos e de efetiva motivação para os atos administrativos acarreta situações ainda mais curiosas, como pode ser vista na comparação entre os dois lotes delimitados na imagem de satélite em vermelho (fora da APP) e em laranja (dentro da APP)[8]:

Figura 7

O imóvel delimitado em vermelho está fora da área demarcada como APP (na figura 6), que tem por pressuposto a “altura do morro”, e está a uma altura de 93m, ao passo que o imóvel delimitado em laranja, dentro da área definida como APP (na figura 6), está a 83m. Isto é, aquele imóvel está em altitude maior do que este, no entanto, pelo mapa atualmente utilizado pela FLORAM, aquele está em área edificável e este não está.

Repare-se, ademais, que o imóvel delimitado em laranja está cercado por outras construções, todas já finalizadas e ocupadas, sendo o único, naquela parte da rua, desocupado. Por outro lado, o imóvel delimitado em vermelho é o último antes do início da mata e não tem imóveis concluídos no seu entorno. Apesar disso, este pode abrigar uma construção e aquele não, consoante se infere do parecer técnico 548/2018-DILIC, de 8 de maio de 2018, emitido pela FLORAM[9], nos autos do processo administrativo CI 18/SMS/DVS/2018, da Vigilância Sanitária Municipal, em virtude de o lote estar inserido em “topo de morro”, de acordo com o critério da resolução CONAMA 303/02 já revogada.

Em suma, os 49 lotes delimitados na figura 6 perfazem 89.678,97 m² de superfície, sendo que 34 lotes possuem construção e 15 ainda estão desocupados (identificados com zero no campo “área construída”), de acordo com a seguinte tabela:

Tabela 1

2.4.2 O IMPACTO ECONÔMICO DIRETO NA ÁREA DELIMITADA

Ao se definir a área como de preservação permanente, definição que ocorreu apenas em momento posterior à aprovação dos loteamentos e à concessão de inúmeros alvarás de construção e de habite-se, além de haver ruas aprovadas e pavimentadas, e todo resto da infraestrutura urbana, os proprietários – que possuem justo título, matrícula de imóvel e até mesmo consulta de viabilidade positiva para construção – deveriam ter suas moradias destruídas e os seus imóveis indenizados, porquanto “a sociedade, que se beneficia com a atuação estatal, deve ter o ônus de compensar o particular que sofreu prejuízos desproporcionais” (OLIVEIRA, 2018, p. 639), isso se for estabelecido que há qualquer benefício para coletividade em se proibir a construção de moradias onde já se constrói há décadas, consoante se infere da imagem aérea de 1977, também disponível no sistema de geoprocessamento da prefeitura de Florianópolis[10].

O impacto econômico negativo desta intervenção estatal, no entanto, vai além do prejuízo aos particulares, consoante se pode verificar a seguir.

Os valores a seguir apurados não se pretendem ser exatos, mas sim estimativas aproximadas da realidade, com base em disposições legais e em outras medidas comumente utilizadas pela sociedade. Tendo em vista o propósito de exemplificação e a fim de dar uma visão ampla dos impactos financeiros da adoção de políticas públicas, suprimiram-se questões particulares atreladas a cada um dos imóveis, tratando-se todos pela média auferível.

2.4.2.1 PREJUÍZOS ECONÔMICOS AOS PARTICULARES

O polígono definido nas figuras 5 e 6 envolve 49 imóveis. A figura 7 mostra que os imóveis do local possuem padrão médio e alto (casas com piscina, quadra de esportes, dois pavimentos, de alvenaria, cobertas por telhas, etc.). O preço de mercado do metro quadrado territorial, segundo a Prefeitura, para aquela área, está em R$ 612,24, de acordo com o anexo I da Lei Complementar Municipal 480, de 20 de dezembro de 2013 – LCM 480/13 (FLORIANÓPOLIS/SC, 2013), o que permite estimar, apenas em relação à área de superfície, um prejuízo de R$ 54,9 milhões (89.678,97m² X 612,24) para os particulares.

Ademais, como visto, 34 lotes possuem edificação, de acordo com a tabela “1”. A soma total da área construída é de 9.146,76m² (cada lote tem aproximadamente 269m² de construção). O preço médio do CUB (Custo Unitário Básico) por metro quadrado, calculado pelo SINDUSCON/SC (Sindicato da Indústria da Construção Civil de Santa Catarina), para o mês de junho de 2019, é de R$ 1.877,87[11]. Este valor multiplicado pela área construída dos 34 lotes é de R$ 17,2 milhões.

Entre terreno e custo de construção, portanto, os proprietários daquela região, caso fosse aplicado o disposto no art. 48 da LCM 482/14, ao se manter o entendimento ilegal da FLORAM, pela aplicação do teor da resolução CONAMA 303, já revogada, sofreriam um prejuízo, de forma direta, de pelo menos, R$ 72,1 milhões.

2.4.2.2 PREJUÍZOS ECONÔMICOS AO MUNICÍPIO

A principal fonte de custeio do Município de Florianópolis é a arrecadação de tributos. Três tributos que podem incidir diretamente na área delimitada e pertencem ao Município, na forma do art. 156, I, II e III, da Constituição Federal, são o imposto predial e territorial urbano (IPTU), o imposto de transmissão de bens intervivos (ITBI) e o imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN).  

2.4.2.2.1 IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

A hipótese de incidência do IPTU é “ser proprietário de um imóvel urbano, em primeiro de janeiro de cada ano” (PAULSEN, 2004, p. 427-8).

Para calcular a parte territorial do IPTU, a Prefeitura, com base no art. 233 do Código Tributário Municipal, a LCM 7/97 faz uso da “planta genérica de valores”, levantamento no qual a própria Prefeitura estabelece um valor como base de cálculo para a incidência tributária, normalmente inferior ao efetivo preço de mercado. O metro quadrado do território para aquela região, segundo a Prefeitura, está avaliado em R$ 612,24, de acordo com o anexo I da LCM 480/13, ou seja, a base de cálculo total do IPTU territorial para aquela região é de R$ 54.905.052,59 (89.678,97 m² X 612,24).

A alíquota do imposto aplicável varia de acordo com a destinação do imóvel, nos termos do art. 228, II, da LCM 7/97: para aqueles que estão desocupados e têm possibilidade de abrigar construções com até dois pavimentos, como é o caso da região definida no polígono, a alíquota é de 1%; ao passo que aqueles que estão ocupados com residências unifamiliares, a alíquota é de 0,5%. Assim, ao se analisar a tabela 1, encontra-se que a base de cálculo para a primeira alíquota atinge 14 lotes, os quais somam 46.559m², ou seja, R$ 28.905.052,59 (46.559m² X R$ 612,24), isto é, a arrecadação tributária destes lotes, anualmente, é de R$ 289.050,52 (R$ 28 milhões X a alíquota de 1%). No que tange à segunda alíquota (0,5%), são 34 lotes atingidos, cuja área territorial soma 43.119,97m², e, portanto, a base de cálculo alcança R$ 26.399.770,00, isto é, a arrecadação tributária anual destes é de R$ 131.998,90. Assim sendo, apenas na parte territorial, a arrecadação tributária municipal da área definida no polígono é de R$ 417.051,70.

Em relação à parte predial do imposto, a base de cálculo é apurada de acordo com o “custo unitário básico da construção” definido pela LCM 7/97, em seu art. 235. O valor é consideravelmente inferior ao valor do custo efetivo da construção (este calculado pelo SINDUSCON/SC) e é objeto de uma série de fatores de alteração, tais como o tipo de estrutura da edificação (art. 232, “d”), a área construída (art. 232, “f”), os componentes que a compõe (tipo de cobertura, as paredes, revestimentos e vedações – art. 232, IV) e há quanto tempo o imóvel foi construído (art. 236). Para viabilizar um cálculo genérico, adotar-se-á a média da área da construção para os 34 lotes ocupados (269m², conforme visto alhures), com construções de alvenaria de até 5 anos de existência. Estes itens deixam o valor do custo básico estável, na medida em que os fatores de redução (tempo de existência construção) e acréscimo (pela área construída) se compensam. Desse modo, o valor apontado para área do custo unitário básico é de R$ 236,58 (art. 235, I, da LCM 7/97). São 9.146,76m² construídos (tabela 1). Logo, a base de cálculo da alíquota de 0,7% (art. 228, I, linha “II”, da LCM 7/97) é R$ 2.163.940,48 e o Imposto Predial anual é de R$ 15.147,58.

Os outros 15 lotes ainda desocupados, caso mantivessem a média do tamanho das edificações (269m²), ao serem ocupados, poderiam gerar mais uma receita anual do IPTU predial de R$ 6.682,20 (15 lotes X 269m² X 236,58 X 0,7%).

Logo, a arrecadação anual do IPTU para o polígono definido na figura 5 é de aproximadamente R$ 438.881,48 e seria perdida pela Prefeitura, ao se aplicar o entendimento de que a região é área de preservação permanente e que, portanto, os imóveis deveriam ser destruídos/proibidos de serem construídos. Note-se, ainda, que o imposto territorial também ficaria isento, nos termos do art. 225, X, da LCM 7/97.

2.4.2.2.2 IMPOSTO DE TRANSMISSÃO DE BENS INTERVIVOS

A hipótese de incidência do ITBI é a “transmissão ‘inter vivos’, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis” (PAULSEN, 2004, p. 429).

Em outras palavras, a Prefeitura arrecada este tributo toda vez que um munícipe transaciona imóvel de sua propriedade, desde que não se aplique uma das causas de isenção (art. 280 da LCM 7/97), as quais, todavia, são improváveis para a área delimitada pelo polígono da figura 5. A alíquota deste tributo é, em média, 2%, na forma do art. 285-A da LCM 7/97, que deve incidir sobre o valor venal dos bens transmitidos (art. 281, I, da LCM 7/97), este considerado o que consta no banco de dados da Prefeitura ou o valor declarado no instrumento de transmissão, aquele que for maior (art. 281, § 1º, da LCM 7/97).

Na espécie, calculou-se que o total de prejuízo aos particulares, no item 2.4.2.1, é de aproximadamente R$ 72,1 milhões, quantia que serve também para definir a base de cálculo do ITBI, para fins elucidativos, pois seria este o valor aproximado das transações envolvendo aqueles lotes, caso fossem alienados a terceiros. Se cada um daqueles imóveis fosse transacionado ao menos uma vez ao longo da sua existência, a arrecadação tributária seria de R$ 1,44 milhões (R$ 72,1 milhões X 2%).

2.4.2.2.3 IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA

A hipótese de incidência do ISSQN é a prestação de serviço oneroso (PAULSEN, 2004, p. 429-32).

Trata-se, pois, de outra perda de arrecadação do Município ao se proibir a construção naquele polígono delimitado na figura 5, uma vez que, conforme visto, existem ainda 15 lotes desocupados. Ao se utilizar a área média construída nos 34 lotes ocupados, de 269m², é possível se concluir que, naquele local, poderia haver a construção de mais 4.035m² (15 lotes X 269m²). De acordo com o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, conduzido pelo IBGE e pela Caixa Econômica Federal, em maio de 2019, o custo médio da mão-de-obra para a construção civil em Santa Catarina[12] estava em R$ 539,41/m². Logo, apenas em relação à mão-de-obra haveria um custo de R$ 2.176.519,35 (4.035m² X R$ 539,41), o que serviria de base cálculo para a aplicação da alíquota do ISSQN, definida, em Florianópolis, em 3%, de acordo com o art. 14 da Portaria 1, de 5 de janeiro de 2011, da Secretaria Municipal da Receita (FLORIANÓPOLIS/SC, 2011). Assim, o valor potencial de arrecadação de ISSQN é de R$ 65.295,58. 

2.4.2.3 PREJUÍZOS ECONÔMICOS AO ESTADO DE SANTA CATARINA

Do mesmo modo que o ente municipal, o Estado de Santa Catarina tem como principal fonte de custeio a arrecadação tributária, sendo que dentre os tributos estão o Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCMD e o Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS. Este último será apenas mencionado, uma vez que a apuração de quanto o estado deixa de arrecadar pela não construção nos lotes ainda desocupados tem muitas variáveis. No entanto, é certo que há também perda neste imposto específico, haja vista que as lojas que vendem material de construção também deixarão de auferir receita com as novas possíveis obras, logo, deixarão de recolher ICMS aos cofres públicos.

No que se refere ao ITCMD, todavia, imposto cuja hipótese de incidência ocorre quando há à transmissão em decorrência do falecimento do proprietário, isto é, quando ocorre a sucessão do proprietário pelos herdeiros, o valor do prejuízo é mais facilmente estimado.

De acordo com o art. 9º da Lei Estadual 13.136, de 25 de novembro de 2004 – Lei 13.136/04 (ESTADO DE SANTA CATARINA, 2004), as alíquotas do ITCMD são de 1% quando a base de cálculo for de até R$ 20 mil; 3%, de R$ 20 mil a R$ 50 mil; 5%, de R$ 50 mil a R$ 150 mil; e 7%, acima de R$ 150 mil. A base de cálculo é o valor da própria herança, o qual se equipara ao valor do prejuízo apurado em relação aos particulares, no item 2.4.2.1, ou seja, R$ 72,1 milhões. São 49 lotes e, partindo-se da premissa de que cada lote pertence a uma pessoa distinta, único bem, único herdeiro e sem que existam variáveis como meação, testamento e usufruto (fatores que alteram o cálculo do tributo), são pelo menos 49 inventários, com patrimônio médio em cada um de R$ 1,47 milhões, o que, após aplicadas as faixas e alíquotas da legislação tributária estadual, implicaria receita tributária de R$ 98.500,00 por lote/inventário, ou, em valores totais estimados, R$ 4.862.500,00 (49 inventários X R$ 98.500,00), isso ao se ter por premissa uma única transmissão para cada lote em toda sua existência, em decorrência de morte.

2.4.2.4 PREJUÍZOS ECONÔMICOS INDIRETOS E NÃO MENSURÁVEIS

A área ainda envolve vias públicas, construídas com dinheiro do pagador de impostos, pertencentes à Prefeitura, postes de energia elétrica pertencentes à empresa de economia mista CELESC, à qual o Estado de Santa Catarina é acionário, bem como rede de fornecimento de água e coleta de esgoto, pertencente à outra empresa de economia mista do Estado de Santa Catarina, a CASAN. A União também perde com a arrecadação de tributos federais, com o Imposto de Renda, Imposto sobre Produtos Industrializados e com as contribuições sociais. Perdem os tabelionatos e os registros de imóveis, pois as transações dos imóveis acarretariam a lavratura de escrituras públicas e registros em matrículas, o que custa emolumentos devidos aos titulares desses ofícios. Perde até o Poder Judiciário, na medida em que uma das taxas que é paga na transação do imóvel é o Fundo de Reaparelhamento do Poder Judiciário – o FRJ. Todos esses agentes sofrerão prejuízos, com a perda de patrimônio e usuários/consumidores de serviços, caso a interpretação da FLORAM seja aplicada e seja dado cumprimento ao que prevê a legislação quanto à área de preservação permanente. Também perde o comércio local, que não venderá material de construção, perdem as construtoras, os empreiteiros, os pedreiros, os auxiliares de pedreiro, arquitetos e engenheiros, que terão menos oportunidade de trabalho, perdem as empresas de segurança, com menos potenciais clientes naquela região, perde o comércio local, com menos consumidores próximos e perdem, de novo, os entes públicos, haja vista que todas essas atividades gerariam receitas tributárias. Todos perdem, sem que exista um fundamento legal ou técnico para tanto.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A área delimitada na figura 5 foi ocupada de forma ordenada, em loteamentos regularmente aprovados, um, mais antigo, nominado de “Parque residencial amor à ilha” (alvará de aprovação 955, de 5 de julho de 1973[13]) e, o outro, mais moderno, que dá lugar ao “Condomínio Residencial Costa Nobre” (construído e comercializado pela Construtora JMS Nacional – CNPJ 18423179/0001-55[14]), sem que jamais tenha acontecido qualquer espécie de desastre humano que justificasse a definição do local como área de preservação permanente.

Aliás, embora o atual código florestal tenha simplificado os critérios para demarcação de áreas de preservação permanente em topos de morro, o que seria verdadeiramente útil para preservação ambiental e prevenção de desastres é que tal demarcação fosse elaborada a partir de estudos pedológicos (AZEVEDO, DALMOLIN, et al., 2006) e mapas geotécnicos – mapa composto por todos os componentes geológicos relevantes para o planejamento do uso do solo e para projetos de construções (INTERNATIONAL ASSOCIATION OF ENGINEERING GEOLOGY, 1976) – e não a partir de simples critérios de altura e declividade (FARAH, 2003, p. 64), os quais, como visto, nem mesmo são unanimidade entre os profissionais da área.

Em Florianópolis/SC, existem algumas iniciativas nesse sentido, como é a “carta geotécnica de aptidão à urbanização”, elaborado pelo Departamento de Engenharia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); o “Plano Municipal de Redução de Riscos”, desenvolvido pelo Centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da UFSC (CEPED, 2007) e algumas dissertações de mestrado esparsas, como é o caso do trabalho do Engenheiro Civil Manolo Lima Caramez (CARAMEZ, 2017). Nenhum desses trabalhos, nem somados, abrangem toda a cidade. Os dois últimos estudos citados, todavia, analisam a região delimitada na figura 5, no bairro Trindade, e não indicam qualquer risco de desastre ambiental na área, de modo que, tecnicamente, não há razão para se impedir a construção urbana naquela região.

A maneira como a política urbana está sendo conduzida em Florianópolis/SC, pela administração pública municipal, sem observar as regras impositivas do art. 20, § único, do DL 4.657/42, ou seja, ao agir com base em valores jurídicos abstratos e sem considerar as consequências efetivas dos atos exarados, na espécie, até mesmo, utilizando-se de norma infralegal já revogada para definir área de preservação permanente (a Resolução CONAMA 303), tem contribuído para o alto índice de ocupações e construções irregulares percebido em Florianópolis/SC (44,42% apenas em questões fundiárias, conforme apontado alhures), sem que tal limitação ao direito de propriedade dos munícipes se justifique e, o que é pior, com impactos financeiros muito negativos não só para os particulares, mas também para os entes públicos.

Foi possível estimar que, caso a Prefeitura seguisse à risca o que dispõe a lei e demolisse os imóveis que estão em área ilegalmente entendida como “topo de morro” pela FLORAM, os proprietários daquela área teriam um prejuízo financeiro de R$ 72,1 milhões de reais; a Prefeitura perderia a arrecadação anual de IPTU de R$ 438.881,48, deixaria de arrecadar ITBI com o potencial de R$ 1,44 milhões – recolhido tantas vezes quantas os imóveis fossem transacionados –, deixaria de arrecadar ainda o ISSQN em relação aos imóveis não construídos, com potencial de R$ 65.295,58; e o Estado de Santa Catarina deixaria de arrecadar, de forma direta, o ITCMD, de aproximadamente R$ 4.862.500,00, tantas vezes quantas ocorresse a sucessão em relação aos imóveis.

E esse prejuízo milionário (R$ 78,9 milhões, somando-se todos os valores, como se fossem perdidos uma única vez) foi apurado em um polígono com apenas 49 inscrições imobiliárias. O bairro inteiro da Trindade tem 494 inscrições imobiliárias atingidas pela definição ilegal de topo de morro. Já a área definida como topo de morro em relação ao Morro da Cruz, no centro de Florianópolis, engloba 3.624 inscrições imobiliárias, isso sem contar as muitas ocupações clandestinas que nem mesmo constam no cadastro da Prefeitura. Portanto, é possível estimar que o prejuízo de se manter a aplicação ilegal da definição de topo de morro supera em muito a casa dos bilhões de reais.

Além desses prejuízos diretos e quantificáveis, há muitos outros indiretos, difíceis de estimar, com perda para o comércio, para prestadores de serviços e para os próprios entes públicos.

Como visto, o prejuízo para os munícipes, legítimos proprietários dos terrenos atingidos, é direto e óbvio, pois ficam impossibilitados de construir suas casas dentro dos procedimentos formais, além de ficarem sujeitos a sanções, caso o construam sem as licenças necessárias. O que normalmente não se vê, entretanto, é que também os entes públicos (e, por conseguinte, toda a coletividade, que é quem custeia, por meio de tributos, a máquina pública) sofre prejuízos, pois, em tese, se fossem implementadas de forma efetiva as regras infralegais e ilegais ditadas pela FLORAM, ter-se-ia que destruir residências, desfazer loteamentos e infraestrutura urbana, espaços já ocupados há décadas e que estão em área segura da cidade, do ponto de vista geotécnico. A implantação desta medida custaria altas somas de dinheiro para indenização dos moradores da região (eis que o espaço está em loteamentos regularmente aprovados no passado), bem como significaria uma significativa perda de arrecadação tributária e de muitos outros negócios indiretos.

Na prática, a definição de regras muito restritivas, de difícil aplicação e sem qualquer utilidade efetiva para a segurança da sociedade acarreta o seu descumprimento (FARAH, 2003, p. 78) e empurra grande parte da população, sobretudo as pessoas com baixa renda, para a clandestinidade, o que traz prejuízos financeiros para toda a coletividade e para o próprio particular. Seria mais eficaz, conforme aponta FARAH, “que, ao invés de adotar proibições ou restrições generalizadas, a legislação de natureza ambiental incorporasse as possibilidades oferecidas pelo desenvolvimento tecnológico e indicasse possibilidades de ocupações”. Pois, prossegue o arquiteto, doutor e pesquisador do Instituto de Pesquisas Tecnológicas, “proibir ou restringir, sem a criação paralela de alternativas, tem significado, apenas, incentivar o inadequado” (FARAH, 2003, p. 81).

O levantamento dos prejuízos econômicos advindos da intervenção inadequada do estado demonstrado neste trabalho vai ao encontro da conclusão do economista peruano HERNANDO DE SOTO, que desenvolveu extensa pesquisa sobre o que contribuía e o que não contribuía para o desenvolvimento econômico de um país, e concluiu que “[…] em meio a seus bairros mais pobres e favelas existem trilhões de dólares prontos a serem postos em uso, se apenas pudermos desvendar o mistério de como se transformam ativos em capital vivos” (SOTO, 2001, p. 50). Naquele estudo foi demonstrado que quanto maior é a dificuldade de as pessoas regularizarem seus imóveis e se manterem regulares, maior é a pobreza do país, simplesmente por não terem à disposição os títulos formais da propriedade (SOTO, 2001, p. 64):

O que têm as representações formais de propriedade que as permitem exercer uma função adicional? Não são apenas os substitutos dos ativos? Não. Eu repito: uma representação formal de propriedade tal como uma escritura não é a reprodução da casa, como uma fotografia, mas uma representação de nossos conceitos sobre a casa. Especificamente, representa as qualidades invisíveis com o potencial de produzir valor. Essas não são qualidades físicas da casa em si, mas, em vez disso, qualidades econômicas e socialmente significativas que nós atribuímos à casa (tal como a possibilidade de usá-la para uma variedade de propósitos que podem ser afiançados por direitos de retenção, hipotecas, direitos de uso e outros compromissos).

Os dados colhidos neste trabalho demonstram, concretamente, que a imposição de um entendimento arbitrário e sem fundamento técnico para tanto relega muitos milhões de reais à informalidade, reduz a arrecadação tributária, prejudica o comércio e, ao final, acarreta prejuízo financeiro à coletividade.

Em conclusão, a administração pública municipal deve, imediatamente, parar de aplicar os parâmetros da resolução CONAMA 303/02, haja vista que está revogada, não tem contribuído para a segurança dos munícipes, tem prejudicado a legítima propriedade privada de milhares de pessoas e causado prejuízos financeiros, bem como deve se adequar ao código florestal vigente (Lei 12.651/12), no que tange à área de preservação permanente de topo de morro, assim como aos ditames da MP 881/19, a medida provisória da liberdade econômica, deixando de intervir onde não há necessidade de intervenção.

Sem prejuízo dessa adequação, a Prefeitura deve, em conjunto com as demais iniciativas da sociedade civil, delimitar as áreas com efetivos riscos ambientais, estes apurados em estudos técnicos pertinentes, tais como os realizados para a elaboração de carta geotécnica, para definir áreas não edificáveis ou que, pelo menos, possam ser identificadas técnicas construtivas mais adequadas para os terrenos com maior instabilidade, e não com a simples demarcação de área de preservação ambiental com base em critério abstrato previsto em atos normativos gerais, haja vista que tais práticas apenas causam insegurança jurídica e prejuízo financeiro.

Bibliografia

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