Precatórios Judiciais. Constituição de fundo para seu pagamento
Kiyoshi Harada*
A Lei nº 11.429, de 26 de dezembro de 2006, que dispõe sobre os depósitos judiciais de tributos no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, prevê a utilização de 70% dos recursos depositados no pagamento de precatórios judiciais e da dívida fundada (§ 2º, do art. 1º e art. 3º).
Na verdade, essa vinculação implica constituição de fundo especial de que trata o art. 71 da Lei nº 4.320/64, isto é, as receitas representadas por depósitos judiciais ficam vinculadas à realização de objetivo específico de pagar os precatórios e a dívida consolidada ou fundada.
A lei sob comento tem natureza de normas gerais, portanto, de aplicação nacional. Por isso, sua aplicação depende de complementação, pelos Estados e pelo distrito Federal, de regras procedimentais, inclusive, as de natureza orçamentária, como prescrito em seu art. 8º.
Não iremos analisar todos os dispositivos, mas apenas aqueles necessários à compreensão do tema enfocado, principalmente, os mais polêmicos. Outrossim, não cuidaremos da análise do aspecto formal da lei, que diz respeito à necessidade, ou não, de lei complementar ao teor do art. 165, § 9º, II da CF. Mas, tudo indica tratar-se de matéria de legislação concorrente, nos termos do art. 24 da CF.
Outra questão preliminar diz respeito à aplicação, ou não, de suas normas em relação aos Municípios, em face do silêncio da lei. Entendemos que nada impede de o Município interessado implementar essas normas da lei federal, disciplinando sua aplicação por ato normativo próprio. Examinemos o seu mérito nos pontos principais. Os depósitos judiciais deverão ser feitos em instituições oficiais da União ou do Estado, vale dizer, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e no caso do Estado de São Paulo, no Banco Nossa Caixa (art. 1º). Uma vez instituído, pelos Estado e pelo DF, o fundo de reserva para garantir a restituição dos recursos depositados judicialmente (§ 1º), será repassada pela instituição financeira depositária, a parcela correspondente a 70% dos valores depositados (§ 2º). Para tanto, o Estado ou o DF deverá apresentar ao órgão jurisdicional competente o termo de compromisso firmado pelo Secretário Estadual ou Distrital de Fazenda, contendo os requisitos enumerados nos incisos I a V do art. 2º. Dentre esses requisitos figuram a manutenção do fundo de reserva na instituição responsável pelo repasse dos 70% (inciso I), a destinação automática a esse fundo dos 30% não repassados (inciso II) e a manutenção no fundo de reserva de um saldo mínimo, conforme especificações das letras ‘a’ e ‘b’ do inciso III.
Os recursos repassados (70% dos depósitos judiciais) aos Estados ou ao DF, na forma do art. 3º da lei examinanda, ‘serão aplicados, exclusivamente, no pagamento:
I – de precatórios judiciais de qualquer natureza;
II – da dívida fundada do Estado ou do Distrito Federal. Parágrafo único. Na hipótese de previsão na lei orçamentária estadual ou distrital de dotações suficientes para o pagamento da totalidade das despesas referidas nos incisos I e II do caput deste artigo exigíveis no exercício, o valor excedente dos repasses de que trata o caput deste artigo poderá ser utilizado para a realização de despesas de capital’.
Quanto ao inciso I, nenhuma dúvida paira. Em relação ao diploma legal anterior, houve apenas a inclusão de precatórios de natureza não alimentar. O grande problema reside na correta aplicação do inciso II e do parágrafo único.
Dívida fundada, segundo conceituação doutrinária, é aquela contraída pelo poder público para seu resgate a longo prazo. Contrapõe-se à chamada dívida flutuante ou de curto prazo.
Acontece que a LRF, no § 7º do art. 30 prescreve que:
‘Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites’.
Na prática, nenhum ente político vem cumprindo essa norma. Daí o acúmulo de precatórios referentes à década de 90. O poder público vem simplesmente lançando mão de verbas do exercício, para quitar precatórios do passado, razão pela qual, a moratória constitucional favorece os atingidos por ela e prejudica os que estão fora do regime de moratória, como é o caso dos credores por precatórios alimentícios.
Isso significa que o inciso II do art. 3º, sob exame, que contempla a dívida resultante de precatório descumprido, na prática, acabará servindo de base para quitar as dívidas oriundas de empréstimos públicos. E o pior é que o texto não define o percentual para cada modalidade de pagamento (incisos I e II), pelo que, poderá o recurso repassado (os 70%) ser destinado integralmente para quitar a dívida pública de natureza voluntária.
O outro dispositivo que pode frustrar o objetivo desta lei que, aparentemente veio à luz, para ajudar na solução de precatórios ditos ‘impagáveis’, é aquele disposto no parágrafo único retro transcrito. Basta que a lei orçamentária anual, formalmente, inclua na despesa, dotação para pagamento de precatórios e da dívida fundada, para que os 70% dos recursos repassados sejam utilizados nas despesas de capital (normalmente, despesas de investimentos).
O legislador, certamente, não desconhece a situação real, em que os governantes limitam-se a consignar ao Judiciário as verbas requisitadas no decorrer do período requisitorial, que vai até o dia 1º de julho de cada ano, mas que, na prática, esses recursos, apesar de ‘imexíveis’, são direcionados para pagamento de outras despesas que, na ótica dos governantes, teriam prioridade como se a Constituição Federal permitisse o exercício de tal faculdade. Nunca se viu um governante ser julgado por crime de responsabilidade, ou por ato de improbidade, caracterizado pelo desvio de finalidade. Assim sendo, esse parágrafo único, em tese, confere caráter de uma operação de crédito ao mecanismo de utilização parcial de recursos depositados em juízo, para pagamento de precatórios. E com isso fere a Lei de Responsabilidade Fiscal, cujas normas não prevêm essa modalidade de operação creditícia. Aliás, a tentativa de esvaziamento dessa LRF que veio a luz para equilibrar as finanças públicas, vem sendo ensaiada por meio de inúmeros instrumentos normativos, todos eles de manifesta inconstitucionalidade. É preciso que a sociedade se mobilize em torno do regime de legalidade, de respeito às decisões do Judiciário, exigindo a responsabilização política, administrativa, civil e criminal de agentes públicos infratores, sem o que, esta lei de objetivo salutar, servirá de mais um instrumento de endividamento irresponsável.
* Professor de Direito Tributário, Administrativo e Financeiro. Presidente do Centro de Pesquisas e Estudos Jurídicos. Conselheiro do IASP. Ex Procurador-Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.
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