Valor Venal. Prevalência do Conceito Legal
Kiyoshi Harada*
Valor venal é base de cálculo tanto do IPTU, como também do ITBI (arts. 33 e 38 do CTN).
A definição da base de cálculo é matéria submetida ao princípio da reserva legal (art. 97, IV do CTN), precedida de prévia definição em caráter de norma geral, por lei complementar (art. 146, III, a da CF).
Mas, será suficiente que a lei municipal prescreva que a base de cálculo é o valor venal do imóvel, ou dos bens ou direitos transmitidos, como pondera parcela da doutrina especializada?
Parece-nos que não, pois a base de cálculo espelha o aspecto quantitativo do tributo, que representa um conceito determinado, sendo, portanto, elemento essencial à sua existência.
Como se sabe, o elemento quantitativo do fato gerador compõe-se de base de cálculo, que é uma ordem de grandeza sobre a qual incide a alíquota.
Logo, não basta dizer que a base de cálculo é o valor venal do imóvel, ou dos bens ou direitos transmitidos para aplicar na operação de lançamento o conceito doutrinário.
Conceituamos o valor venal como sendo aquele preço que seria alcançado em uma operação de compra e venda à vista, em condições normais do mercado imobiliário, admitindo-se a diferença de até 10% para mais ou para menos (Cf. nosso Direito financeiro-tributário, 17ª edição, Atlas, 2008, p. 423).
Dessa conceituação, da qual não discrepa a doutrina especializada, verifica-se que se trata de um mero parâmetro dirigido ao legislador, a quem incumbe a definição da base de cálculo, de sorte a não extrapolar o valor de mercado, admitindo-se a diferença aí apontada. Sendo o tributo um conceito determinado, o que é raro em Direito, resta evidente que descabe a cogitação de incidência de uma alíquota sobre um valor que não seja certo. Quem exige tributo deve apontar o seu exato valor, o que se obtém por meio do lançamento tributário, um procedimento administrativo vinculado, na forma do art. 142 do CTN.
Logo, pressupõe preexistência de lei definindo critérios objetivos para a apuração do valor unitário do metro quadrado da construção e do terreno considerando os diferentes tipos e padrões de construção, bem como sua localização nas diferentes zonas fiscais em que se subdividem a zona urbana do Município.
Cabe ao agente administrativo tributário competente promover o enquadramento de cada imóvel a ser tributado pelo IPTU nas definições da lei para apuração do valor venal do imóvel, aplicando sobre o imóvel considerado os valores unitários do metro quadrado da construção e do metro quadrado do terreno correspondentes.
No Município de São Paulo vigora a Lei nº 10.235/86, que aprovou seis tabelas anexas contendo listagem de valores, possibilitando a apuração do valor unitário do metro quadrado de construção e do terreno (art. 2º). Essa lei é conhecida também como lei que aprova a Planta Genérica de Valores (PGV).
Por conseguinte, tanto o IPTU, como o ITBI devem buscar o exato valor da base de cálculo (valor venal) na sua lei de regência, não sendo permitido o apego ao conceito doutrinário de valor venal para, por meio de uma interpretação canhestra, exigir o recolhimento do ITBI com base em valores de mercado fixados concretamente para todos os imóveis cadastrados, com fundamento em “pesquisas de mercado”, o que é um verdadeiro absurdo jurídico.
Pesquisas de mercado servem para orientar a ação do legislador na fixação de critérios objetivos para apuração do valor unitário do metro quadrado da construção e do terreno, jamais para proceder ao lançamento tributário. O Executivo deve efetuar essa pesquisa para efeito de elaboração de projeto de lei de apuração do valor venal ou de sua atualização para se ajustar à nova realidade imobiliária.
O que é relevante juridicamente para aplicação da alíquota do ITBI sobre o valor venal não é o seu conceito doutrinário, mas a sua definição legal, que outra coisa não é senão aquele valor total que resulta da aplicação do valor unitário do metro quadrado da construção e do terreno correspondente, previsto em lei, sobre as áreas da construção e do terreno objetos de lançamento tributário.
O conceito legal de valor venal, base de cálculo do imposto, no Município de São Paulo, há de ser buscado na Lei nº 10.235/86, afastando-se de vez a interminável confusão entre o valor de mercado, ou da efetiva transação imobiliária, com o valor venal que resulta da aplicação da lei de regência da matéria.
A disponibilização, pela Prefeitura, com efeito vinculante, do valor venal de cada imóvel cadastrado, por meios eletrônicos e periodicamente reajustável com base em pesquisas de mercado, como determina da legislação do Município de São Paulo, é absolutamente inconstitucional por implicar afastamento da lei de regência da matéria e conseqüentemente vulnerar o princípio da legalidade tributária. A coleta de dados servem para embasar o projeto de lei de apuração do valor venal, nunca para efetuar o lançamento, que é procedimento administrativo vinculado.
* Especialista em Direito Tributário e em Direito Financeiro pela FADUSP. Professor de Direito Tributário, Administrativo e Financeiro. Presidente do Centro de Pesquisas e Estudos Jurídicos. Membro do Conselho Superior de Estudos Jurídicos e Legislativos da Fiesp – Conjur. Membro da Academia Paulista de Letras Jurídicas – APLJ. Ex Procurador-Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.