Discorreremos no presente trabalho acerca do instituto do Empréstimo Compulsório.
Inicialmente analisaremos o conceito deste. Segundo o Dicionário de Direito
Constitucional:

Trata-se de tributo pela qual o Estado impõe ao contribuinte o
empréstimo de certa quantia em dinheiro ao Poder Público e cuja devolução é
obrigatória em data estipulada pelo próprio poder. (BASTOS, p. 53, 1994)

Em seguida o próprio autor levanta a dúvida a respeito da natureza
jurídica do Empréstimo Compulsório. Interessante destacar o conceito encontrado
no Dicionário Brasileiro de Direito Constitucional, que se abstém no uso da
palavra tributo:

Instrumento fiscal que se caracteriza pela exigência coativa de
prestação pecuniária, por parte do Estado, condicionada à restituição do valor
recolhido, em um momento posterior. (DIMOULIS, p. 141, 2007)

Ele difere do Empréstimo Público por independer da vontade do indivíduo
de contratar com o Estado: “os empréstimos compulsórios não se confundem com os
empréstimos públicos, tendo estes natureza contratual e aqueles natureza
tributária”. (OLIVEIRA, 2010). [1]

APANHADO HISTÓRICO

Em breve resgate histórico percebemos que o empréstimo compulsório tem
duas origens obscuras, mas podemos identificá-lo na Primeira Guerra Mundial,
nos países europeus, e no Brasil difundiu-se a partir da Segunda Guerra
Mundial. Entretanto a falta de parâmetros legais favoreceu diversos abusos, e
conforme aponta Hugo de Brito Machado, a função do instituto estava distorcida,
sendo usado para “suprir as deficiências de seu [Governo Federal] caixa sem os
controles atinentes ao poder de tributar” (MACHADO, 2007), além dos diversos
casos de inadimplemento.

Das discussões a respeito dos limites e da natureza jurídica do referido
instrumento fiscal surgiram diversas correntes doutrinárias que culminaram na
edição da súmula 418 do STF, em 1964: “O Empréstimo Compulsório não é tributo,
e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia
autorização orçamentária”.

Entretanto tal entendimento foi alterado em 1965 com a edição da Emenda
Constitucional n. 18, que introduziu o seguinte texto: “Somente a União, em
casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimo
compulsório”. Os casos excepcionais foram definidos pelo Código Tributário
Nacional, de 1966, em seu art. 15.

A Constituição Federal de 1967 manteve a mesma orientação, e a EC n. 1
de 1969 trouxe em sua redação nova polêmica, entendendo alguns doutrinadores
que existiriam duas espécies de empréstimo compulsório, um de natureza
tributária e um de natureza diversa. O STF, no julgamento do RE 111.954-3/PR,
entendeu que não haviam duas figuras distintas.

NATUREZA JURÍDICA DO EMPRÉSTIMO
COMPULSÓRIO

Na constituição em vigor podemos encontrar alusão ao empréstimo
compulsório no art. 148 com a seguinte redação:

Art. 148 – A União, mediante lei complementar, poderá instituir Empréstimo
Compulsório:

I – para atender a despesas
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
iminência;

II – no caso de investimento
público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o
disposto no Art. 150, III, (b).

Ainda existe o mesmo dilema a respeito da natureza jurídica do
instituto. Grande parte da doutrina entende ser um tributo, e estar sujeito aos
princípios tributárias, dentre eles, Sacha Calmon, Regis F. de Oliveira,
Geraldo Ataliba, Paulo de Barros Carvalho. Alguns doutrinadores entretanto
entendem não ser caso de tributo, como Hugo de Brito Machado, por não
constituírem acréscimo ao patrimônio do Estado, já que é uma receita que deve
ser devolvida:

Tendo-se em vista o conceito universal de tributo como receita, no
sentido não apenas financeiro, mas econômico, o empréstimo compulsório não é
tributo, pois não transfere riqueza do setor privado para o Estado. (MACHADO,
2010, p.73)

Dentre os argumentos por considerar o Empréstimo Compulsório tributos
destacamos primeiramente que, a constituição federal, depois de alteração da
E.C. n. 42, se refere, em seu artigo 150, §1, ao artigo148 como tributo [2].

Ademais Luiz Felipe Silveira Difini (2008, p.61) destaca que o conceito
vigente em nosso ordenamento de tributo, especificamente no art. 3 do CTN, não
inclui na definição a obrigatoriedade de não ser restituível. Lembramos também
que a lei 4.320/64 considera
receita pública inclusive os empréstimos, mesmo considerando que o valor não
será definitivamente integrado aos cofres públicos.

Pacificado o entendimento de serem os empréstimos compulsórios tributos,
aplicam-se a eles todas as regras constitucionais pertinentes à instituição e
cobrança de tributos.

CARACTERÍSTICAS GERAIS

Discorreremos sobre os detalhes desse instituto.

É sustentado pelo art. 148 da CF, sendo detalhado no art. 15 do CTN.
Importante lembrar que o inciso III do art. 15 do CTN foi revogado pela
constituição de 1988, por não estar previsto no art. 148 desta.

Destacamos ser um tributo de competência exclusiva da união, não podendo
estados e municípios instituí-lo. Deve ser instituído por lei complementar, e
após a E. C. n. 32 ficou expressamente proibido instituí-lo por meio de Medida
Provisória. Importante mencionar também que a Constituição não indica o fato
gerador do tributo, apenas as situações em que poderá instituí-lo. O fato
gerador será definido posteriormente por Lei Complementar.

A aplicação da receita arrecadada está vinculada a despesa que
fundamentou sua instituição. Luiz Felipe S. Difini traz interessantes observações
sobre o tema, destacando que eventuais descumprimentos a essa regra acarretam
em desvio de finalidade, que é causa de responsabilização dos administradores,
porém não invalida o empréstimo já instituído, a não ser que o desvio se dê
quando da edição da própria lei que instituiu o Empréstimo Compulsório (DIFINI,
2008, p.67)

Das duas situações de sua implementação, quais sejam o inciso I “para
atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de
guerra externa ou sua iminência;” e inciso II “no caso de investimento público
de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no
Art. 150, III, (b).” do art. 148 da CF, temos que ao primeiro não se aplica o
princípio da anterioridade, só sendo este aplicável ao segundo. Parta da
doutrina entende pela incoerência de tal limitação, conforme sustenta Luiz
Felipe S. Difini, pelo caráter urgente do investimento público: “Melhor
reconhecer a evidente impropriedade e contradição da norma: o que é urgente não
pode esperar o próximo exercício” (DIFINI, 2008, p. 66).

Entretanto autores como Hugo de Brito Machado e Paulo de Barros Carvalho
possuem entendimento diverso:

Parece incoerente que, em se tratando de investimento público de caráter
urgente, tenha de ser observado o princípio da anterioridade. Não há, todavia,
tal incoerência. O investimento público de relevante interesse nacional pode
exigir recursos a que somente em vários anos seria possível atender com os
tributos existentes. Por isso, é possível a instituição de um empréstimo
compulsório que funcionará como simples antecipação de arrecadação. (MACHADO,
2010, p. 72)

Pode parecer um contra-sentido aludir-se à urgência ou à relevância do
interesse nacional e, concomitantemente, amarrar-se ao expediente a um termo inicial
de eficácia. Todavia, a experiência brasileira, pródiga em abusos nesse
delicado campo da esquematização jurídico-social, bem recomenda a cautela
imposta. (CARVALHO, 2005, p. 32)

Segundo o art. 15 do CTN a lei que instituir o empréstimo compulsório
deverá fixar o prazo e as condições para o seu resgate.

São esses os requisitos para a instituição do Empréstimo Compulsório no
ordenamento vigente.

REFERÊNCIA

BASTOS,
Celso Ribeiro. Dicionário
de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1994.

CARVALHO,
Paulo de Barros. Curso de
Direito Tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva,
2005.

DIFINI,
Luiz Felipe Silveira. Manual de Direito Tributário. 4. ed. São
Paulo: Saraiva, 2008.

DIMOULIS,
Dimitri (Org.). Dicionário
Brasileiro de Direito Constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2007.

MACHADO,
Hugo de Brito. Curso de
Direito Tributário. 31. ed. São Paulo: Malheiros,
2010.

____________.
Natureza
jurídica do Empréstimo Compulsório. Revista
Dialética de Direito Tributário. 147. ed. p. 68-80. São Paulo: Dialética, 2007.

OLIVEIRA,
Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3. ed. São
Paulo: Revista Dos Tribunais, 2010.