O tratamento jurídico para os refugiados no âmbito internacional e na jurisdição brasileira

Larissa Pereira Goveia[1]

Nayara Cunha[2]

Túllio da Silva Marinho [3]

Maicon Rodrigo Tauchert[4]

RESUMO

O presente artigo tem por finalidade analisar o instituto jurídico do Refúgio, sob a perceptiva internacional e nacional, fazendo breve menção a sua origem e institucionalização, apontando os diplomas internacionais, bem como o (s) regramento (s) interno (s) na jurisdição brasileira, que disciplinam o tema, por curial, diferenciando o instituto do Refúgio para o Asilo.

Palavras chaves: Direito Internacional. Refugiados. Jurisdição brasileira.

1 INTRODUÇÃO

O instituto jurídico do refúgio, originariamente, tem respaldo no Direito internacional dos Refugiados, o que evidentemente denota-se o seu caráter internacional.

De acordo com Soares (2011) a necessidade em institucionalizar o Refúgio surgiu a partir da imprescindibilidade de se resguardar os direitos humanos das pessoas que se viam (e ainda hoje se veem) obrigadas a abandonar seu país de origem, em razão de perseguições das mais variadas categorias, as quais serão tratadas mais à frente.

Conforme apontamentos doutrinários, a institucionalização do refúgio veio a se firmar em períodos pós-guerra. Todavia, o ato de refugiar-se já existia desde os primórdios da civilização.

Pois bem, a problemática dos refugiados ganhou proporções significativas após a Segunda Guerra Mundial, o qual desencadeou um processo de deslocamentos das populações, que em decorrência dos desastres da guerra, fez do século XX um período de deslocamentos de milhões de pessoas por boa parte do mundo.

Como bem asseverou Mendes (2014) foi a partir do pós Segunda Grande Guerra que viram a necessidade de buscar uma solução para o momento atual que vivia o mundo. Ora, em decorrência de uma crise econômica, política e social as pessoas eram obrigadas a buscar morada, assim como todos os tipos de assistência em outros países que não o seu de origem ou que estabeleciam morada habitual.

Diante da realidade daquele momento, procurando meios de resguardar as pessoas que sofriam perseguições em seus próprios países, criaram-se documentos de aplicação internacional na proteção dos direitos humanos, os quais ulteriormente foram ratificados pela Republica Federativa do Brasil.

Entre estes documentos, o que primeiro veio a dar pertinência ao assunto, ainda que intrinsecamente na relação com a dignidade da pessoa humana, foi a Declaração Universal de Diretos Humanos, datada de 10 de dezembro de 1948, paradigma para as condutas dos Estados e também dos indivíduos. Nesta, o artigo 1º em comunhão com os artigos 14 e 15, sequencialmente, sintetizam a igualdade dos seres humanos em dignidade e direitos, como o direito de procurar proteção em outros países caso haja perseguição, além do direito de todo de terem nacionalidade.

Em seguida foi criado em 14 de dezembro de 1950 o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) pela Assembleia Geral das Organizações das Nações Unidas, com o intuito de proteger e assistir as vítimas de perseguição.

A ACNUR é uma organização humanitária, apolítica e social. A sede fica localizada em Genebra e, atualmente, atua em 126 países. Dentre suas atividades a agência trabalha na assistência direta com os refugiados e deslocados internos.

No ano seguinte à criação da agência, foi elaborada a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, que observando uma problemática social e humanitária na questão dos refugiados, criou-se o acordo/convenção no intuito de servir como instrumento para assegurar proteção às pessoas que se enquadrassem na definição de refugiado.

2 DIFERENCIAÇÃO ENTRE REFÚGIO E ASILO.

De se consignar inicialmente que o instituto do Refúgio em nada se confunde com Asilo, muito embora, não raro, doutrinas internacionais se equivocarem com emprego de vernáculo inadequado ao confundir tais institutos.

Na visão de Mazzuoli (2015, p.827):

Além de suas origens históricas serem diametralmente opostas, os referidos institutos têm campos de regulamentação distintos. Enquanto o asilo é regulado por tratados multilaterais bastante específicos de âmbito regional, que nada mais fizeram do que expressar o costume até então aplicado ano Continente Americano, o refúgio tem suas normas elaboradas por uma organização (com alcance global) de fundamental importância vinculada às Nações Unidas: o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR).

Além do mais:

Por outro lado, enquanto o refúgio tem natureza claramente humanitária, o asilo tem natureza tipicamente política. Ademais, enquanto para a concessão do primeiro basta um fundado temor de perseguição, para a concessão do segundo necessário se faz uma perseguição concreta (ou seja, já materializada). Outra diferença está no fato de ser a concessão do asilo medida discricionária do Estado, ao passo que para a concessão do refúgio há requisitos (de ordem internacional e interna) a serem observados, os quais, estando completos, fazem com que a concessão do refúgio se efetive. Acrescente-se ainda que a extraterritorialidade (elemento essencial do conceito de refúgio) não se faz presente, v.g., para a concessão do asilo diplomático. No que tange ao Direito brasileiro, igualmente, os institutos do asilo e do refúgio recebem tratamento jurídico totalmente diferenciado: enquanto do primeiro cuidam a Constituição, o Estatuto de Estrangeiro e seu Regulamento, do segundo versa exclusivamente a Lei n° 9.474, de 22 de julho de 1997. (MAZZUOLI, 2015, p. 827-828)

Assim,

Outra diferença a ser destacada entre os institutos do asilo e do refúgio diz respeito à motivação de ambas as situações. Enquanto o primeiro se aplica em situações de perseguição por crime de natureza política ou ideológica (de caráter nitidamente mais individual), o segundo tem por motivos determinantes outras questões, como perseguições baseadas em motivos de raça, grupo social, religião e situações econômicas de grande penúria (situações que atingem sempre uma coletiviade). Portanto, quando se trata de refúgio propriamente dito, não se cuida de situações “individuais” em que pessoas buscam asilo em dado país para a salvaguarda de sua vida, mas de situações em que vários seres humanos saem dos seus respectivos Estados – por razões econômicas, ou geradas por uma guerra civil, ou baseadas em perseguições por motivos de raça, religião, nacionalidade etc. – em direção a outro local onde possam viver sob manto de um sistema mais protecionista e não arbitrário. (MAZZUOLI, 2015, p. 828-829)

Desse modo, feito a distinção entre esses dois institutos, passamos a análise do Direito Internacional dos Refugiados, bem como a regulamentação brasileira atribuída à matéria.

3 O REFÚGIO E SEUS REGULAMENTOS INTERNACIONAIS

De inicio podemos afirmar que, conforme destacado por Mazzuoli (2015, p. 829), “a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e seu Protocolo de 1966 são os textos magnos dos refugiados em plano global”.

Assim, cumpre-nos salientar que o artigo 1º da Convenção de 1951[5] estabelece que a pessoa refugiada é aquela:

(1)          Que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.(grifo nosso).

Por curial, foi a partir da Convenção de 1951 que se definiu quem se enquadraria no status de refugiado.

De acordo com o artigo supracitado, é nítida uma limitação temporal no conceito de refugiado, de modo que esse termo somente serviria para as pessoas que sofreram perseguições em decorrências de fatos anteriores ao ano de 1951 (relativas à Guerra). Neste diapasão, Deborah Axelrud coaduna dizendo que:

Na ocasião em que a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 foi redigida, parecia ser inconcebível que, findos os efeitos da Segunda Guerra Mundial, a questão dos refugiados ainda fosse demandar atenção internacional. Por consequência, achou-se por bem limitar a conceituação dos refugiados aos eventos ocorridos até o ano de 1951. (AXELRUD, 2008, p.115).

Ademais, “além dessa limitação temporal, o mesmo art. 1°, B, §1°, alínea a, também colocava uma limitação geográfica à concessão do refúgio, ao dizer que apenas pessoas provenientes da Europa poderiam solicitar refúgio em outros países.” (MAZZUOLI, 2015, p. 829).

Todavia, essa definição passou a divergir dos interesses da comunidade internacional, de modo que, outro documento de fundamental importância para o Direito Internacional dos Refugiados foi criado como forma adicional a Convenção de 1951, trata-se do Protocolo de Nova York de 1967[6].

Pois bem, neste Protocolo, a limitação temporal e geográfica apontada acima acabou por serem ampliadas. Destarte, considera-se refugiado qualquer pessoal:

(…) que, temendo ser perseguida por motivo de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele. (HATHAWAY, 1991 apud MAZZUOLI, 2015, p. 830).

Desse modo, mister destacar que os elementos essenciais da definição de refúgio transita entre o fundado temor de perseguição (em virtude de raça, nacionalidade, religião, grupo social ou opiniões políticas) e a extraterritorialidade. Ademais, para uma maior proteção e assistência ao ser humano refugiado, os motivos do refúgio podem ser ampliados para abranger todo tipo de ameaça de violência generalizada, agressão interna e violação dos direitos humanos. Assim, o conceito de refúgio deve ser compreendido pelo dialogo entre o plano internacional e nacional, para uma ampla proteção do indivíduo solicitante do refúgio.

4 O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO E O INSTITUTO DO REFÚGIO

A Republica Federativa do Brasil é signatária da Convenção Relativa aos Direitos de Refugiados de 1951 e do Protocolo de 1967, e assim adotou legislação específica no plano interno, Lei 9.474 de 22 de julho 1997, para definir os mecanismos para implementação do Estatuto dos Refugiados, bem como para estabelecer critérios para a concessão do status de refugiado no país.

Tal norma interna é a primeira lei nacional a implementar um tratado de direitos humanos no Brasil, sendo ainda a lei latino-americana mais ampla já existente no tratamento da questão. Outro ponto importante a ser destacado reside no fato de ser ela a primeira norma brasileira a fazer referencia expressa a Declaração Universal dos Direito Humanos de 1948, impondo que a Declaração seja utilizada como referencial ético em toda a sua interpretação (art. 48).

Por oportuno, nos termos do art. 1°, inciso I a III da Lei n° 9.474/97, considera-se refugiado todo individuo que;

Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III – devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.

Nota-se que, que a legislação nacional optou por uma definição ampla do conceito de refugiado, bem como por criar um órgão nacional denominado de Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE para decidir sobre as solicitações de refúgios (art. 11 e seguintes).

Pois bem, no que tange ao procedimento para concessão do refúgio, a Lei n° 9.474/97 cuidou-se de disciplina-los, especialmente nos artigos 17 a 28. Assim, é importante destacarmos que para a concessão do refúgio há requisitos (de ordem internacional e interna) a serem observados, os quais, estando completos fazem com que a concessão do refúgio se efetive.

É o CONARE o órgão competente para analisar o pedido sobre o reconhecimento da condição de refugiado, cabendo-lhe também: deliberar quanto à cessação ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado; declarar a perda da condição de refugiado; orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência, integração local e apoio jurídico aos refugiados; e aprovar instruções normativas que possibilitem a execução da Lei n° 9.474/97.

O CONARE é órgão colegiado, vinculado ao Ministério da Justiça, composto por representantes da área governamental, da sociedade civil e das Nações Unidas. De seu comitê fazem parte: a) o Ministério da Justiça, que o preside; b) o Ministério das Relações Exteriores, que exerce a Vice-Presidência; c) o Ministério do Trabalho e do Emprego; d) o Ministério da Saúde; e) o Ministério da Educação; f) o Departamento da Polícia Federal; g) a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e Rio de Janeiro (organização não governamental dedicada à atividade de assistência aos refugiados no país); e h) o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR, com direito a voz, sem voto. (MAZZUOLI, 2015, p. 832, grifo nosso).

Caso o CONARE decida em sentido diverso do requerido, a decisão deverá ser fundamentada e caberá recurso ao Ministro da Justiça, no prazo de quinze dias, contados do recebimento da notificação, inteligência do art. 29 da Lei n° 9.474/97. Assim, será o Ministro da Justiça quem dará a solução final, concedendo ou negando o status de refugiado ao solicitante, sendo certo que nos termos do art. 31, a decisão do Ministro da Justiça não é passível de recurso. Todavia, isso não quer dizer que a decisão do Ministro poderá ser arbitrária ou ilegal, já que este ato não afasta o controle de legalidade exercido pelo Supremo Tribunal Federal, e ainda, a condição de refugiado constitui ato vinculado aos requisitos taxativos previstos em lei.

Por outro lado, caso seja concedido o status de refugiado, ficará o solicitante inteiramente amparado pelo Estatuto dos Refugiados e, na jurisdição interna:

Um dos efeitos importantes do reconhecimento da condição de refugiado, nos termos da Lei n° 9.474/97, é o impedimento de prosseguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio (art. 33) e a suspensão, até decisão definitiva, de qualquer processo de extradição pendente, em fase administrativa ou judicial, baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio (art.34). (MAZZUOLI, 2015, p. 833).

Por fim, muito embora o indivíduo tenha adquirido a condição de refugiado, caso incorra em uma das hipóteses previstas nos termos do art. 39, incisos I a IV da Lei 9.474/97, por disposição expressa do legislador perderá o status de refugiado, enquadrando-se no regime geral de estrangeiros no território nacional, exceto nos casos dos incisos II e III, hipóteses nas quais estarão sujeitos às medidas compulsórias previstas na Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980[7].

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Desse modo, é evidente a natureza humanitária do instituto do refúgio, e por consectário, a sua busca pela maior proteção e assistência ao ser humano refugiado, o que possibilita a ampliação da definição de refúgio para abranger todo tipo de ameaça e violência generalizada, agressão interna e violação dos direitos humanos.

Assim, pelo dialogo entre o plano internacional e regional, após a concessão do status de refugiado, estes terão os mesmos direitos de um cidadão normal e os deveres de um estrangeiro em território nacional, devendo acatar todas as leis, os regulamentos e demais atos do Poder Público destinado à manutenção da segurança e da ordem pública, sendo certo que os problemas sociais e humanitários do refúgio, não se esgotam pelos textos legais outrora citados. Mais sim, com a “evolução” e “desenvolvimento” da sociedade global, os desafios pela construção universal do “respeito” se maximizaram, posto que atualmente não é benquisto que um indivíduo seja perseguido por questão de raça, nacionalidade, religião, grupo social ou opiniões políticas, razão pela qual se aceita um refugiado em território nacional.

REFERÊNCIAS

ALXERUD, Deborah. A internacionalização da Proteção à pessoa humana: da batalha de Solferino, à criação da Organização das Nações Unidas e à necessidade de proteção dos refugiados – considerações acerca do desenvolvimento da tutela internacional da pessoa humana. Revista Brasileira de Direito Internacional. Curitiba, v.8, n.8, p.56-126, jul/dez.2008.

MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. CURSO DE DIREITO INTERNACIONA PÚBLICO. 9. ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015.

MENDES, Gustavo Catunda. A tutela jurídica dos refugiados no direito brasileiro e internacional. In:Âmbito Jurídico, Rio Grande, XVII, n. 121, fev 2014. Disponível em: < http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=14335&revista_caderno=16>. Acesso em: 16 jun. 2016.

SOARES, Carina de Oliveira. A proteção internacional dos refugiados e o sistema brasileiro de concessão de refúgio. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 88, maio 2011. Disponível em: < http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9430>. Acesso em: 16 jun. 2016.

____. CONVENÇÃO RELATIVA AO ESTATUTO DOS

REFUGIADOS (1951). Disponível em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf?view=1>. Acesso em: 19 jun. 2016.

____. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9474.htm>. Acesso em: 19 jun. 2016.