De quem é a competência para licenciar?
Carolina Ribeiro Botelho *
O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito inalienável da coletividade, cabendo ao Poder Público ordenar e controlar as atividades que possam afetar este equilíbrio, em atendimento ao comando do art. 225 da CF/88.
Chama-se licenciamento ambiental a expressão mais usual e conhecida, pelo qual o Poder Público, através de prévio processo, concede concordância à realização de obras ou atividades potencialmente poluidoras.
O licenciamento ambiental é um dos mais importantes instrumentos para a garantia da qualidade de vida e controle do equilíbrio do meio ambiente, mas é também um dos assuntos mais polêmicos da matéria ambiental.
Uma das principais polêmicas existente com relação ao processo de licenciamento gira em torno da competência para licenciar, gerada pela inegável omissão legislativa e pelas inúmeras contradições existentes nas poucas normas vigentes sobre o tema.
A omissão se verifica com a não edição, até a presente data, de Lei Complementar que deveria delimitar a competência de cada ente do Estado para licenciar, nos termos do que determina os art. 225 c/c 23 da CF.
Na tentativa de suprir referida omissão, o Poder Público tem editado leis ordinárias, decretos, resoluções e até portarias com o propósito de definir as atividades sujeitas ao licenciamento, os tipos de licenças ou autorizações, requisitos e prazos para sua concessão. No âmbito da competência, no entanto, mesmo que abstraída a questão da possível inconstitucionalidade formal, o que se verifica é que tais normas também não foram bem sucedidas em delimitá-la.
O principal problema constatado diz respeito ao estabelecimento de múltiplos e diversos critérios, alguns até contraditórios, para aferição do órgão competente para licenciar determinada obra ou atividade. Exemplo disso é a Resolução do Conama nº 237/97 que, ao dispor sobre o tema, aponta a necessidade de análise de aspectos geográfico, abrangência do impacto e dominialidade, sem estabelecer qualquer preponderância entre os mesmos.
A pretender-se, por exemplo, construir um empreendimento de impacto meramente local (competência Municipal), mas localizado em terreno da marinha (litoral), é possível defender a competência do Estado, utilizando-se do critério da abrangência do impacto e, ao mesmo tempo, apontar a competência da União pelo critério da dominialidade.
A indefinição legislativa gera, portanto, a disputa de poder entre órgãos ambientais, fazendo com que, em alguns casos, mais de um órgão atribua para si a competência legislativa, em se tratando obviamente de empreendimentos que possam gerar empregos, renda e compensações. De outra lado, nos projetos que possam implicar em desgaste político, surge até mesmo o conflito negativo de competência entre estes mesmos órgãos.
Não raro, tais questões acabam no Poder Judiciário, que também não tem entendimento uniforme sobre o tema. Para chegar a essa conclusão, basta consultar a Jurisprudência vacilante, também prevendo os mais variados critérios para a definição de competência em casos semelhantes ou mesmo idênticos.
Toda indefinição acima apontada tem uma principal vítima: o empreendedor/administrado que é submetido a inegável insegurança jurídica, um grande desestímulo ao investimento. Sem a regulamentação do assunto por Lei Complementar ou a unificação do posicionamento por algum outro meio, não há muito a fazer.
Ao empreendedor restará submeter-se ao posicionamento dos órgãos ambientais, muitas vezes adotando a cautela de postular por duplo ou triplo licenciamento, ou socorrer-se preventivamente do Poder Judiciário, na esperança de que estes, pautando-se nas disposições constitucionais, na legislação ordinária existente, na analogia e, principalmente, no bom senso, definam cada caso concreto da melhor forma possível!
* Advogada da área cível empresarial, pós graduanda em civil e processo civil no ciesa
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