Informativo nº 78 do TCE/MG | Portal Jurídico Investidura - Direito

Informativo nº 78 do TCE/MG

Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula

Belo Horizonte|15 a 28 de outubro de 2012|n. 78

Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.

SUMÁRIO

Pleno

1) Gerenciamento de folha de pagamento de servidores públicos municipais e outras questões

2) Promoção e requisito temporal para fins de aposentadoria

3) Contabilização de despesas realizadas com prestadores de serviços contratados por meio de credenciamento

4) Impossibilidade de custeio, pela Câmara Municipal, de despesas com confraternização de fim de ano de vereadores, funcionários e convidados e outras questões

Pleno

Trata-se de consulta indagando acerca: (a) da possibilidade de o Poder Legislativo Municipal realizar convênio, sem o devido processo licitatório, com instituição financeira oficial para gerenciar a folha de pagamento dos servidores e vereadores, mesmo existindo outra instituição privada na localidade; (b) da legalidade de conveniar com instituições financeiras oficiais, localizadas dentro e fora do Município, para operacionalização de empréstimos consignados em folha; (c) da possibilidade de tais ajustes serem celebrados por prazo indeterminado, e (d) das implicações decorrentes da concessão de empréstimos consignados em número de prestações superiores ao período do vínculo empregatício do servidor ocupante de cargo de provimento em comissão e do vereador. O relator, Cons. Sebastião Helvecio, registrou, de início, que os convênios apresentam como característica a convergência de interesses das partes para um só objetivo e que tais institutos não têm personalidade jurídica autônoma, havendo apenas vínculo de cooperação entre os partícipes. Citou José dos Santos Carvalho Filho, que afirma inexistir, entre os pactuantes de um convênio, perseguição ao lucro, servindo os recursos financeiros empregados apenas para a cobertura dos custos necessários à operacionalização do acordo. Em resposta ao item (a), o relator afirmou não ser possível a celebração, pelo Poder Legislativo Municipal, de convênio com instituição financeira oficial para operacionalização/gerenciamento da folha de pagamento dos seus servidores, ante o caráter próprio desse instrumento, que não se coaduna com a possibilidade de lucro a ser auferido pela Administração Pública quando da alienação de sua folha de pagamento. Destacou a existência de posicionamento no TCEMG (Consultas n. 616.661,711.021,797.451 e 797.457) no sentido de que a contratação de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de servidores públicos deve ser precedida de licitação, em observância aos princípios da isonomia e da melhor proposta, ressalvadas as hipóteses de dispensa legal. Em consonância com o disposto na Consulta n. 616.661, asseverou que apesar de a Administração Pública não poder conveniar com instituição financeira a operacionalização e o gerenciamento da folha de pagamento de seus servidores, a licitação para a realização da folha do funcionalismo poderá se tornar dispensável nas hipóteses expressamente previstas na Lei 8.666/93, desde que cumpridas as formalidades legais, em especial as dispostas no art. 26. Ressaltou que a Administração deve ficar atenta à solidez da instituição financeira a ser contratada, aos valores das tarifas prestadas e à qualidade do serviço demandado. Em relação ao item (b), afirmou que a exclusividade no segmento de empréstimo consignado cerceia a liberdade de escolha dos tomadores de crédito e não garante que as taxas de juros aplicadas sejam as mais atrativas. Informou que os contratos de exclusividade celebrados entre órgãos públicos e instituições financeiras têm sido judicialmente contestados pelo Ministério Público, sindicatos e bancos alijados do ajuste, em face, também, da configuração de concorrência desleal e monopólio. Entendeu, na esteira do ordenamento jurídico vigente, que os acordos celebrados sem exclusividade, que garantem aos servidores o acesso a menores taxas de juros com a ampliação da concorrência, podem ser celebrados mediante convênio, desde que não haja entre as partes contraprestação pecuniária, salvo a indispensável à cobertura dos custos para a operacionalização do acordo. Afirmou que a Administração Pública, a exemplo do realizado pelo Estado de Minas Gerais na Lei n. 19.490/11, deve padronizar as regras atinentes à consignação em folha de pagamento do servidor, fixando as normas pertinentes e regentes do assunto, no âmbito de sua competência. Salientou, ainda, que o instituto do credenciamento tem sido amplamente utilizado pela Administração para credenciar interessados em operar o crédito consignado em folha de pagamento dos servidores públicos. No que tange ao questionamento previsto no item (c), destacou a necessidade do estabelecimento de um prazo de vigência para todo convênio celebrado pela Administração Pública, nos termos do entendimento disposto pelo Enunciado de Súmula 38 TCEMG ( Por tratar-se de exigência legal, os contratos, convênios, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados pela Administração Pública, direta e indireta, Estadual e Municipal, incluídas as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, os fundos especiais, e demais entidades controladas pelo Estado e pelos Municípios, terão o prazo de vigência determinado ). Em relação ao item (d), asseverou que a Administração Pública não integra a relação de consumo originada entre o tomador de empréstimo e o consignatário, por conseguinte, não é responsável pela dívida, inadimplência ou pendência do servidor, limitando-se sua responsabilidade ao desconto, à retenção e ao repasse dos valores contratados. Acrescentou, ainda, que, cessado o vínculo na pendência de qualquer desconto, a Administração Pública não tem nenhuma obrigação para com o servidor e a instituição financeira, no que se refere ao contrato de empréstimo de natureza estritamente particular celebrado entre as partes. O parecer do relator foi aprovado, vencido o Cons. Cláudio Couto Terrão, que entende pela impossibilidade de contratação direta, por dispensa de licitação, de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento dos servidores públicos, com fulcro no art. 173 da CR/88 (Consulta n. 862.333, Rel. Cons. Sebastião Helvecio, 17.10.12).

Trata-se de consulta indagando acerca da necessidade de servidor permanecer cinco anos no cargo em que foi enquadrado em razão de acesso a classe superior para atender ao requisito temporal de aposentadoria – preconizado nos arts. 40, III, da CR/88; 2º, II, e 6º, IV, da EC 41/03, e 3º, II, da EC 47/05 -, ou se, mantendo-se na mesma classe, pode se aposentar antes de permanecer por mesmo período (cinco anos) no cargo decorrente do acesso, inclusive com remuneração integral, nas hipóteses dos arts. 6º da EC 41/03 e 3º da EC 47/05. Em sua resposta, a Cons. Adriene Andrade destacou inicialmente o disposto no art. 37, II, da CR/88, além dos conceitos de cargo público, segundo a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho, e de carreira e classe, de acordo com Hely Lopes Meirelles. Asseverou ser progressão “a movimentação do servidor de um padrão para o seguinte dentro de uma mesma classe, observados os requisitos legais pré-definidos” e promoção, “a elevação do servidor de uma classe para o nível inicial da classe imediatamente superior da mesma carreira, desde que implementados, também, os requisitos legais pré-definidos”. Acrescentou ser o acesso uma forma derivada de provimento de cargo público, decorrente de alteração na situação funcional do provido, e que, atualmente, é considerado inconstitucional, uma vez que o art. 37, II, da CR/88, dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de prévia aprovação em concurso público. Ressaltou que a indagação posta pela consulente busca esclarecer se detentor de cargo que, após cinco anos de exercício, foi promovido por merecimento a uma classe superior da mesma carreira poderá ter a aposentadoria concedida, sem necessidade de ficar mais cinco anos na nova classe. Informou que o art. 40 da CR/88 fixou as regras para a aposentadoria dos servidores detentores de cargos públicos efetivos, estabelecendo como requisitos para a concessão de aposentadoria voluntária: tempo mínimo de contribuição de 35 anos para os homens e de 20 anos para as mulheres; idade mínima de 60 anos para homens e 55 anos para mulheres; dez anos de efetivo exercício no serviço público, e cinco anos de ocupação no cargo efetivo no qual pretende se aposentar. Nesses termos, concluiu que o servidor promovido de uma para outra classe imediatamente superior, dentro da mesma carreira, não terá de atender ao requisito de tempo de cinco anos nesta nova classe para ter direito à aposentadoria voluntária de que trata o inciso III do art. 40 da CR/88, uma vez que, com a promoção, não há mudança de cargo. O parecer da relatora foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 850.330, Rel. Cons. Adriene Andrade, 17.10.12).

Trata-se de consulta formulada por prefeito municipal, indagando se as despesas realizadas com prestadores de serviço, pessoa física, contratados por meio de credenciamento, são consideradas gastos com pessoal. Na sessão do Tribunal Pleno de 28.03.12, a relatora, Cons. Adriene Andrade, registrou, de início, o conceito de credenciamento, configurado como “uma espécie de contratação direta, de criação doutrinária, baseada na inexigibilidade de licitação, prevista no caput do art. 25 da Lei 8.666/93, em que a Administração Pública estabelece o preço do serviço e se dispõe a contratar todos os interessados que preencham os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório, quando houver inviabilidade de competição”. Empregando a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, destacou que o credenciamento só pode ser utilizado mediante o cumprimento dos seguintes requisitos: a) contratação de todos os que satisfaçam as condições exigidas; b) a definição da demanda, por contratado, não pode ser feita pela Administração; c) o objeto deve satisfazer à Administração e ser executado na forma definida no edital; d) o preço de mercado deve ser razoavelmente uniforme, e a fixação prévia de valores necessita ser mais vantajosa para a Administração. Acrescentou que o gestor deve abster-se de contratar por meio do credenciamento quando não se verificar, no caso concreto, a presença dos requisitos elencados, pois a utilização indevida desse sistema pode configurar violação a preceitos constitucionais e legais, especialmente aos incisos II e XXI do art. 37 da CR/88. Asseverou ser facultado ao Poder Público a realização de credenciamento de prestadores de serviços, nas hipóteses em que não for possível promover a licitação em decorrência de inviabilidade de competição, desde que observados os princípios da isonomia, impessoalidade, publicidade e eficiência. Citou o Processo Administrativo n.604.355 e a Consulta n. 811.980, que tratam do tema. Quanto ao questionamento formulado pelo consulente, transcreveu, inicialmente, o disposto no art. 18, §1º, da LC 101/00, o qual determina que os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. Por fim, a relatora concluiu o seu parecer nos seguintes termos: “As despesas com prestadores de serviço, pessoas físicas, contratados por meio de credenciamento, são consideradas gastos com pessoal, devendo ser contabilizadas como “Outras Despesas de Pessoal”, na hipótese de os credenciados executarem atribuições inerentes a cargos ou empregos públicos previstos no plano de cargos e salários do órgão ou entidade contratante”. Na oportunidade, o Cons. Eduardo Carone Costa asseverou estar de acordo com o parecer exarado pela Relatora, propondo o acréscimo de que o credenciamento consubstancia solução para um problema imediato, não podendo se prolongar indefinidamente no tempo, nem substituir o concurso, por ser este o meio mais democrático de acesso ao serviço público. Tal acréscimo foi acolhido pela relatora e, ato contínuo, pediu-se vista dos autos. Na sessão plenária de 17.10.12, em sede de retorno de vista, o Cons. José Alves Viana acompanhou o parecer da Cons. Relatora, com os acréscimos do Cons. Eduardo Carone Costa e, em seguida, teceu novas considerações sobre o tema. Iniciou destacando a necessidade de restar consignado que a contratação pelo Poder Público de prestadores de serviço, pessoa física, mediante credencimento, consubstancia terceirização de serviços públicos, e que a utilização do instituto da terceirização deve se dar em estrita observância às normas jurídicas, sob o risco de, em caso de descumprimento, o gestor incorrer em prática de ato ímprobo e sofrer as sanções impostas pela Lei 8.429/92, sem prejuízo de outras, como as previstas na Lei Orgânica do TCEMG. Ressaltou, entretanto, que em hipóteses excepcionalíssimas e urgentes, sobrevindo circunstâncias extraordinárias e transitórias em que o volume do serviço não possa ser absorvido pelo pessoal do quadro permanente – e desde que haja comprovação de que a terceirização mediante sistema de credenciamento é a medida que melhor atende ao interesse público –, será admitida, temporariamente, a utilização do instituto, mesmo que o objeto relacione-se às atividades típicas da Administração, ou ao trespasse das funções que, embora auxiliares, possuam correspondência no plano de cargos do Poder Público. Asseverou que, nesse caso, a terceirização será admitida em atenção ao princípio da continuidade dos serviços públicos, devendo perdurar apenas enquanto subsistir a situação emergencial que compeliu a Administração a executar indiretamente os serviços. Citou o posicionamento do TCEMG em parecer exarado na Consulta n. 812.006, no mesmo sentido. Quanto ao lançamento das despesas objeto das indagações do consulente, esclareceu não haver dúvida em relação à escrituração dos gastos oriundos da terceirização lícita strito sensu, concernentes à transferência da execução das atividades-meio que não possuam cargos ou empregos com atribuições correspondentes nos quadros da Administração, ou, havendo cargos ou empregos com correspondência, esses estejam extintos total ou parcialmente. Aduziu que, nesses casos, os gastos devem ser contabilizados na rubrica “Outras Despesas Correntes”, nos moldes estabelecidos pela Portaria Interministerial STN/SOF n. 163/01, não sendo computados como despesa de pessoal do ente. Entendeu que, em se tratando de terceirização excepcional de atividade fim, nos termos anteriormente descritos, os gastos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”, consoante disposto no art. 18, §1º, da LRF, que preconiza ser essa a rubrica apropriada para o lançamento dos valores despendidos com contratos de terceirização de mão-de-obra referentes à substituição de servidores e empregados públicos. Destacou que, nas hipóteses de terceirização ilícita concernente ao trespasse das atividades finalísticas, ou das funções auxiliares que possuam correspondência nos quadros de pessoal do Poder Público, embora a transferência dos serviços seja irregular e de responsabilidade da autoridade que formalizou o ato, os gastos serão registrados na conta "Outras Despesas de Pessoal", com fundamento no mesmo dispositivo legal. Explicou que, considerando o arranjo normativo do art. 18, §1º, da LC 101/00, c/c o art. 169 da CR/88, quando a Administração celebra ajuste visando aquisição de mão-de-obra terceirizada que se refira à substituição de pessoal regular do Poder Público, estará, de fato, realizando despesa com pessoal. Por fim, o Cons. José Alves Viana salientou que o instituto do credenciamento deve ser usado com cautela, de modo que a terceirização de serviço decorrente de sua utilização não afronte o princípio constitucional do concurso público, e em estrita observância às normas jurídicas, sob pena de responsabilização do gestor, nos termos do art. 37, §2º, da CR/88. A Relatora, Cons. Adriene Andrade, encampou o parecer exarado pelo Cons. José Alves Viana, com as observações proferidas pelo Cons. Eduardo Carone Costa. O parecer foi aprovado, vencidos quanto ao acréscimo proposto pelo Cons. José Alves Viana os Cons. Cláudio Couto Terrão, Mauri Torres e Wanderley Ávila (Consulta n. 747.448, Rel. Cons. Adriene Andrade, 17.10.12).

O Tribunal Pleno, em resposta a consulta formulada por Chefe de Poder Legislativo Municipal, consignou: (a) ser legal a despesa com o fornecimento de lanches para vereadores e funcionários, em dias de reunião, desde que haja dotação orçamentária própria da Câmara Municipal para cobrir tal dispêndio e sejam observadas as regras licitatórias apropriadas para a escolha do contratado; (b) serem as despesas decorrentes de tal contratação classificadas na rubrica: “Despesas Correntes; Outras Despesas Correntes; Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física ou Jurídica; Fornecimento de Alimentação”; (c) não ser possível a realização, pela Câmara Municipal, de despesa com confraternização de fim de ano de vereadores, funcionários e convidados, por não salvaguardar o interesse público que deve permear todas as ações da Administração, além de ofender os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Em relação ao item (a), o relator, Cons. Cláudio Couto Terrão, destacou que o TCEMG já se posicionou a respeito da legalidade da despesa com o fornecimento de lanches para vereadores em dias de reunião, nos termos da Consulta n. 521. Acrescentou que, como as reuniões acontecem em datas predeterminadas, é perfeitamente possível planejar os valores que serão despendidos a esse título, aplicando-se as regras licitatórias apropriadas para a escolha do contratado. No que tange ao disposto no item (b), ressaltou ser necessária a observância da Portaria Interministerial STN/SOF n. 163/01 – que dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios – bem como da Instrução Normativa n. 15/11, do TCEMG. Considerou que a despesa realizada com o fornecimento de lanches poderá ser classificada, quanto à sua natureza, da seguinte forma: “Despesas Correntes; Outras Despesas Correntes; Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física ou Jurídica; Fornecimento de Alimentação”. Quanto ao item (c), o relator informou que a hipótese em análise é distinta da matéria pacificada no Enunciado de Súmula n. 20 TCEMG ( As despesas com homenagens - jantares, hospedagens e festividades - a autoridades municipais, estaduais, federais e estrangeiras são legais, se realizadas à conta de dotação orçamentária própria ). Pugnou pela impossibilidade da realização de gastos públicos com confraternização de fim de ano entre vereadores, funcionários e convidados, por ofensa ao interesse público e aos princípios da impessoalidade e moralidade administrativa. Apresentou entendimento exarado no âmbito de outros Tribunais de Contas, destacando a Orientação Técnica n. 205/11, da Auditoria-Geral do Estado de Mato Grosso, que recomendou aos gestores públicos que se abstivessem de autorizar a realização de despesas com presentes, festas, confraternizações e situações similares, sob pena de incidir em desvio de finalidade de recursos públicos, por não se tratarem de despesas essenciais para o funcionamento das atividades dos respectivos órgãos ou da Administração. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 857.556, Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão, 17.10.12).

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TCE/MG,. Informativo nº 78 do TCE/MG. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 26 Dez. 2012. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/jurisprudencia/informativos/tcemg/283536-informativo-no-78-do-tcemg. Acesso em: 18 Nov. 2019

 

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