Mandado de Segurança Contra o Diretor do Departamento da Polícia Federal
Sergio Wainstock*
Exmo. Sr. Dr. Juiz de Direito da Vara Federal.
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX., firma de vigilância, com sede na Estrada XXXXXXXXXXXXXXXX, Centro, Nilópolis, RJ, por seu representante legal, XXXXXXXXX, vem, com fulcro na Lei nº 1.533/51, impetrar o presente MANDADO DE SEGURANÇA, contra o Diretor do Departamento da Polícia Federal, pelos motivos e fundamentos seguintes:
Do cabimento.
Os juristas atribuem ao Mandado de Segurança a natureza jurídica de ação, que visa a proteger direito certo e líquido, não amparado por habeas corpus ou habeas data, contra ato abusivo ou ilegal de autoridade pública ou de seus delegados e que reclama uma prestação jurisdicional sumária e in natura, ou seja, que assegure rapidamente ao titular o próprio exercício do direito ofendido, e não o seu equivalente econômico. Daí dizer-se que o mandado de segurança é uma ação diferenciada e reforçada, de eficácia potenciada.
O Mandado de Segurança não é, contudo, apenas uma ação judicial apta a proteger direito certo e líquido contra ameaça ou lesão provocada por ato ilegal ou abusivo proveniente do Poder Público, como à primeira vista pode parecer. Esse writ também é, em si mesmo, uma garantia constitucional fundamental, figurando em nossa Constituição Federal dentro do capítulo referente aos direitos individuais e coletivos, especificamente no art. 5º, LXIX.
No autorizado magistério de ALFREDO BUZAID, o Mandado de Segurança é “uma ação judiciária, que se distingue das demais pela índole do direito que visa a tutelar”, ou seja, direito certo e líquido, “que ocupa” – ainda na voz do ilustre processualista – “a posição mais elevada na escala (de importância dos direitos subjetivos) (…). Nele está expressa a mais solene proteção do indivíduo em sua relação com o Estado e representa, nos nossos dias, a mais notável forma de tutela judicial dos direitos individuais que, por largo tempo, foi apenas uma auspiciosa promessa. ” (Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 56, Págs. 221/222).
Exerce, assim, o Mandado de Segurança, a valiosa função de instrumento hábil posto à disposição dos cidadãos para coibir e corrigir atos ilegais ou abusivos praticados por autoridades públicas ou por agentes no exercício do poder público. Exprime ele a intenção inequívoca do legislador constituinte em ver obedecidos os princípios da legalidade, os princípios da impessoalidade e os princípios da moralidade, inscritos no art. 37, caput, da Constituição Federal.
Bem, por isto, manifesta-se incisivamente GALENO LACERDA:
“A Constituição não tolera a ilegalidade ou o abuso de poder praticados pela autoridade. Tanto não os tolera, que confere ao prejudicado mandado de segurança para reprimi-los, sem cogitar de prazos ou preclusões e sem ressalva, sequer, à lei ordinária.”(Comentários ao CPC, Forense, Vol. VIII, tomo I, Forense, 5ª ed., Pág. 102.)
Fixados a natureza jurídica para a impetração do mandado de segurança, chega-se à conclusão, inequívoca, de que, a um só tempo, remédio processual e garantia constitucional, o Mandado de Segurança, em seu cabimento e amplitude, há de ser admitido de forma amplíssima, tendo-se por ilegítimo tudo que amesquinhe tal parâmetro. É necessário que os titulares de direitos obtenham do Estado a concessão da tutela jurisdicional, de forma pronta e efetiva.
No caso dos autos, como salientado, tais requisitos estão presentes, se justificando possa prosperar o presente writ, nos termos requeridos.
Do mérito.
Foi a empresa impetrante notificada pela autoridade coatora, nos seguintes termos:
“Aos dezesseis (16) dias do mês de Março do ano de mil novecentos noventa e nove, a Comissão de Vistoria/ SR/DPF/RJ, designada pelo sr. Superintendente Regional, através da Portaria nº 120/98, resolve, com fulcro no disposto no art. 111, da Portaria 991, de 25/10/95, publicada no D.O.U. de 31/10/95 e nos dispositivos da Lei nº 7.102, de 20 de Junho de 1983, e as modificações introduzidas pela Lei nº 9.017/95, de 24/11/83, e as modificações introduzidas pelo Decreto 1.592/95, lavra o presente auto e NOTIFICA o sr. Carlito Correia Costa, diretor da empresa Carlito Proteção Patrimonial Ltda., situada na rua Elizeu de Alvarenga 1.463 – Centro – Nilópolis/RJ, que deverá encerrar imediatamente suas atividades de serviço orgânico de segurança privada, armada ou desarmada, sem prévia autorização do Departamento de Polícia Federal, conforme dispõe o art. 97 da Portaria nº 992 e demais dispositivos legais supra mencionados até que regularize sua situação (ficando ciente que a recalcitrância na continuidade ou retorno à atividade clandestina caracterizará o crime tipificado no art. 205 do Código Penal – parágrafo 1º do art. 97 da Port. 992/95). A empresa poderá proceder vistas dos autos, bem como apresentar suas alegações de defesa no prazo de 10 (dez) dias corridos, contados a partir da data do recebimento deste, tudo em consonância com os artigos 70, 71 e 72 e parágrafos pertinentes da Portaria 992/95-DG/DPF. ”
Cumpre ressaltar que a Portaria nº 991, de 25 de Outubro de 1995, publicada no D.O.U. de 31 de Outubro de 1995, não existe. O que existe é a Portaria nº 992, de 25 de Outubro de 1995, publicada no D.O.U. de 31 de Outubro de 1995, que no seu art. 97 dispõe, em síntese, que a prestação de serviço de segurança privada por empresa, sem a prévia autorização do Departamento de Polícia Federal, implicará no encerramento das atividades e imediata apreensão das armas e munições porventura utilizadas pelo infrator, ressaltando, no seu parágrafo 1º, que a recalcitrância na continuidade ou retorno à atividade clandestina caracterizará o crime tipificado no art. 205 do Código Penal.
O cerne da controvérsia, no entanto, são os requisitos exigidos para se obter a autorização prévia do Departamento de Polícia Federal para o funcionamento de uma empresa de segurança privada, desarmada, constante na Portaria nº 992/95.
A Portaria nº 992/95, no seu título II, abrangendo os artigos 6º ao 23º, determina as exigências para a obtenção para o funcionamento de empresa de segurança privada, estabelecendo que o interessado deverá comprovar que dispõe de recursos humanos, que dispõe de recursos financeiros e que dispõe de instalações adequadas à finalidade, na forma prevista pelo art. 35, do Decreto nº 89.056, de 24 de Novembro de 1983.
Além do mais, a referida Portaria nº 992/95 estabelece, por exemplo, no seu art. 7º, que considera-se recursos humanos necessários à atividade de segurança privada um número mínimo de 30 (trinta) vigilantes. A mesma Portaria nº 992/95 estabelece, por exemplo, no seu art. 9º, que considera-se adequada ao exercício das atividades de vigilância as empresas que dispuserem de instalações físicas, de uso e acesso exclusivos; de dependências destinadas ao setor administrativo, ao setor operacional, local adequado a guarda de armas e munições (mesmo para as empresas que atuam desarmadas), bem como, que é indispensável comprovar que possuem, no mínimo, três salas de aula, local adequado para treinamento físico e de defesa pessoal, sala de instrutores, convênio com organização militar para utilização de estande de tiro ou comprovação de que possui estande próprio (mesmo para as empresas que atuam desarmadas), conforme dispõe no seu art. 11. O art. 12, da Portaria nº 992/95, por outro lado, estabelece os requisitos mínimos necessários para a aprovação de um local seguro e adequado para a guarda de armas e munições (mesmo para as empresas que atuam desarmadas). E, por derradeiro, as empresas de vigilância, para obterem autorização de funcionamento, deverão dotar suas instalações do setor operacional com sistema de rádio do tipo “hand talk” ou outro meio equivalente, bem como, estão obrigadas a constituir setor para operacionalizar o serviço.
Assim, como se pode constatar – por incrível – o rol de todas as exigências para a obtenção de uma autorização de funcionamento de uma empresa de segurança privada, mesmo desarmada, por parte do Departamento da Polícia Federal, estão regulamentadas e estabelecidas numa mera portaria, ou seja, na Portaria nº 992 /95. Estabelece, tal portaria, imposições, restrições e exigências não previstas na lei que regula a matéria, qual seja a Lei nº 7.102/83, com as alterações introduzidas pela Lei nº 9.017/95. Estabelece, tal portaria, imposições, restrições e exigências não previstas no decreto que regula a matéria, qual seja, no Decreto nº 89.056/83, alterado pelo Decreto nº 1.592/95, que regulamenta a Lei nº 7.102/83, e que estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviço de vigilância e de transporte de valores.
A lei que regula a matéria, de fato, é a Lei nº 7.102/83, com as alterações introduzidas pela Lei nº 9.017/95. As exigências para o funcionamento de uma empresa de segurança, de acordo com a referida lei (Lei nº 7.102/83), estabelecem que sua propriedade é vedada aos estrangeiros, que os diretores e demais empregados não poderão ter antecedentes criminais registrados e, finalmente, que o capital integralizado não pode ser inferior a 1000 (um mil) vezes o maior valor de referência vigente no País (arts. 11,12 e 13). É indispensável, ainda, a autorização de funcionamento por parte do Ministério da Justiça, por intermédio de seu órgão competente, ou mediante convênio com as Secretarias de Segurança Pública dos Estados, a qual compete aprovar uniformes, fixar currículo dos cursos de formação dos vigilantes, fixar o número de vigilantes, fixar a natureza e a quantidade de armas, autorizar a aquisição e a posse das armas, fiscalizar e controlar o armamento e a munição (art. 14, inciso I, combinado com o art. 20 e respectivos incisos).
Cumpre, ainda, assinalar que o Decreto nº 89.056/83, alterado pelo Decreto nº 1.592/95, regulamenta a Lei nº 7.102/83, estabelecendo normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviço de vigilância e de transporte de valores. O registro de tais empresas é vedado aos estrangeiros; os diretores e demais empregados não poderão ter antecedentes criminais registrados; o capital integralizado não pode ser inferior a 1000 (um mil) vezes o maior valor de referência vigente no País (art. 30 do Decreto nº 89.056/83).
O pedido de autorização para funcionamento das empresas de segurança, junto ao Departamento da Polícia Federal, será instruído com o requerimento assinado pelo titular da empresa; com cópia ou certidão dos atos constitutivos, registrados no Registro de Pessoas Jurídicas; com o comprovante de inscrição nos órgãos administrativos federais competentes; com o modelo de uniforme especial de seus vigilantes; com a cópia da carteira de identidade, do CPF, do título de eleitor e do certificado de reservista ou documento equivalente dos sócios-proprietários, diretores e gerentes da empresa (art. 32, parágrafo 1º e incisos do Decreto 1.592/95).
Chama a atenção, o impetrante, para o disposto na Portaria nº 992/95. A referida portaria, como se percebe, sem qualquer esforço interpretativo, instituiu imposições, exigências e condições não previstas, taxativamente, na lei nem no decreto que a regulamentou, e, portanto, criando normas especiais para casos concretos determinados, vem impossibilitando a obtenção da competente e necessária autorização para funcionamento e legalização da empresa impetrante, como empresa de segurança. E, em conseqüência disso, determina, a autoridade coatora, ilegal e arbitrariamente, o encerramento de suas atividades.
A legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei.
Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Prelecionou o Hely Lopes Meirelles:
“No direito público, o que há de menos relevante é a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambições, seus programas não têm eficácia administrativa, nem validade jurídica, se não estiverem alicerçados no direito e na lei. Não é a chancela da autoridade que valida o ato e o torna respeitável e obrigatório. É a legalidade, a pedra de toque de todo ato administrativo. ” (in “Direito Administrativo Brasileiro” — 8ª edição — Pág. 173)
Na chamada hierarquia das leis, a Constituição ocupa posição de proeminência relativamente a qualquer outra lei. No dizer de Kelsen, em sua Teoria Pura do Direito, entre tais normas forma-se relação de subordinação. A inferior tem fundamento no dispositivo legal superior.
E a lei, como se sabe, é aquela que cria norma jurídica primária. O decreto não cria norma jurídica primária, não cria direitos, não cria obrigações. O decreto é, no sistema jurídico brasileiro, meramente regulamentador. É norma jurídica de hierarquia secundária. E a regra que diz que determinado estabelecimento pode funcionar a tal hora e não em outra hora é norma jurídica primária, porque cria direitos, obrigações, restrições e isso não pode ser feito por decreto, que depende única e exclusivamente da descrição, às vezes, do arbítrio do indivíduo, da pessoa que ocupa monocraticamente a chefia do Executivo. Isso tem que ser feito por lei, porque diz com os interesses de toda a coletividade.
O eminente Ministro CÉSAR ROCHA, ao relatar o Agravo Regimental de nº 27.408, escreveu com judiciosidade:
“…………, conclui ser impossível ato interno da Administração veicular matéria reservada à lei… Portaria não é instrumento hábil para criar ou alterar deveres ou direitos estabelecidos em lei. Admitir a prevalência de ato administrativo sobre a letra da lei é subverter o ordenamento jurídico, vulnerando frontalmente o princípio hierárquico”.
De outra feita o Ministro MILTON PEREIRA, ao julgar o Agravo Regimental nº 28.533, prelecionou:
“Ante a existência de lei expressa (Lei nº 4.502/64) o Decreto-lei nº 326/67, fixando prazo para o recolhimento do tributo, não pode este ser modificado por disposição de hierarquia inferior e meramente complementar (Portaria nº 266/88). Somente outra lei poderia modificá-la”.
Na explicitação de seu voto, enfatizou o nobre Ministro MILTON PEREIRA:
“Contudo, diante dos princípios gerais existindo lei expressa, não pode esta ser modificada por norma inferior, meramente complementar, disciplinadora ou explicativa. Conforme leciona o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, “portaria é a fórmula pela qual autoridade de nível inferior ao Chefe do Executivo, sejam de qualquer escalão de comando que forem, dirigem-se a seus subordinados transmitindo decisões de efeito interno, quer com relação ao andamento das atividades que lhe são afetas, quer com relação à vida funcional de servidores ou, até mesmo, por via delas, abrem-se inquéritos, processos administrativos. Como se vê, trata-se de ato formal de conteúdo muito fluido e amplo. Ainda não poderia o artigo 66 atribuir competência ao Ministro da Fazenda para proceder à alteração de um prazo fixado por lei. Desta forma, a autorização jurídica disposta no artigo 66 da Lei nº 7.450/85 não pode se aplicar ao IPI, cujos prazos de recolhimento são previstos em normas legais específicas e prevalecentes sobre a geral”.
Pelo exposto, evidencia-se, data vênia, considerada a hierarquia das normas jurídicas, que o decreto não pode dispor contrariamente à lei. Evidencia-se, outrossim, data vênia, considerada a hierarquia das normas jurídicas, que a portaria é meramente a fórmula pela qual autoridade de nível inferior ao Chefe do Executivo, sejam de qualquer escalão de comando que forem, dirigem-se a seus subordinados, transmitindo decisões de efeito interno, quer com relação ao andamento das atividades que lhe são afetas, quer com relação à vida funcional de servidores ou, até mesmo, por via delas, abrem-se inquéritos, processos administrativos. Como se vê, trata-se de ato formal, de conteúdo muito fluido e amplo, mas, evidentemente, não pode restringir ou criar normas ou condições não previstas, expressamente, em lei.
Dessa forma, as regras ou normas estabelecidas na Portaria nº 992/95 são carentes de eficácia. Não produzem qualquer efeito jurídico, data venia.
Posta a questão nos seus devidos termos, ocorre que, na hipótese, o impetrante denuncia que está condenado a sofrer inevitáveis e irreparáveis prejuízos e transtornos pela determinação da autoridade coatora para o encerramento de suas atividades.
Permitir que tal ocorra, ou seja, o encerramento das atividades do impetrante, é o mesmo que condenar a empresa impetrante à insolvência ou à falência, tendo em vista a impossibilidade que terá quanto ao cumprimento de suas responsabilidades sociais; tendo em vista a impossibilidade que terá quanto ao cumprimento de suas responsabilidades contratuais, estando sujeito, inclusive, a ser condenado às perdas e danos; e finalmente, tendo em vista a impossibilidade que terá quanto ao cumprimento de suas responsabilidades legais.
Portanto, a impetração tem por objetivo a situação individual, objetiva e concreta, qual seja, permitir a continuidade do funcionamento da impetrante, de forma regular, com observância dos dispositivos legais pertinentes, mas somente os cabíveis, data venia.
Da concessão da liminar.
Verificando-se os pressupostos previstos no art. 7º, inciso II, da Lei nº 1.544/51, a concessão da liminar, no presente feito, deve ser concedida, independentemente de qualquer condição.
A Lei nº 1.533/51 expressamente estabelece no seu art. 7º, inciso II, que “ao despachar a inicial, o Juiz ordenará que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando for relevante o fundamento e o do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso deferida”.
O mandado de segurança é uma garantia constitucional, cuja consistência, eficácia e utilidade, não raro, depende, exclusivamente, da liminar, que, tenha, ou não, natureza cautelar, sem dúvida, faz por antecipar provisoriamente, a tutela jurisdicional satisfativa. Por isso, a liminar, embora prevista apenas na lei que disciplina o processo do mandado de segurança, também deriva do mesmo berço nobre e participa, essencialmente, da dignidade constitucional do writ.
Como escreve, com inteira propriedade, Clóvis Beznos:
“…….entretanto, muito embora não exista a previsão constitucional expressa da liminar, salta aos olhos que a mesma é absolutamente inerente ao próprio remédio constitucional, que, destinada à proteção de direito contra ato ilegal de autoridade, tornar-se-ia letra morta caso não se coibisse desde logo a ilegalidade, como nas hipóteses em que os efeitos do ato lesivo de direito viessem a ocasionar a irreversibilidade da lesão, pela demora do trâmite processual. Disso decorre, inelutavelmente, a conclusão da previsão constitucional implícita da liminar, pois não se poderia compreender tivesse pretendido o Constituinte prever um meio de defesa de direito eficiente algumas vezes e inócuo em determinadas circunstâncias” (A Liminar em Mandado de Segurança- Limites à Discricionariedade do Juiz, in Revista Brasileira de Direito Processual, Ed. Forense, Vol. 31, Pág. 34).
Alias, não é por outra razão que “a liminar na segurança se reveste de caráter imperativo para o Juiz” (Galeno Lacerda, Com. ao CPC, Vol. VIII, tomo I, Pág.).
E a lição, sempre oportuna, de Hely Lopes Meirelles:
A liminar não é uma liberalidade da Justiça; é medida acauteladora do direito do impetrante, que não pode ser negada quando ocorrem os seus pressupostos” (Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data, 12ª ed. , RT, 1989, Pág. 50).
Convém relembrar que “a liminar no writ é um adiantamento (provisoriedade) da tutela que se pretende obter a final (definitividade). Destarte, nenhuma diferença substancial existe entre a liminar e a sentença final a ser proferida no pleito em que ela foi deferida ou indeferida. Só divergem no seu alcance: provisório, numa, por conseguinte, resolúvel; definitivo na outra, por conseguinte apta a transitar em coisa julgada material” (J.J. Calmon de Passos, Mandado de Segurança Coletivo, Mandado de Injunção, Habeas-Data, Constituição e Processo, ed. Forense, 1989, Pág. 47).
Em suma. O Mandado de Segurança, é um instrumento hábil posto à disposição dos cidadãos para coibir e corrigir atos ilegais ou abusivos praticados por autoridades públicas ou por agentes no exercício do poder público. Exprime ele a intenção inequívoca do legislador constituinte em ver obedecidos os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, inscritos no art. 37, caput, da Constituição Federal.
A pretensão das impetrantes, de fato, se baseia numa evidente ameaça ao seu direito. O elemento objetivo (ameaça) tem suficiente intensidade para gerar o elemento subjetivo (justo receio). Para o seu exercício, contudo, não se requer a liquidez e certeza, bastando a mera aparência do direito. A providência cautelar serve ao processo e não o direito da parte, não se cuidando de questionar a existência de direito do impetrante a liminar, mas, sim com a possível irreparabilidade do dano a ele causado com a denegação.
Do pedido.
Isto posto, PEDE e REQUER:
Que se notifique à autoridade coatora do conteúdo desta inicial para prestar as informações que achar necessárias, dentro do prazo legal;
Que se defira a liminar no sentido de determinar a suspensão da ordem de encerramento das atividades da impetrante, dando-se-lhe o prazo de 90 (noventa) dias para requerer, junto ao Departamento da Polícia Federal, a autorização de funcionamento, de acordo com os requisitos estabelecidos no art. 32, do Decreto nº 1.502/95.
Que se julgue procedente o presente mandado de segurança para declarar a Portaria nº 992/95 totalmente ilegal e ineficaz, no que concerne as exigências para a obtenção da autorização de funcionamento, e demais matérias pertinentes, bem como, que determine a concessão de tal autorização, mediante e imediatamente, o atendimento dos requisitos estabelecidos no art. 32, do Decreto nº 1.502/95.
Valor da causa: R$ 5.000,00.
Termos em que,
E. Deferimento.
* Consultor Jurídico
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