Comissão de Jurisprudência e Súmula
Belo Horizonte | 28 de junho a 11 de julho de 2010 | nº 27
Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.
SUMÁRIO
Pleno
? Limitações à Contratação Direta de Profissional do Setor Artístico
? Possibilidade de Concessão de 13º Salário a Vereador
? Hipótese de Não Incidência da Súmula Vinculante Nº 13 do STF
• Emissão de Parecer Prévio pela Aprovação das Contas Governamentais
• Condicionantes para Doação de Imóveis a Pessoas Carentes por Município
• Impossibilidade de Interpretação Extensiva de Dispositivo da Lei de Licitações
Pleno
Limitações à Contratação Direta de Profissional do Setor Artístico
Trata-se de recurso ordinário interposto por Prefeito Municipal, em face de decisão prolatada pela Primeira Câmara nos autos da Denúncia nº 749.058 (sessão de 09.10.08), por meio da qual foram considerados irregulares procedimentos de inexigibilidade de licitação, tendo sido imputada ao recorrente multa no importe de R$ 5.000,00 em razão do descumprimento do art. 25, inc. III, da Lei 8.666/93. Inicialmente, o relator do recurso, Cons. Antônio Carlos Andrada, asseverou que a contratação direta de profissional do setor artístico justifica-se pelo fato de não ser possível à Administração fixar critérios objetivos para comparar e julgar propostas, inviabilizando a competição entre possíveis interessados, em razão da especificidade inerente à produção artística. Afirmou que, no caso dos autos, os processos de inexigibilidade não estavam em consonância com o disposto no inc. III do art. 25 da Lei 8.666/93, tendo em vista que a contratação não ocorreu diretamente com os artistas, tampouco por meio de empresário exclusivo e, sim, através de empresa intermediadora, que somente possuía exclusividade eventual, ou seja, apenas para o evento previsto na data específica. Citou a diferenciação conceitual entre empresário exclusivo e intermediador de eventos feita pelo Cons. Eduardo Carone Costa nos autos do processo de origem – Denúncia nº 749.058 – da qual se extrai que o empresário é o profissional que gerencia os negócios do artista de forma permanente, duradoura, enquanto o intermediador agencia eventos em datas aprazadas, específicas, eventuais. O relator lembrou que a regra é a obrigatoriedade da licitação para os serviços contratados pela Administração com terceiros, ressalvados os casos previstos em lei. Aduziu ser a exceção constante do inc. III do art. 25 da Lei 8.666/93 restrita à contratação de profissional do setor artístico reconhecido pela crítica especializada ou pela opinião pública. Acrescentou que, nesta hipótese – reconhecimento do artista pela crítica especializada ou pela opinião pública –, o gestor estará autorizado, por meio de um juízo discricionário, a optar pela escolha do profissional que melhor atenda ao interesse público. Mencionou decisão do TCEMG (Recurso de Reconsideração nº 716.476, Rel. Cons. Adriene Andrade, sessão do dia 22.05.07) na qual se asseverou que a consagração pela crítica especializada corresponde à aceitação, por especialistas conhecidos, da capacidade e do refinamento do trabalho avaliado e que, por outro lado, a consagração pela opinião pública baseia-se na sedimentação de uma reputação perante o público local. No caso em tela, o relator constatou que os grupos musicais contratados por inexigibilidade gozam de significativa reputação no mercado musical e possuem público cativo no Estado de Minas Gerais, aspectos que denotam a consagração destes artistas perante a opinião pública. Ponderou que o reconhecimento da expressão artística dos grupos musicais e o interesse público presente na contratação direta daqueles são suficientes para justificar a redução do valor da multa imputada ao gestor. Diante do exposto, o relator deu provimento parcial ao recurso e reformou a decisão proferida em 09.10.08, na parte que considerou irregular a contratação de profissional, no tocante à comprovação da consagração dos artistas pelo público ou pela crítica especializada, decotando-se da multa aplicada o valor de R$ 2.500,00. O voto foi aprovado à unanimidade (Recurso Ordinário nº 769.085, Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada, 30.06.10).
Possibilidade de Concessão de 13º Salário a Vereador
Em resposta a consulta, o Cons. Antônio Carlos Andrada, relator, assentou que é legítimo conceder 13º salário aos membros da Câmara Municipal, observados os seguintes requisitos: (1) a concessão do benefício deverá ser regulamentada em resolução ou lei em sentido estrito de iniciativa privativa da Câmara Municipal, cabendo a esta optar pelo instrumento normativo a ser adotado; (2) a resolução ou a lei em sentido estrito deverá ser votada na legislatura anterior para produzir efeitos na subsequente em virtude do princípio da anterioridade; (3) os limites constitucionais referentes ao total da despesa do Legislativo Municipal e ao subsídio dos vereadores deverão ser respeitados (art. 29, VI e VII, art. 29-A, caput e §1º, da CR/88). O relator, analisando a jurisprudência do STJ e do TJMG, verificou que a constitucionalidade da concessão do 13º salário aos agentes políticos encontra divergência e entendeu que o Enunciado de Súmula 91 do TCEMG deverá ser mantido até a apreciação da matéria em caráter definitivo pelo STF. Destacou ser pacífico na jurisprudência do TCEMG o reconhecimento do 13º salário como direito dos agentes políticos e defendeu ser esse posicionamento fundamentado numa interpretação humanista/garantista do texto constitucional, a qual se coaduna com o ideal de um Estado Democrático de Direito e enseja uma hermenêutica ampliativa da expressão “trabalhadores”, prevista no caput do art. 7º da CR/88. Acrescentou, ainda, que o dispositivo constitucional não fez qualquer distinção, dentro da categoria dos agentes públicos, entre os agentes políticos e os servidores públicos (titulares de cargo ou ocupantes de emprego público). Quanto à definição do instrumento normativo adequado para regulamentar a concessão desse direito aos vereadores, o relator defendeu a possibilidade de o benefício ser fixado por meio de resolução ou lei em sentido estrito. Baseou seu posicionamento no voto por ele proferido em sede de retorno de vista da Consulta nº 752.708 (Cons. Rel. Adriene Andrade, sessão de 01/07/2009), ocasião em que, com fundamento numa teoria mista ou eclética, afirmou ser viável a fixação dos subsídios dos Vereadores por lei ou resolução. Por fim, ressaltou que independentemente da nomenclatura conferida ao benefício – décimo terceiro subsídio, gratificação natalina, adicional natalino – ele não perderá a natureza jurídica de 13º salário, quando pago aos edis, a título de subsídio extra, no mês de dezembro de cada sessão legislativa. Foi aprovado o voto do relator, vencido o Cons. Hamilton Coelho, que entende incabível o 13º salário para agentes políticos, e vencido em parte o Cons. Gilberto Diniz, que apenas admite a fixação do benefício por lei (Consulta nº 803.574, Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada, 30.06.10).
Hipótese de Não Incidência da Súmula Vinculante Nº 13 do STF
A vedação imposta pela Súmula Vinculante n° 13 do STF (A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal) não se aplica às nomeações para cargo de natureza política. Esse foi o entendimento explicitado pelo Tribunal Pleno em resposta a consulta formulada por Prefeito Municipal acerca da aplicabilidade da Súmula Vinculante nº 13 à nomeação de cargo de Secretário Municipal. Inicialmente, o relator, Cons. Antônio Carlos Andrada, definiu o alcance da expressão “agente político”, transcrevendo lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, o qual adota concepção restritiva do termo, considerando como tais apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores. Conceituou os ocupantes de cargo de natureza política como aqueles que exercem munus publico e, por sua vez, são investidos de função política. Ressaltou que os agentes políticos podem ser eleitos ou nomeados. Mencionou julgado do STF (Rcl 6650 MC-AgR / PR – PARANÁ, Rel. Min. Ellen Gracie), no qual a Suprema Corte manifestou-se pela inaplicabilidade da Súmula Vinculante nº 13 em nomeação de agente político (cargo de Secretário de Estado). Citou, também, julgado do TJMG no mesmo sentido – Embargos de Declaração Cível n° 1.0347.09.011350-2/002 (AI 1.0347.09.011350-2/001), Rel. Des. Wander Marotta. Por fim, o relator defendeu que, para a incidência da referida Súmula, é necessário verificar a natureza do cargo a ser ocupado e reafirmou não caracterizar nepotismo a nomeação de parentes para cargos de natureza política. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta nº 835.857, Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada, 30.06.10).
Emissão de Parecer Prévio pela Aprovação das Contas Governamentais
Trata-se da Prestação de Contas Anual, referente ao exercício de 2009, apresentada pelo Chefe do Poder Executivo Mineiro, Governador Aécio Neves da Cunha. Foi ressaltado pelo relator, Cons. Elmo Braz, que o Governador, em seus dois mandatos de governo, investiu na construção de uma nova concepção administrativa, consolidada no projeto denominado Choque de Gestão. Registrou a construção da Cidade Administrativa, reunindo as secretarias e os órgãos públicos em um único local. Verificou a eliminação, pelo governo, a partir de 2004, da situação orçamentária deficitária apresentada pelo Estado em vários exercícios anteriores, passando a apresentar uma situação de equilíbrio, registrando, inclusive, no exercício de 2009, resultado orçamentário com superávit de R$299,237 milhões e uma economia orçamentária correspondente a R$3,748 bilhões. Evidenciou o esforço para a realização de despesas em percentual equivalente à execução de receitas, sendo que, para cada R$1,00 de despesa realizada, o Estado arrecadou R$1,00 de receita, refletindo o princípio do equilíbrio orçamentário manifesto na LC 101/2000. Entretanto, da análise dos Balanços Financeiro e Patrimonial e da Demonstração das Variações Patrimoniais constatou que: (1) a execução financeira apresentou resultado deficitário de R$710,326 milhões, representando um efeito financeiro negativo de 14,48% sobre o saldo de R$4,907 bilhões das disponibilidades do exercício anterior; (2) foi apresentado um resultado patrimonial deficitário correspondente a R$19,097 bilhões, provocado, principalmente, pela constituição de Provisão para Perdas de Dívida Ativa Tributária; pela baixa de Créditos a Inscrever na Dívida Ativa Tributária das fases do controle da legalidade e parcelamento; e pela baixa indevida na conta de Outros Créditos a Receber. Lembrou também ter contribuído para os resultados negativos a crise financeira internacional, deflagrada em setembro de 2008, que provocou forte impacto sobre a economia mineira, gerando inflexão das taxas de crescimento econômico no último trimestre daquele exercício, com a conseqüente ocorrência de taxas negativas de crescimento até o terceiro trimestre do ano de 2009. Ponderou que, no quarto trimestre do exercício de 2009, o Estado de Minas Gerais apresentou números superiores ao agregado da Nação, com taxas positivas, anunciando um novo ciclo de crescimento. Informou que, no Estado, o setor industrial foi o mais afetado em contraposição ao setor de serviços, único resistente à crise. Aduziu que, a despeito de as grandes diretrizes da política econômica serem traçadas pelo Governo Federal, e apesar de a economia regional estar também submetida às oscilações e tendências da economia mundial, há, sem dúvida, espaço para atuação dos governos estaduais, principalmente em políticas setoriais de fomento efetivamente implementadas pelo Governo de Minas Gerais. Acrescentou estar esse contexto da nova realidade mineira, voltada para a boa gestão pública, consubstanciado na integração das ferramentas de planejamento governamentais, tendo o Acordo de Resultados como um instrumento fundamental na concretização da reforma administrativa, assegurando maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira aos órgãos e entidades, em contrapartida à obtenção de maior eficiência nos serviços prestados à sociedade, bem como de maior racionalização dos gastos públicos, objetivos a serem alcançados por meio de metas e indicadores previamente pactuados. Por fim, o relator votou pela emissão de parecer prévio favorável à aprovação das contas governamentais relativas ao exercício de 2009, sem prejuízo das recomendações constantes de seu parecer. O Tribunal Pleno aprovou o voto do relator, que acatou a proposição do Cons. Sebastião Helvecio no que tange à recomendação feita aos responsáveis pelo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI, para que aprimorem os procedimentos, visando melhor dimensionamento das metas físicas e financeiras, aproximando-as da realidade. Ficou vencido em parte o Cons. Sebastião Helvecio ao defender que a aplicação pelo Governo na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino correspondeu ao percentual de 28,05% da receita base de cálculo e não ao de 28,08% (Balanço Geral do Estado, Processo nº 833.245, Rel. Cons. Elmo Braz, Rev. Cons. Eduardo Carone Costa, Aud. Licurgo Mourão, 05.07.10).
Condicionantes para Doação de Imóveis a Pessoas Carentes por Município
É possível que Município efetue doação de imóveis a pessoas comprovadamente carentes, desde que haja (1) autorização legislativa, (2) avaliação prévia, (3) irrefutável demonstração de interesse social e (4) licitação (dispensada nos casos do art. 17, I, f, da Lei 8.666/93). Entretanto, essa modalidade de alienação somente deve ser utilizada excepcionalmente, sendo, pois, preferível a adoção dos institutos da concessão de direito real de uso e da concessão especial para fins de moradia, os quais admitem maior controle quanto à preservação da finalidade social do uso pelo particular e não se traduzem em mera disponibilidade do patrimônio público. Esse foi o entendimento manifestado pelo Tribunal Pleno em resposta a consulta. O Cons. Sebastião Helvecio, relator, ressaltou que, em qualquer dos casos, deve restar demonstrado pelo gestor que a disposição do patrimônio público está vinculada a políticas públicas consistentes, de interesse social, e que, ainda, estão sendo respeitados todos os princípios administrativos, notadamente os da impessoalidade e da moralidade. Seguindo sugestão do Cons. Antônio Carlos Andrada, o relator acrescentou em seu voto haver a necessidade, além de lei autorizativa, de um programa definindo de forma objetiva quem serão os beneficiados, de modo a coibir a má-fé e o clientelismo. O voto foi aprovado à unanimidade (Consulta nº835.894, Rel. Cons. Sebastião Helvecio, 07.07.10).
Impossibilidade de Interpretação Extensiva de Dispositivo da Lei de Licitações
Trata-se de consulta formulada por Controlador Interno de Município acerca da possibilidade de interpretação extensiva do inc. II do art. 57 da Lei 8.666/93. O relator, Cons. Elmo Braz, adotou o parecer do Auditor Gilberto Diniz para responder à indagação. Inicialmente, a Auditoria asseverou que o caput do art. 57 (A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:) da Lei de Licitações estabelece uma regra geral, qual seja, a de que a duração dos contratos administrativos não pode ultrapassar a vigência dos respectivos créditos orçamentários. Em seguida, afirmou que os incisos do referido dispositivo legal contemplam exceções, não havendo possibilidade de se dar interpretação extensiva a qualquer deles. Acrescentou que a expressão “prestação de serviços” constante do inc. II (à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;) o qual foi objeto do questionamento, há de ser tomada no sentido estrito, qual seja, de obrigação de fazer, não podendo abranger o significado pretendido pelo consulente – de fornecimento ininterrupto de bens, alguns essenciais à manutenção de atividades específicas como, por exemplo, na área de saúde. Registrou que o elastecimento do conceito de prestação de serviços para abarcar a compra de bens e centros de saúde seria, além de ofensivo à melhor técnica de interpretação, inconveniente sob o ponto de vista prático, tendo em vista que o mesmo critério teria que ser estendido às compras de outros bens também adquiridos pela Administração Pública sob o signo da essencialidade. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta nº 833.225, Rel. Cons. Elmo Braz, 07.07.10).
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