INTRODUÇÃO.
Prefacialmente, urge o delineamento mais amplo do cenário em que se vislumbra o nível de desenvolvimento do Estado
democrático de Direito no Brasil.
Não é por demais destacar que a égide do Estado Brasileiro tem como premissa basilar o princípio da legalidade.
Nesse passo, mister constatar que incumbe à Lei, em seu sentido mais abrangente, de forma a corresponder à vultosa
quantidade de espécies de atos normativos editados pelas autoridades competentes, disciplinar e regulamentar as relações jurídicas havidas entre os
cidadãos entre si, bem como os liames obrigacionais surgidos entre o cidadão e o próprio Estado.
Em tese, a primazia do interesse público sobre o particular caminha de mãos entrelaçadas c om a observância do império da
legalidade, no âmbito do Estado Democrático de Direito.
FUNDAMENTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO.
Afigura-se inviável o adentramento da questão central objeto do presente esboço, sem que s faça menção a um dos pilares
do arcabouço estrutural do regime jurídico administrativo brasileiro.
Justamente nesse interregno, não se pode olvidar a relevância da análise do grau de efetividade alcançado pelas
instituições nacionais mais estratégicas para os efeitos do amadurecimento e consolidação de um sistema jurídico constitucional que se pretenda, ao
mesmo tempo, firmado em bases axiológicas e teleológicas tanto mais escorreitas quanto possível e, nesse mesmo tempo, capaz de corresponder aos anseios
de uma sociedade historicamente assolada por autênticos atos de barbárie administrativa.
Em realidade, muito já se tergiversou acerca da finalidade ser perseguida mediante a prossecução dos mecanismos
auferidos aos agentes políticos investidos das prerrogativas de representatividade do sistema jurídico-administrativo dentro do regime de um Estado
Democrático de Direito.
Trago à lume, por assaz oportuna, brilhante preleção do insigne Professor Luciano Robinson Calegari, Advogado. Pós
graduado pela UNIFMU em direito Civil “latu sensu”, com licenciatura para o magistério, extensão extra curricular pela UNIFMU em direito condominial,
membro e palestrante da comissão de cidadania pela OAB/SP tatuapé, membro da ABDFAM, defensor público conveniado com a OAB/SP, acerca da quadra do
assunto ora em apreço (1):
“ Com a formação do Estado ao longo da história, mostra-se necessária uma abordagem sobre os principais fins deste ente político e jurídico.
É de notório conhecimento entre os estudiosos do tema, que Estado deve propiciar aos seus cidadãos a melhor forma possível de convivência social,
procurando sempre, como dito anteriormente, atingir a plena paz social e conceder o bem comum a seus membros.
Assim, surge uma primeira classificação acerca da finalidade do Estado, falando-se em fins objetivos e fins subjetivos. Nos primeiros, há os que
defendem a existência de fins objetivos universais, presentes em todos os tipos de Estados formados, desde os primórdios da civilização humana.
Nessa vertente, seguem os estudos de Platão e Aristóteles contando com grande receptividade no cristianismo medieval.
Em semelhante posição, encontram-se aqueles que defendem a existência de fins objetivos particulares em cada Estado; assim o sendo, porque o
movimento de criação do ente estatal varia de acordo com o contexto em que é realizado, sendo aqueles objetivos determinados pela história cultural
de determinado povo, sob a luz de seus costumes e tradições.
Em se tratando de fins subjetivos, apregoa-se que a finalidade do Estado não é outra coisa senão a soma de todos os objetivos individuais das
pessoas que vivem naquela sociedade. Assim, a formação do Estado somente se justifica na busca incessante pela realização plena dos objetivos da
coletividade, sendo as instituições estatais dirigidas pela vontade dos homens que as criam, fundamentando-se na cultura de cada povo. No mesmo
diapasão, encontra-se o parecer de Jellinek, quando diz que “as instituições do Estado não são poderes cegos da natureza, mas nascem e se
transformam por influência da vontade humana e em vista de fins a atingir” [1].
Não obstante a forte oposição à existência de finalidades estatais por parte de algumas teorias evolucionistas, como a teoria organicista que
entendia o Estado como um fim em si mesmo, bem como da teoria mecanicista, que afastava a possibilidade de existência de qualquer finalidade do
ente estatal, uma vez que a vida em sociedade obedece a critérios naturais e inevitáveis ao homem; a finalidade do Estado é encarada, hoje, como
algo irrefutável e sempre presente na estrutura daquele ente como um todo, sendo apenas o seu conteúdo uma variável nos diversos contextos
históricos e culturais das sociedades humanas.
Realizando uma análise mais profunda sobre a relação do Estado com os indivíduos da sociedade, a boa doutrina aponta uma outra espécie de
classificação dos objetivos a serem alcançados. Assim, existiriam os fins expansivos, os fins limitados e os fins relativos.
Acerca dos fins expansivos pode-se afirmar que a gama de finalidades do Estado seria tamanha que, fatalmente a busca por sua plena realização
acabaria por anular os fins individuais em si mesmo, ou seja, o indivíduo deixaria de ser considerado como elemento constitutivo do Estado,
passando apenas a existir a coletividade. Dois expoentes dessa corrente doutrinária são a teoria do utilitarismo e a teoria ética.
No utilitarismo, o bem maior a ser alcançado seria o pleno desenvolvimento material e econômico, ainda que em detrimento dos direitos individuais
do cidadão; isso se justificaria no estado de bem estar proporcionado pelo amplo desenvolvimento, fazendo com que todas as necessidades inerentes
ao homem desaparecessem. Pela teoria ética dos fins expansivos, afirma-se que o Estado seria a fonte única e incontestável dos conceitos da moral e
dos bons costumes, sendo punível qualquer ato que não se enquadre nos padrões oficialmente estabelecidos. Desnecessário dizer que ambas as teorias
levam, fatalmente, à figura do Estado totalitário.
No concernente aos fins limitados, fala-se em uma atuação mínima do Estado na convivência humana e nas relações sociais. Proibi-se veementemente a
intervenção do ente estatal na vida dos homens, nas atividades rotineiras, sobretudo na economia; nasce aqui a idéia do Estado Liberal. Este teria
por principal função apenas zelar pela paz social, fazendo prevalecer a ordem pública, coibindo todo e qualquer ato atentatório à segurança
individual dos membros da sociedade. Preconiza-se a máxima de que nenhum direito individual pode ser subjugado em prol de outro semelhante ou da
própria coletividade.
Norteia-se na mesma direção a corrente que preconiza a existência do Estado de Direito, afirmando-se que, no momento da formação daquele ente, os
homens renunciaram alguns direitos naturais de que sempre foram titulares; isso tudo, tendo em vista a criação de um governo central, dotado de
poder, para regular as condutas sociais e compor os conflitos de interesses. Contudo, o exercício do poder soberano expresso em sua melhor forma na
elaboração das leis, continuaria a ser de competência dos homens daquela sociedade, cabendo ao Estado tão somente resguardar pela ordem jurídica.
No que tange aos fins relativos, cabe falar em uma teoria solidarista. Por essa corrente doutrinária, entende-se como sendo fundamental ao pleno
desenvolvimento da sociedade a equidade dos indivíduos entre si e ainda, desses com relação ao próprio Estado. O núcleo desta corrente está no fato
de que os indivíduos são os responsáveis pela formação da cultura geral, que vigerá em toda a sociedade; não o Estado. Este foi criado para servir
ao homem, restando ao poder público zelar por este patamar de igualdade entre os membros da sociedade. Importante ressaltarmos que quando se fala
em igualdade não se quer dizer apenas no âmbito jurídico e no exercício dos direitos políticos e civis, mas também no que concerne ao estágio
inicial da vida de todo cidadão, fazendo-se necessário oferecer a oportunidade ao indivíduo para seu pleno desenvolvimento no meio social [2].
Também contribuiu para o tema Alexandre Groppali, ao elaborar uma outra classificação quantos aos fins do Estado. Fala-se em fins exclusivos, os
quais somente ao Estado cabe buscá-los, sendo eles a segurança pública e o acesso de todos os membros da sociedade à justiça. Nas palavras do Papa
João XXIII, seria a busca pelo bem comum, ou seja, “o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento
integral da personalidade humana”.
Diante do exposto, pode-se concluir que, mesmo em havendo tamanha diversidade de teorias, um elemento se faz sempre presente, qual seja o
desenvolvimento do homem enquanto ser social. Nesse sentido apontam os estudos do suso mencionado autor, Dalmo Dallari, ao lecionar que “o
desenvolvimento integral da personalidade dos integrantes desse povo é que deve ser o seu objetivo, o que determina uma concepção particular de bem
comum para cada Estado, em função das peculiaridades de cada povo” [3].”
Prosseguindo, com o desiderato de que se torne possível expender, com clareza e objetividade, a linha de raciocínio que ora
se tem por bem manifestar, emerge imperioso um breve escorço histórico acerca da origem e desenvolvimento do Estado Brasileiro, desde o seu mais remoto
nascedouro, até o delineamento do seu formato de gestão e funcionamento contemporâneo.
Vejam-se, para tanto, as brilhantes digressões tecidas, com irretocável propriedade, por parte do estudioso sócio-político,
Wagner L. Rabello (2):
“ Vamos iniciar nossa jornada em Administração Pública analisando o Estado
brasileiro em momentos distintos de sua formação social, política, econômica, e
administrativa. Embora haja um imbricamento considerável entre essas quatro visões,
nesta primeira aula veremos as características oligárquicas, patrimoniais, de bem-estar e
reguladora do Estado, principalmente, sob a ótica política e econômica. A análise da
máquina administrativa será objeto de uma aula à parte.
O quadro abaixo – adaptado do artigo “Do Estado patrimonial ao gerencial” de Luiz
Carlos Bresser-Pereira – demonstra os momentos históricos e as características dessas facetas do Estado brasileiro.
Até 1930 1930… Início?
Sociedade/Economia Mercantil-
Senhorial
Capitalista
Industrial Pós-Industrial
Estado (Política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)
Estado (administração) Patrimonial Burocrático
(Bem-estar)
Gerencial – Regulador
Obs .: não há consenso doutrinário sobre o início da sociedade ou economia pós-industrial. No entanto, a maior parte dos estudiosos entendem que essa
fase iniciou-se nos anos 80. Da mesma forma, o Estado gerencial e regulador é considerado por alguns como tendo seu início a partir do Decreto
200/67, enquanto a maioria entende como sendo a partir dos anos 90.
Administração Pública
Estado oligárquico e patrimonial
O Estado oligárquico e patrimonial caracteriza-se pelo amplo domínio do poder e da
economia (renda) nacional por uma pequena casta de senhores de terra e de políticos
patrimonialistas que tinham no Estado sua fonte de renda e de poder. Nesse cenário, o
patrimônio público confunde-se, sobremaneira, com o privado, ou seja, há uma apropriação do primeiro pelo segundo.
Estado autoritário e burocrático
Notadamente iniciado no governo de Getúlio Vargas – que se manteve no poder durante 15 anos, por isso, também, considerado autoritário –, o Estado
brasileiro, a partir da década de 30, inspirado nas doutrinas de Max Weber, ganha nova forma com a implantação da reforma burocrática (Civil
Service Reform) copiada do modelo europeu (estabelecido no século XIX) e do americano (fixado duas décadas antes do brasileiro). As principais
características dessa burocracia são: formalização, divisão do trabalho, princípio da hierarquia, impessoalidade, competência técnica, separação
entre propriedade e administração e profissionalização do funcionário. No campo econômico, após a crise de 29 e à luz da expansão e aceitação das
teorias intervencionistas de Keynes, o Estado é marcado pela intervenção na economia, tendo início o processo de inserção do mesmo como produtor de
bens e serviços em concorrência direta com o capital privado. Um bom exemplo disso foi a criação, na época, da Companhia Siderúrgica Nacional
(CSN).
Estado de bem-estar
O Estado de bem-estar (Welfare State) é uma conseqüência do modelo intervencionista adotado a partir da década de 30 por causa da grave crise
financeira que assolou o mundo no final dos anos 20, tendo como ápice a quebra da bolsa de Nova York em 1929. Suas características são baseadas na
concepção de que o Estado deve prover todas as necessidades do cidadão, e assim fornecer direta ou indiretamente todos os serviços necessários ao
bem-estar social.
Estado regulador
Com a crise do Estado intervencionista (produtor de bens e serviços), do Estado de bem-estar e à luz das doutrinas neoliberais, foi iniciado em
todo mundo a partir dos anos 70 – no Brasil tardiamente (anos 90) – o processo de diminuição do “tamanho” dos Estados. A característica mais
marcante dessa fase é a série de privatizações ocorridas no Brasil a partir dos anos 90. Com a transferência da produção de bens e serviços para as
mãos de particulares, num mercado de concorrência muito pequena (Ex.: energia elétrica), tornou-se necessária, por parte do Estado, a
regulamentação e controle dessas atividades. Surgem, então, as Agências Reguladoras (ANP, ANATEL, ANEEL, etc.) com a função de regulamentar e
supervisionar os serviços que foram transferidos do Estado para a iniciativa privada. “
Postas tais matizes de considerações, e isto, sem se desviar minimamente da esteira de intelecção adotada, cnvém trazer à baila
informações elucidativas inerentes ao desempenho das funções institucionais no âmbito dos Estados Unidos da América, medida que se reveste de qualidade
indispensável para um aprofundamento ainda mais acurado e exauriente da presente abordagem.
Consultem-se as colocações retrativas do professor (3)
“ Nas últimas quatro décadas, entre 1953 e 1993, a despeito das grandes mudanças, houve muita estabilidade. Essa estabilidade deve-se à estrutura
constitucional, organizada de modo a dificultar a formação de maiorias politicamente ativas. O sistema de governo dos Estados Unidos apresenta
numerosos aspectos que impedem a policy making *. Está organizado para
dificultar o exercício da liderança central e permitir o acesso público à autoridade governamental. Como resultado torna-se relativamente fácil
influenciar o governo a não agir em determinadas situações. O sistema governamental americano estrutura-se em torno de um processo, extremamente
complexo, de responsabilidade (accountability) das decisões políticas, e é especialmente concebido para ser sensível aos interesses locais. A
natureza do sistema eleitoral e a forte expectativa, nos Estados Unidos, de que os representantes eleitos precisam ser hábeis em atender seu
eleitorado, faz com que os primeiros fiquem muito expostos e vulneráveis politicamente. Portanto, os políticos americanos tendem a fazer o que deve
ser feito a fim de reduzir sua vulnerabilidade. Isso significa correr o menor risco possível evitando se expor a conseqüências políticas fatais.
Universalmente, uma das mais recentes características da política é a ubiqüidade dos meios de comunicação de massa. Desempenham importante papel,
promovendo o fórum pelo qual se realiza a teia política (relações públicas). Realmente, a cobertura de notícias pelas redes nacionais dedica pouco
tempo à mensagem do candidato e faz com que as imagens visuais e os fragmentos de som se tornem cada vez mais importantes à percepção do público. A
capacidade de gerar uma mensagem coerente, principalmente através da rede de televisão, diminuiu. Por isso, na propaganda política realizada
através dos meios de comunicação eletrônica, o curto espaço de tempo e os fragmentos sonoros ou visuais convergem de tal forma que se torna fácil
atacar e difícil defender qualquer comportamento potencialmente impopular que exija uma justificativa complexa. Portanto, todo político deve estar
ciente de que qualquer posição ou atitude particular por ele tomada, quando reduzida a uma breve apresentação televisiva ou radiofônica, poderá ser
utilizada, pelo adversário, para caracterizar um slogan de ataque. Assim, durante os períodos eleitorais, os políticos precisam conscientizar-se de
seus pontos vulneráveis quando forem atacados pelos adversários de outros partidos. Não devem negligenciar o fato de que, muitas vezes, ações e
palavras poderão ser usadas contra sua própria pessoa em eleições primárias, quando os ataques vierem de dentro do próprio partido. O mais temido
por esses políticos é, sobretudo, que uma aparência de vulnerabilidade possa causar sérios ataques e, por isso, tentam incansavelmente evitar que
suas fraquezas transpareçam. Com relação a tais inseguranças é que se desenvolve a possibilidade de permanência na carreira política.
Assim, existem paradoxos nas mudanças que ocorreram nos EUA. A mudança em uma direção pode ser contrabalançada por forças atuantes vindas da
direção oposta. Percebemos pelo episódio das contas orçamentárias, por exemplo, que o individualismo no Congresso e o partidarismo cresceram ao
mesmo tempo. Observamos, também, o quanto é difícil receber apoio político quando os que saem perdendo na redistribuição são claramente
indentificáveis. A capacidade de mascarar tais perdas também desapareceu.
O CONGRESSO
Há 40 anos, os líderes de partido no Congresso eram figuras poderosas, em especial os do Partido Democrático, mas possuíam, como tal, poder formal
relativamente pequeno. Os líderes do Partido Democrático eram Lyndon Johnson, líder dos Democratas no Senado, que veio a ser presidente e Sam
Rayburn, líder da bancada Democrática na Câmara dos Deputados e que, após as eleições de 1954, seria novamente presidente da Câmara (posto
normalmente ocupado pelo líder da maioria). Johnson e Rayburn eram personalidades fortes e foram, nesse sentido, figuras políticas muito
interessantes, apesar de terem pouco poder formal à sua disposição. Tal poder recaía sobre as comissões do Congresso e, especialmente, sobre os
seus presidentes. O poder não residia entre os líderes, e sequer entre a plebe do partido. Não havia, então, a pratica de realizar-se uma reunião
para que um comitê, de membros locais de um determinado partido, pudesse designar o candidato desse partido (caucus) ** que presidiria as comissões ou
seria recrutado para elas. Dificilmente os assuntos tratados por essas comissões seriam triviais, uma vez que, elas influenciavam virtualmente a
legislação que estivesse dentro de sua jurisdição. Portanto, os líderes de partidos, não dispondo de muita força, precisavam negociar e barganhar
com os presidentes das comissões. Alem disso, a importância da Coalizão Conservadora, que abrangia Republicanos e a maioria Democrata conservadora
do sul, tornou-se proeminente nas décadas de 50 e 60. Na maior parte do tempo deteve o poder central, particularmente na Câmara dos Deputados.
PARTIDOS POLÍTICOS
Observando-se a natureza e a extensão das diferenças entre os partidos políticos, verifica-se que as tendências fundamentais eram, no passado,
relativamente menos intensas, comparadas às de hoje. Embora, nos anos 50 tenha prevalecido uma noção maior de que havia consenso na política
americana, na verdade, sempre houve diferenças mais significativas entre os dois partidos principais do que observadores externos (e freqüentemente
internos) suspeitaram.
Naturalmente, em algumas questões, os partidos estavam consistentemente divididos, como no caso relativo à natureza do estado de bem-estar e, até
mesmo, no referente à natureza do que se poderia chamar de desenvolvimento do Estado. Os Democratas, sempre mais favoráveis a usar o governo para
universalizar e nacionalizar o sistema do bem-estar social e promover, através do Estado, as forças do desenvolvimento econômico. Havia, também,
diferenças constantes entre os partidos quando se tratava dos interesses de operários contra empresários e, ironicamente, com relação a livre
mercado versus protecionismo. A palavra ironicamente está aqui sendo usada intencionalmente por, naquela época, os Democratas representarem o
partido do livre comércio, posição que historicamente sempre mantiveram durante o século XIX, enquanto cabia aos Republicanos, de alguma forma, ser
o partido a favor do protecionismo. Eisenhower preocupou-se em afastar o partido Republicano do protecionismo e do isolacionismo. E evidente que
esse alinhamento sugere algo mais profundo. Principalmente porque, nos anos 50, os Estados Unidos ocupavam na economia mundial, posição mais
dominante do que hoje.
PROBLEMAS
Como já discutido, até então, quando se realiza uma comparação entre o presente e o que ocorria há quarenta anos, nota-se a existência de uma gama
moderada de diferenças entre os partidos. Pode-se afirmar que, em parte, isso se deveu aos reduzidos problemas existentes na agenda política
daquela época em contraste com a atual. Questões como o aborto, entre outras, definidas como problemas de ordem cultural ou de estilo de vida, não
eram visíveis, principalmente por serem temas inabordáveis. Na história política americana, por vezes, o conflito entre os valores tradicional e
secular emerge, como importante e destacada fonte de clivagem política. Embora, certamente, nos anos 50, esse fenômeno houvesse diminuído, em
parte, ainda é possível explicá-lo, porque a sociedade americana, nesse período, era muito mais homogênea culturalmente do que nos dias atuais.
Portanto, há quarenta anos, os valores convencionais — ou ao menos um conjunto diferente desses valores — eram mais dominantes do que atualmente.
Um grande número de direitos ainda restou para ser reivindicado nas décadas subseqüentes.
O aparecimento de exigências, por parte de setores da sociedade que antes não participavam do sistema político, dá nova magnitude à complexidade do
cenário político e das políticas públicas americanas. Há quarenta anos atrás, com exceção do pânico do perigo vermelho e das táticas de caça aos
comunistas, a política era uma atividade muito mais tranqüila com um complexo menos denso de organizações ativistas. Havia, com relação aos nossos
dias, menores diferenças partidárias e estreita margem de questões a serem contestadas. Tudo isso refletia o pequeno conjunto de reivindicações que
poderia ser filtrado pelo processo político nessa época. Existia menos conflito porque não havia tantos participantes e a diferença entre estes era
menor.
QUARENTA ANOS DE TRANSFORMAÇÃO
A pergunta que agora se coloca é: quais foram as transformações que ocorreram durante esse período? O primeiro ponto a ser tratado será o que diz
respeito ao grande público e aos alinhamentos políticos, prosseguindo com as instituições e terminando com os problemas das políticas públicas.
TRANSFORMAÇÕES NO GRANDE PÚBLICO E NO ALINHAMENTO POLÍTICO
Em primeiro lugar, número considerável de análises tem sido realizado com relação ao desinteresse pela participação política através do processo
eleitoral, não se chegando, porém, a qualquer conclusão que evidenciasse o fenômeno. A diminuição da participação pelo voto praticamente vem
ocorrendo em todos os grupos da sociedade americana. A participação eleitoral já foi descrita pelo político socialista S. M. Lipset como um meio
democrático de expressar a luta de classes ( 11). Realmente, a votação está menos
subordinada à influência da identificação com a classe do que outras formas de participação política.
Em segundo lugar, houve maior democratização neste período de quarenta anos em meio a crescente diversificação da sociedade americana.
Especialmente, após 1965, o acesso dos negros às urnas aumentou maciçamente devido às proteções federais acordadas pelo direito de voto originadas
do Ato de Direitos do Voto ( Voting Rights Act). Considerando as enormes diferenças de status sócio-econômico, a participação dos negros nas
eleições, em níveis equivalentes, é, na verdade, maior do que a dos brancos ( 13).
A população com o mais alto índice de crescimento nos Estados Unidos é a de língua espanhola. Essa população apresenta, também, grande
diversificação e é originária de diferentes lugares. Os cubanos, na Flórida, que representam o grupo com o mais rápido desenvolvimento, são uma
exceção. Esse grupo vem se tornando uma população afluente, composta de profissionais e executivos, com participação política que tende a ser
mínima e com forte inclinação para votar no Partido Republicano. É bem provável que a diversidade da população de língua espanhola nos Estados
Unidos, a imigração relativamente recente e a barreira da língua impeçam sua mobilização.
A elite política, também, tornou-se, de alguma forma, mais representativa da sociedade americana do que era em 1953. Atualmente, cerca de 70% da
população americana é de descendência européia direta ( 14), o que significa uma mudança bem
dramática ao longo do tempo. Há atualmente um comitê de membros hispânicos na Câmara (caucus) moderadamente significativo. A maior parte deles é de
ascendência mexicana. Muitos dos prefeitos das grandes cidades foram ou ainda são membros de grupos minoritários. Muitas das grandes cidades
americanas tiveram, recentemente, ou ainda têm, prefeitos negros e, algumas cidades, hispânicos. A sociologia do alinhamento dos partidos
apresentou uma tal troca de posições podendo-se afirmar que realmente foram iniciadas algumas transformações. Pode-se analisar, por exemplo, quatro
acontecimentos específicos: Primeiro, as bases eleitorais dos partidos tornaram-se internamente menos contraditórias e mais coerentes. Segundo,
esse fato ocorria com muito mais força no âmbito da elite, produzindo um grau relativamente elevado de partidarismo e coesão partidária do que
existe hoje (15). Os
Republicanos estavam se tornando, cada vez mais, conservadores e os Democratas mais liberais. Paradoxalmente, entretanto, os partidos iam perdendo
a identidade com o povo. No que concerne à população, havia menos identificação com os partidos políticos. Uma porcentagem menor da população se
considerava Republicana ou Democrata e havia menores conseqüências, com relação ao comportamento, no que se referia à identificação com o partido,
do que anteriormente (16 ). Não há, proporcionalmente, apenas menor número de Democratas e Republicanos no eleitorado, mas, também, a probabilidade de deserção eleitoral de
sua identificação partidária manifesta é maior. Portanto, do ponto de vista do grande público, o partido parece ter menor significação na mente do
eleitorado individual, uma conclusão peculiar, uma vez que se constatou a existência de maior homogeneidade dentre os seus seguidores.
MUDANÇAS NAS INSTITUIÇÕES
Na década de 70, a começar pelo Congresso, ocorreram importantes mudanças. Algumas delas, como reação direta ao governo de Richard Nixon. Outras
foram essencialmente conseqüências de causas mais naturais. No interior da sociedade americana e de suas instituições houve uma tendência crescente
à democratização e um respeito menor com relação às organizações de líderes. Em nenhum outro lugar essas diferenças se manifestaram com maior
evidência do que dentro do próprio Congresso. No início dos anos 70, as subcomissões e as direções destas tornaram-se muito mais importantes do que
haviam sido no passado. Anteriormente, a presidência das principais comissões permanentes era muito poderosa. Uma das formas de destruir o poder
das comissões e de seus presidentes, em geral autocráticos, era distribuir mais as atividades para as subcomissões e muni-las de auxiliares
independentes.
Em meados da década de 70, ao menos na Câmara dos Deputados, os lideres e os caucus dos partidos ganharam muita importância. Assim, nesse caso,
verificamos, mais uma vez, haver duas tendências aparentemente opostas: o crescimento do individualismo e o crescimento da fragmentação. As
subcomissões e suas presidências tornaram-se mais importantes, porém, o mesmo aconteceu com os partidos. Os Democratas, por exemplo, em meados dos
anos 70, recorreram a um expediente usado no século XIX e início do XX, ou seja, o caucus do partido. A partir de então, os presidentes das
comissões e até mesmo os das subcomissões precisavam se submeter aos caucus do partido e serem eleitos por eles. A regra anterior baseava-se apenas
no respeito à antigüidade. Um representante ganhava automaticamente um posto mais elevado à medida em que aumentava o seu tempo de trabalho.
Normalmente, a antigüidade ainda prevalece. Entretanto, se o presidente foi inconsistente com a linha do partido ou considerado alguém com
dificuldades para se manter no posto, a presidência poderá, então, ser ocupada segundo o julgamento do caucus ao partido. Dessa forma, a influência
e o papel dos caucus partidários aumenta. E, uma vez que o caucus do partido tome uma posição, espera-se que os seus membros apóiem as decisões
tomadas. Apesar disso, não se pode controlar completamente os seus membros quando estes possuem fortes motivos (tendência do eleitorado) que os
desviem do caminho de seu partido. Porém, em seu conjunto, os interesses do partido e do eleitorado tendem a se consolidar ao invés de
contraporem-se um ao outro. Ao longo da década de 80, as divisões dos partidos tornaram-se muito fortes no Congresso, principalmente na Câmara dos
Deputados. A confrontação entre partidos, partidarismo e coesão partidária tornara-se mais forte em nível nacional. Ainda assim, comportamentos
enfatizando o individualismo político também permanecem vigorosos nos Estados Unidos. Como conseqüência, os membros abandonam o programa dos seus
partidos quando consideram que sua adesão poderá torná-los vulneráveis.
Resumindo, há maior centralização das lideranças dos partidos no Congresso. Atualmente, os líderes dos partidos têm maior poder do que há quatro
décadas. Há mais atores no processo de policy making e, inevitavelmente, mais confusão. Os modestos esforços em direção à centralização são
destinados a moderar a confusão.
A Câmara dos Deputados é a mais organizada por partido e menos sujeita às idiossincrasias individuais de seus representantes. Em geral, é também o
corpo mais sensível às suas maiorias. O Senado, além de apresentar menor sensibilidade às suas maiorias, atende mais às demandas de seus membros
individualmente. Suas regras permitem emendas não-relevantes e debates infindáveis (conhecidos como obstrucionistas). O Senado, planejado pelos
construtores da Nação para ser o corpo sensível à opinião da minoria no interior da Câmara, está hoje freqüentemente sob controle da minoria, o que
só não ocorre, quando o partido majoritário detenha 60% ou mais dos votos — porcentagem necessária para se invocar a moção que ponha fim ao debate.
Em outras palavras, um recurso que raramente era utilizado há quarenta anos hoje é utilizado como rotina. Seu uso crescente reflete o enorme
aumento da força partidária. Além disso há, no Congresso, utilização maior de um mecanismo de pressão — o exercício de privilégio pessoal usado por
um senador — que pode entravar o Senado por longo período. As pressões, com freqüência, são colocadas quando das indicações presidenciais aos
cargos executivos complicando, portanto, os processos de nomeação e dificultando o andamento das audiências com os indivíduos indicados.
Os ativistas e o dinheiro tornaram-se especialmente importantes. Isto se deve, em parte, à função que a investida da televisão adquiriu e ao
colapso das máquinas partidárias locais. As eleições presidenciais são essencialmente nacionalizadas. As comissões nacionais dos partidos doam,
cada vez mais, dinheiro às disputas ao Senado e à Câmara e, portanto, as organizações centrais do partido começam a desempenhar papel mais
destacado no fornecimento de apoio aos candidatos. Dentre os ativistas dos partidos, os Democratas são muito liberais, em especial no que se refere
aos valores culturais; os Republicanos, ao contrário, são muito conservadores e tendem a ser especialmente tradicionais quanto aos valores
culturais.
Um problema básico que se coloca é saber se os partidos que se distanciam ideologicamente e se opõem, com mais freqüência e consistência, um ao
outro em relação à questões de pouca importância para o grande público, ajudam a criar tanto impasses quanto desconfianças no sistema político.
Afinal, um dos pontos observados nesse espaço de tempo foi o declínio da confiança que o público tem no governo. Dentre outras tendências,
certamente, tem sido o aumento do partidarismo e a expansão do conjunto de problemas que atualmente são objeto dos conflitos partidários.
O aumento das políticas públicas, e a ascensão de recentes e claras reivindicações produziram tanto a expansão da burocracia, quanto a dos grupos
de pressão e, possivelmente, como conseqüência, uma diminuição do excedente social. Expansão burocrática significa novos programas, novos
compromissos de gastos, novos departamentos públicos. Os programas em si tendem a fomentar o aumento dos grupos de pressão. Muitos desses grupos
recorrem a técnicas sofisticadas de lobby. Procuram concentrar suas pressões, menos nos próprios membros do Congresso e mais exercendo-as
fortemente sobre seus alvos, através do uso de técnicas de propaganda na mass media, em áreas de residência dos respectivos membros. Essa prática
ajuda a gerar o envio de correspondência do público a esses membros ( 18).
Uma das soluções utilizadas pelos presidentes tem sido o esforço de aumentar a centralização do executivo e buscar maior controle da Casa Branca
sobre os órgãos administrativos ( 19). Na área do executivo, a disputa que
ajuda a gerar esta tensão entre o executivo e o Congresso é aquela que se dá entre as demandas dos órgãos que administram os programas e estão
sempre buscando os mesmos ou mais recursos para os seus programas específicos, de um lado, e, de outro, as agencias financiadoras, em especial o
Departamento de Administração do Orçamento (Office of Managementand Budget — OMB), que reparte e encaminha as verbas dispostas pelos fundos em
direção às agências executoras. O OMB reporta-se diretamente ao presidente. A legislatura, tipicamente, é mais solidária com as agências executoras
e, o presidente, mais solidário com as agências financiadoras e controladoras. Tal fato oscila, até certo ponto, de acordo com o presidente em
exercício e muito mais com relação ao partido por ele representado.”
Afastando-se do espúrio e pretensiosamente vão desejo de esgotar o objeto da abordagem, é de apontar para a imperiosidade de um Estado
“Pragmático” de Direito, firmemente alicerçado em colunas e vigas ligadas entre si pelos princípios da efetividade e eficiência, buscando-se delinear o
papel institucional a ser desempenhado pelos agentes políticos e pelas instituições estatais estratégicas, sob um prisma de enfoque em que sejam
fortemente destacados os resultados decorrentes de um modelo de gestão jurídica-administrativa que vislumbre o maior aporte de benefícios sociais para
a população brasileira, vale dizer, no espectro de uma otimização de procedimentos que acarrete um nítido aproveitamento do aparelho estatal de forma a
viabilizar a tão almejada inclusão social, fartamente propalada, pela mídia impressa e eletrônica, como um dos fins colimados pela gestão da coisa
pública na época contemporânea.
CONCLUSÕES.
Assim, trazidas à baila informações e conclusões acerca do assunto, por parte de estudiosos da ciência jurídica e política, e
efetuando um cotejo com a sistemática de contingências e funcionamento institucional inerentes à bem sucedida experiência norte-americana, está a se
concluir, portanto, que todo o arcabouço jurídico institucional inerente ao organograma estatal brasileiro, caracterizado pelo texto da Carta Magna em
vigor, deve pautar seu posicionamento com o desiderato precípuo de que o Estado Brasileiro deixe de ser um fim em si mesmo, para, mediante rígida
observância dos princípios da efetividade e eficiência, transmude-se em autêntica e inigualável ferramenta de pacificação social e erradicação de
desigualdades.
Um modelo de Estado, portanto, que, além de “Democrático”, mas que seja “Pragmático”, é o desafio que se descortina, a cada
manhã, em especial, para aqueles auferidos com a prerrogativa jurídico-política de traçar as diretrizes a serem trilhadas pelo aparelhamento estatal,
frente ao anseios de uma sociedade nacional substancialmente mais esclarecida e informada, neste início de Século XXI.
1) CALEGARI ,LUCIANO ROBINSON. In Artigo “Da Finalidade do Estado”, Portal Jurídico Eletrônico CONTEÚDO JURÍDICO, 15 de outubro de 2010
2) RABELLO, WAGNER L, In “Aula Pública Administração Pública O Estado brasileiro: Oligárquico/patrimonial; Autoritário/burocrático; Estado de
bem-estar; Estado Regulador “ EDITORA FERREIRA
3 ) ROCKMAN, BERT A. In “Política nos Estados Unidos:
tendências nas últimas quatro décadas”, Portal
Eletrônico SCIELO Estudos Avançados
Print version ISSN 0103-4014 Estud. av. vol.8 no.21 São Paulo May/Aug. 1994
*Emerson Aguiar, Chefe de Gabinete – Tribunal Regional Federal da 1ª Região – 2ª Vara Especializada Criminal – Seção Judiciária do Estado da
Bahia – c\c Auxílio Técnico Jurídico à 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Estado da Bahia, Articulista Jurídico,
Parecerista/Avaliador Ad Hoc da Revista CEJ – Centro de Estudos Judiciários do STJ – Superior Tribunal De Justiça, Ex-Chefe de Gabinete da 5ª Vara
da Seção Judiciária da Bahia, Ex-Chefe de Gabinete da Vara Única da Subseção Judiciária de Itabuna[BA], Ex-Assistente Técnico de Apoio ao Gabinete
da Vara Única da Subseção Judiciária de Ilhéus[BA],Ex-Analista de Recursos Humanos da EMASA – Empresa Municipal de Águas e Saneamento S/A –
Itabuna[BA], Ex-Integrante das Equipes de Telejornalismo da Televisão Santa Cruz Ltda. (Afiliada Rede Globo – Sul da Bahia) e da TV Cabrália Ltda
(Afiliada Rede Record – Nordeste), Ex-Professor de Direito do Trabalho e Ex-Professor de Direito Processual do Trabalho da Universidade Estadual de
Santa Cruz – UESC, Ex-Advogado Militante nas Comarcas de Itabuna, Ilhéus, e outras do Sul da Bahia.