Nova Lei Antidrogas: Principais inovações da Lei nº. 11.343/2006

^[4].

 

A Lei nº. 11.343/06, base do presente estudo, apresenta seu conceito de drogas, através do parágrafo único do artigo 1° e do artigo 66, in verbis:

 

Art. 1.º […]

Parágrafo único – Para fins desta Lei, consideram-se como drogas as substâncias ou os produtos capazes de causar dependência, assim especificados em lei ou relacionados em listas atualizadas periodicamente pelo Poder Executivo da União.

[…]

Art. 66 – Para fins do disposto no parágrafo único do art. 1º desta Lei, até que seja atualizada a terminologia da lista mencionada no preceito, denominam-se drogas substâncias entorpecentes, psicotrópicas, precursoras e outras sob controle especial, da Portaria SVS/MS nº 344, de 12 de maio de 1998.

 

Como já mencionado, a definição legal de drogas depende de complementação pela Portaria específica do Ministério da Saúde, a quem compete relacionar quais substâncias, naturais ou artificiais, são lícitas ou ilícitas.

 

 

2.2 Do uso

 

Por usuário de drogas devemos compreender o indivíduo que utiliza substâncias capazes de alterar suas funções físicas e psíquicas em busca de prazer e bem estar.

 

De acordo com a freqüência e intensidade do uso, Ferrarini[5] classifica os usuários de drogas em três tipos:

 

a) Usuário eventual;

b) Usuário dependente;

c) Usuário crônico.

 

A primeira espécie de usuário se caracteriza pelo consumo ocasional, geralmente motivado por curiosidade ou influência de pessoas próximas, sem, no entanto, desenvolver dependência do produto.

 

Já a segunda trata do usuário com forte impulso psíquico, impedindo-o de interromper o consumo.

 

A terceira, e a mais observada, é o usuário já vitima da dependência física e psíquica.

 

O uso continuado de uma droga pode levar o individuo a um estado de intoxicação crônico ou periódico, chamado de toxicomania[6].

 

Referido estado possui características muito particulares, como o desejo irresistível de continuar a usar a droga; tendência em aumentar a dose; e desenvolvimento de dependência, que pode ser de ordem psíquica ou física[7].

 

A dependência psíquica representa a satisfação que o indivíduo sente através do consumo da droga, criando o círculo vicioso de continuar ingerindo a substância para permanecer sentindo-se satisfeito ou evitar mal-estar[8].

 

A dependência física, por sua vez, manifesta-se pelos transtornos físicos que acometem o indivíduo nos intervalos de tempo em que não há consumo da droga[9].

 

A ausência de droga no organismo humano em estado de toxicomania gera o fenômeno conhecido como “síndrome da abstinência narcótica”, que representa a sucessão de sintomas físicos e psicológicos causados pela interrupção do consumo da substância entorpecente.

 

 

3 EVOLUÇÃO LEGISLATIVA

 

As drogas, como já mencionado, não são problemas específicos do mundo moderno. Desde a Antiguidade o homem conhece os efeitos benéficos e nocivos de certos elementos da natureza, que podem salvar ou destruir vidas.

 

No cenário internacional, deve ser ressaltado que o primeiro registro de discussão sobre o tema teve, na realidade, conotações políticas. No final do século XIX, a China despontava como grande produtora de ópio, causando temor na Inglaterra, a grande potência econômica da época.

 

Os ingleses, para evitar o crescimento econômico da China, instituíram diversas medidas sancionatórias à produção e comércio do ópio, como os Tratados de Nanquin e Tientsin, aproveitando-se da chamada Guerra do Ópio, iniciada pelo próprio governo chinês:

 

[…] devido aos deletérios efeitos da droga sobre o seu povo, o imperador Daoguang designou o mandarim Lin Zexu, um alto funcionário governamental, para que executasse, a partir de Cantão, uma política de confisco sistemático do produto mortífero. As apreensões das caixas de ópio contrabandeado, seguida de prisões e expulsão dos principais traficantes, serviu de pretexto para a Inglaterra declarar guerra à China, na chamada Primeira Guerra do Ópio (1839-42). Exibindo uma invencível superioridade tecnológica, representada pelo navio de ferro “Fenix”, a esquadra inglesa atacou e afundou boa parte dos inoperantes juncos de guerra chineses. Em seguida bloqueou os principais escoadouros mercantis chineses, forçando o imperador à rendição. Inferiorizados tecnicamente, os governantes manchus aceitaram assinar o humilhante Tratado de Nanquim em 1842[10].

 

Em 1874, aproveitando o ensejo, a Inglaterra incentivou a criação da Sociedade para a Supressão do Comércio do Ópio, e em 1881, a Câmara dos Comuns, órgão político parlamentar inglês, passou a considerar o comércio do ópio imoral[11].

 

Em meio a esta celeuma foi realizada a Convenção de Haia, no ano de 1921, cujas resoluções influenciaram as primeiras construções legislativas sobre a matéria.

 

Em 1936, na cidade de Genebra, novas convenções foram realizadas, face o não cumprimento das determinações da Convenção de Haia pelos países signatários. Na Convenção de Genebra, foram listadas as substâncias consideradas entorpecentes, com o estabelecimento de restrições para a produção, tráfico e consumo, prevendo, ainda, a internação e interdição civil dos toxicômanos[12].

Em linhas gerais, podemos traçar o seguinte histórico das providências internacionais sobre drogas, segundo o IMESC / INFOdrogas 1999-2003[13]:

·      1909 – Ocorreu a Conferência de Shangai, que tratou do problema do ópio indiano infiltrado na China, não produzindo resultados práticos.

·      1911 – Foi realizada a Primeira Conferência Internacional do Ópio (Haia).

·      1912 – Aconteceu a Primeira Convenção Internacional do Ópio, conseqüência da Conferência de 1911. Foi prejudicada em sua execução pela Primeira Guerra Mundial, entrando em vigor apenas em 1921.

·      1921 – Criada a Comissão Consultiva do Ópio e Outras Drogas Nocivas, sucedida pela Comissão das Nações Unidas sobre Drogas Narcóticas (CND – Commission on Narcotic Drugs).

·      1924 – Conferência de Genebra – Ampliou o conceito de substância entorpecente e instituiu o sistema de controle do tráfico internacional por meio de certificados de importação e autorização de exportação.

·      1925 – Acordo de Genebra – Surgiu na Conferência vinculada à Sociedade das Nações de 1924, tornando realidade os dispositivos da Conferência de Haia de 1912.

·      1931 – Conferência de Bangkok – Revisou o acordo de Genebra de 1925.

·      1931 e 1936 – Foi realizou-se duas novas conferências que aconteceram em Genebra, estabelecendo a obrigação dos estados participantes tomarem as providências para proibirem, no âmbito nacional, a disseminação do vício.

·      1946 – Firmou-se protocolo atualizando acordos anteriores sob convocação da ONU (Organização das Nações Unidas).

·      1948 em Paris e 1953 em Nova Iorque – Consolida-se outros protocolos; o de Nova Iorque restringiu a produção de opiáceos na fonte, permitindo sua destinação apenas para uso médico.

·      30/03/1961 – Assinou-se a Convenção Única de Nova Iorque sobre Entorpecentes relacionando os entorpecentes, classificando-os segundo suas propriedades, estabelecendo as medidas de controle e fiscalização e prevendo restrições especiais aos perigosos, entre outras providências.

·      21/02/1971 – Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas (Viena) que passou a controlar a preparação, uso e comércio de psicotrópicos.

·      25/03/1972 – Firmou-se, em Genebra, o Protocolo de Emendas à Convenção Única sobre Entorpecentes de 1961, modificando-a e aperfeiçoando-a.

·      1977 – Convocação pela Secretaria Geral das Nações Unidas da Conferência Internacional sobre o Abuso de Drogas e Tráfico Ilícito.

·      20/12/1988 – Conclusão da Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e de Substâncias Psicotrópicas (Viena).

·      11/11/1990 – Entrou em vigor internacional a Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e de Substâncias Psicotrópicas que complementa as Convenções de 1961 e 1972.

 

No Brasil, a primeira manifestação legislativa nesse sentido foi o Decreto n°. 2.994, de 17 de Agosto de 1938, que:

 

promulga a Convenção para a repressão do tráfico ilícito das drogas nocivas, Protocolo de Assinatura e Ato final, firmado entre o Brasil e diversos países, em Genebra, a 26 de junho de 1936.

 

Referido Decreto trazia em anexo o teor da Convenção de Genebra, em cujo artigo 2° era determinado:

 

Artigo 2°

Cada uma das Altas Partes contratantes se compromete a baixar as disposições legislativas necessárias para punir severamente, e sobretudo com pena de prisão ou outras penas privativas de liberdade, os seguintes atos:

a) fabricação, transformação, extração, preparação, detenção, oferta, exposição à venda, distribuição, compra, venda, cessão sob qualquer título, corretagem, remessa, expedição em trânsito, transporte, importação e exportação dos estupefacientes, contrarias às estipulações das referidas Convenções;

b) participação intencional nos atos mencionados neste artigo;

c) sociedade ou entendimento para a realização de um dos atos acima enumerados;

d) as tentativas e, nas condições previstas pela lei nacional, os atos preparatórios.

 

Porém, esta promulgação não trazia, concretamente, qualquer medida repressiva aos atos referidos pelo supra mencionado artigo.

Alguns meses depois, mais precisamente em 25 de Novembro, foi baixado o Decreto-lei n°. 891/38, que aprovou a Lei de Fiscalização de Entorpecentes.

Em seus considerandos, está consignado:

 

Considerando que se torna necessário dotar o país de uma legislação capaz de regular eficientemente a fiscalização de entorpecentes;

Considerando que é igualmente necessário que a legislação brasileira esteja de acordo com as mais recentes convenções sobre a matéria:

Resolve decretar a seguinte Lei de Fiscalização de Entorpecentes, que vai assinada por todos os Ministros de Estado […].

 

Neste decreto, foram listadas as substâncias consideradas entorpecentes (art. 1°); foram proibidos no território nacional o plantio, a cultura, a colheita e a exploração dessas substâncias (art. 2°); foi instituída a Secção de Fiscalização do Exercício Profissional do Departamento Nacional de Saúde, única repartição autorizada a conceder certificados e autorizações de importação, exportação e reexportação de substâncias entorpecentes a drogarias, laboratórios, farmácias e estabelecimentos fabris (art. 3°), entre outras providências.

 

Em 1941 foi promulgado novo Decreto-lei, de n°. 3.114 (alterado em 1946 pelo Decreto-lei n°. 4.647), criando a Comissão Nacional de Fiscalização de Entorpecentes e prevendo sua composição (art. 1°); sujeitando o trânsito de substâncias entorpecentes à licença concedida por esta Comissão (art. 2°) e alterando alguns dispositivos do Decreto-lei n°. 891/38 (arts. 3° e 4°).

 

Em 1942 foi editado o Decreto-lei n°. 4.720, que fixou normas gerais para o cultivo de plantas entorpecentes, e para a extração, transformação e purificação de seus princípios ativo-terapêuticos[14].

 

Ainda em 1942, passou a vigorar o Código Penal Brasileiro (Decreto-lei n°. 2.848, de 07 de Dezembro de 1940), que penalizava o comércio clandestino ou a facilitação do uso de entorpecentes, considerando o uso de drogas ato delituoso contra a saúde, de perigo comum e enquadrável na classe geral dos crimes contra a incolumidade pública^[15].

 

Em 1967, face o crescimento da utilização de medicamentos a base de anfetaminas como entorpecentes, foi editado o Decreto-lei n°. 159, que restringia a venda destes medicamentos somente às farmácias e mediante a apresentação de receita médica (art. 2°), e até mesmo a distribuição de amostras destes produtos ficaria sujeita à autorização especial do Serviço Nacional de Fiscalização da Medicina e Farmácia (art. 3°).

 

Em 1971, foi promulgada a Lei n°. 5.726, tratando sobre as medidas preventivas e repressivas ao tráfico e consumo de substâncias entorpecentes. Logo em seu artigo 1°, determinava que era dever de toda pessoa física e jurídica colaborar no combate ao tráfico de drogas. Ressaltava a importância da prevenção ao consumo de substância ilícitas, determinando aos Estados, Distrito Federal e Territórios que, no início de cada ano letivo, promovessem cursos aos educadores de estabelecimentos de ensino, a fim de prepará-los para o combate às drogas no âmbito escolar (artigo 5°).

 

Cinco anos depois, em 21 de Outubro de 1976, foi editada a Lei n°. 6.368, que aglutinava no mesmo diploma legal as regras sobre prevenção, tratamento e recuperação (artigos 1° ao 11); listava os crimes e penas (artigos 12 a 19) e definia o procedimento criminal a ser aplicado para as infrações ali arroladas (artigos 20 a 35).

João Vieira leciona que o legislador, ao compor a Lei n°. 6.368/76, inseriu tanto normas substantivas (conceituação formal do crime e cominação da pena) quanto normas adjetivas (regras e preceitos que constituem o direito processual). Desta forma, conferiu à Lei independência sobre o Código Penal e Processual Penal. ^[16]

 

Dez anos depois, foi editada em19 de Dezembro de 1986 a Lei n°. 7.560, que criou o Fundo de Prevenção, Recuperação e de Combate às Drogas de Abuso, dispunha sobre os bens apreendidos e adquiridos com produtos de tráfico ilícito de drogas ou atividades correlatas, e dava outras providências, como a constituição de seus fundos (artigo 2°) e a destinação destes (artigo 5°).

 

Em Dezembro de 1983, foi promulgada a Lei n°. 8.764, criando a Secretaria Nacional de Entorpecentes e dividindo-a em Departamento de Supervisão Técnica e Normativa (responsável pelo cumprimento das normas do Conselho Federal de entorpecentes e realização da política nacional de entorpecentes) e Departamento de Acompanhamento e Fiscalização (a quem competia verificar a execução e a observância das medidas adotadas para o cumprimento das diretrizes estabelecidas pelo Conselho Federal de Entorpecentes).

 

Em 1995, foi editada a Lei n°. 9.017, que estabelecia normas de controle e fiscalização sobre produtos e insumos químicos que poderiam ser destinados à elaboração da cocaína em suas diversas formas, e de outras substâncias entorpecentes ou que determinassem dependência física ou psíquica

 

Em 1999, por sua vez, foi promulgada a Lei n°. 9.804, alterando a redação do art. 34 da Lei n°. 6.368/76, determinando, assim, que todos os meios de transporte, máquinas, utensílios, instrumentos e objetos de qualquer natureza, utilizados para a prática dos crimes definidos naquela Lei (n°. 6.368/76), após a sua regular apreensão, ficariam sob custódia da autoridade de polícia judiciária, com exceção das armas, que seriam recolhidas na forma da legislação específica.

 

Em 2001 foi editada a Lei n°. 10.357, estabelecendo normas de controle e fiscalização sobre produtos químicos que poderiam direta ou indiretamente ser utilizados para produção de drogas, considerando como produto químico as substâncias químicas e as formulações que as contivessem em qualquer estado físico, independente do nome fantasia dado ao produto e do uso lícito a que se destinasse (§2° do artigo1°).

 

Em 2002, surgiu a Lei n°. 10.409, que, nas palavras de Ricardo Rodrigues Gama, pode ser considerada “espécie normativa da perplexidade, uma vez que os questionamentos amontoaram-se em torno de inúmeros de seus dispositivos” ^[17]. Antes de sua promulgação, sofreu diversos vetos por parte do Presidente da República, sob a alegação de inconstitucionalidade de diversos artigos.

 

Gama comenta, ainda, que o texto legal trazia equívocos primários, como tratar a notificação como citação e até mesmo trazer a grafia de “mandado” errada (escreveu-se mandato) ^[18].

 

Somente em 2006 foi promulgado novo diploma legal sobre o assunto, a Lei n°. 11.343/2006, editada para regulamentar toda a matéria pertinente ao uso e ao tráfico de drogas, contando com um considerável aumento de artigos: 75 (sem os vetos), contra os 47 da Lei n°. 6.368/76 e 59 da Lei n°. 10.409/02^[19].

E é sobre esta Lei, apelidada de Lei Antidrogas, que o presente trabalho se baseia, analisando as principais inovações por ela introduzidas ao ordenamento jurídico brasileiro.

 

 

4 AS PRINCIPAIS INOVAÇÕES DA NOVA LEI ANTIDROGAS

 

A Lei nº. 11.343 de 23 de Agosto de 2006, em seu artigo 75, revogou todas as leis que tratavam anteriormente sobre a matéria (Leis nº. 6.368/76 e n°.10.409/2002), porém recepcionou várias de suas determinações.

 

Além dessa recepção, a nova Lei trouxe importantes inovações, atendendo aos anseios da sociedade para um tratamento mais eficaz contra as drogas.

 

Nas palavras de Sérgio de Oliveira Netto[20]:

 

Merece aplausos o legislador, notadamente pelo fato de que, como bem o sabe a comunidade jurídica, a abordagem normativa atinente aos alcunhados crimes de entorpecentes havia se tornado um conglomerado de dispositivos penais, dispostos desordenadamente no cenário jurídico.

 

O presente capítulo segue a mesma linha de raciocínio de Luiz Flávio Gomes[21] acerca das principais inovações trazidas pela nova legislação, verdadeiros eixos centrais do novo posicionamento adotado pelo legislador brasileiro.

 

De forma sucinta, podemos citar como uma das principais inovações a eliminação de prisão para o usuário de drogas, uma vez que este agora é tratado como um doente que necessita de tratamento adequado, e a nova resposta legal para esse tipo penal são as penas restritivas de direitos.

 

Acompanhando esta inovação, a nova Lei determina que os usuários não sejam mais presos e sim conduzidos, conforme o artigo 48, §2° e seguintes, pois o uso de drogas, agora, será tratado como espécie de crime com menor potencial ofensivo. Sendo assim, serão processados pelos Juizados Especiais Criminais, regidos pela Lei n°. 9.099/95.

 

Já os traficantes permanecem sendo tratados da mesma forma como previsto nas leis anteriores: pelas disposições subsidiárias do Código de Processo Penal e da Lei de Execuções Penais (LEP), com a única diferença que ocorreu a dilação do prazo para a conclusão do inquérito policial, de 30 (trinta) dias para o suspeito preso e de 90 (noventa) dias para o suspeito solto, podendo este prazo ser duplicado pelo Juiz (art. 51).

 

A nova lei prevê, também, logo em seu artigo 1°, a instalação de uma política eficiente para o combate às drogas, o SISNAD (Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas).

 

Ainda em relação ao tráfico, o novo diploma trata com maior rigor punitivo o traficante e também o financiador do tráfico (art. 36 caput), uma vez que o envolvimento deste pode não ser direto, mas é tão nocivo quanto o do próprio traficante.

 

E, por último, este estudo das inovações tratará também dos novos regramentos acerca dos bens frutos do tráfico de drogas, que podem ser bens móveis, imóveis e até mesmo valores apreendidos (art. 60 a 64).

 

 

4.1 Do SISNAD

 

A Lei n.º 11.343/2006, em seu artigo 1º, instituiu o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAD), como forma de aprofundar o alinhamento da legislação brasileira às políticas internacionais de prevenção e combate às drogas[22].

 

Este Sistema é composto[23]:

 

a) Pelo Conselho Nacional Antidrogas – CONAD, órgão normativo e de deliberação coletiva, vinculado ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República;

b) Pela Secretaria Nacional Antidrogas – SENAD, atuando na qualidade de secretaria executiva do colegiado;

c) Pelo conjunto de órgãos e entidades públicas (federais, estaduais e municipais) que promovam atividades de prevenção do uso indevido e repressão à produção ilícita e tráfico de drogas;

d) Pelas organizações, instituições e/ou entidades da sociedade civil que promovam atividades de atenção à saúde e assistência social.

 

Estes integrantes, além de primarem pelos mesmos objetivos da Lei n°. 11.343/06, devem também alinhar suas políticas setoriais aos princípios defendidos pela nova sistemática antidrogas[24], os quais serão analisados em parágrafos seguintes.

 

O SISNAD, como política pública, tem se mostrado um instrumento válido para as finalidades[25] a que se propõe:

 

a) a prevenção do uso indevido de drogas;

b) a reintegração social dos usuários e dependentes;

c) a repressão aos produtores, traficantes e financiadores responsáveis pela disseminação das drogas.

 

Estas finalidades estão intimamente relacionadas com os objetivos concretos do SISNAD, previstos no artigo 5º da novel lei.

 

O primeiro objetivo (inciso I do art. 5º) trata da inclusão social do cidadão como forma de torná-lo menos vulnerável a assumir comportamentos de risco para o uso ou tráfico de drogas.

 

Estes comportamentos de risco, para Scivoletto, Albertani e Zemel, são circunstâncias sociais ou características pessoais que tornam o indivíduo desprotegido à escolha de atitudes arriscadas, como usar drogas e até envolver-se no tráfico[26].

 

O segundo objetivo (inciso II) refere-se à construção e socialização do conhecimento sobre drogas no Brasil. Este conhecimento refere-se tanto às estatísticas sobre consumo e tráfico, para conclusões sobre a efetividade ou não das medidas adotadas, como também refere-se ao próprio conhecimento de causa sobre os efeitos nocivos do uso de drogas, como forma de desestimular a população ao consumo.

 

O terceiro objetivo (inciso III) trata da integração entre as políticas públicas de prevenção ao uso indevido e repressão do plantio e tráfico, a fim de conferir maior eficácia às medidas adotadas.

 

Por fim, o quarto e último objetivo (inciso IV) relaciona o SISNAD como órgão fundamental para a concretização das atividades de prevenção e repressão previstas no artigo 3°.

 

É fato que ao se abordar juridicamente sobre drogas, o tratamento dado ao tema sempre foi mais repressivo do que reparativo, cenário este que tem mudado com a novel legislação.

 

Observa-se, agora, que o legislador conferiu maior ênfase aos institutos da prevenção e reparação, tentando equilibrá-los com o mesmo tratamento e importância que sempre se deu à repressão.

 

Nesse sentido, as legislações anteriores também tinham os institutos abordados no parágrafo anterior, mas, possuiam sentido mais repressor e punitivista, uma vez que não se fazia distinção significativa entre o usuário e o traficante.

 

Porém ambos recebiam o mesmo tratamento, indo a julgamento e recebendo penas equivalentes.

 

Com a condenação, os usuários e dependentes, cuja única ligação com o crime era o “financiamento indireto” do tráfico, pela compra de drogas para uso próprio, eram recolhidos a presídios. Ali, eram expostos à convivência direta com os mais diversos tipos de criminosos e muitas vezes, eram captados para o tráfico.

 

 

4.1.1 Das políticas precursoras

 

O SISNAD criado pela Lei n°. 11.343/06 não pode ser considerado uma inovação propriamente, pois as legislações anteriores também previam sistemas e políticas próprias para os fins de prevenção e repressão às drogas.

 

A Lei n°. 6.368/76 previa a criação de um “Sistema Nacional de Prevenção, Fiscalização e Repressão”[27], que também atendia pela sigla SISNAD, o qual foi regulado pelo Decreto n°. 78.992/76, cuja função, como seu próprio nome diz, era de prevenir, fiscalizar e reprimir o uso e tráfico de substâncias entorpecentes.

 

Posteriormente foi editada a Lei nº. 7.560/86, criando o Fundo de Prevenção, Recuperação e de Combate às Drogas de Abuso – FUNCAB, a ser gerido pelo Conselho Federal de Entorpecentes –CONFEN, subordinado ao Ministério da Justiça[28], a quem competia formação de fundo para realização de programas de educação preventiva, formação profissional, custeio das atividades de repreensão, tudo voltado à problemática do combate às drogas.

 

Com o Decreto nº. 3.696 de 2000, o sistema de combate às drogas previsto pelo art.3º da Lei 6.368/76 passou a ser nomeado Sistema Nacional Antidrogas (cuja sigla também era SISNAD), com objetivos de repressão ao uso indevido, produção e tráfico de substâncias entorpecentes, e de prevenção e reinserção social, estabelecendo os objetivos do sistema e ampliando o rol de órgãos que compõem o SISNAD.

Através da Medida Provisória nº. 2.225-45 de 2001[29] foi alterada a redação do art. 3º da Lei 6.368/76, e o Sistema Nacional de Prevenção, Fiscalização e Repressão foi efetivamente transformado no Sistema Nacional Antidrogas.

 

No mesmo ano, o FUNCAB foi transformado em Fundo Nacional Antidrogas – FUNAD, pela Medida Provisória nº. 2.216-37/01[30], cuja gestão passou a competir à Secretaria Nacional Antidrogas.

 

A Lei nº. 10.409/02, por sua vez, não se refere a sistema ou política nacional, tendo se resumido a conferir destaque à já criada Secretaria Nacional Antidrogas – SENAD, concedendo poderes para fiscalização dos dados sobre as atividades relacionadas com o combate às drogas (art.5º); faculdade de requisitar inspeções às autoridades competentes (art.6º); e realizar ela própria inspeções (art.7º, parágrafo único).

 

Não se deve pensar, porém, que o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas, instituído pela Lei nº. 11.343/06 é mera repetição dos Sistemas Nacionais Antidrogas presentes nas legislações anteriores.

 

Na atual legislação, foi dada especial importância à articulação entre o Poder Público (Ministério Público, Poder Executivo e Judiciário) e as atividades do SISNAD; e à abordagem multidisciplinar que interliga as medidas de prevenção com repressão e reinserção social, prezando pelo seu equilíbrio[31], fatores que têm representado verdadeiro avanço na condução das políticas antidrogas.

 

 

4.1.2 Dos princípios

 

A Lei n°. 11.343/2006 colaciona vários princípios que devem ser observados pelo Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas, princípios estes que refletem as inspirações do próprio Estado Democrático de Direito[32].

 

Os princípios elencados no artigo 4°. da novel Lei, na verdade, interagem entre si, podendo ser agrupados de acordo com os princípios mais relevantes.

 

Desta forma, podemos destacar:

 

a) Respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana;

b) Promoção de consensos nacionais, de ampla participação social, para o estabelecimento dos fundamentos e estratégias do SISNAD;

c) Integração das estratégias nacionais e internacionais;

d) Adoção de abordagem multidisciplinar;

e) Observância de equilíbrio entre as atividades de prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social, bem como de repressão à produção não autorizada e ao tráfico ilícito.

 

No que concerne ao Princípio de respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana (inciso I do art.4º), este pode ser correlacionado com o princípio do respeito à diversidade e às especificidades populacionais existentes (inciso II), bem como ao princípio da promoção dos valores éticos, culturais e de cidadania do povo brasileiro (inciso III).

 

Este agrupamento de princípios encontra-se amparado pelo artigo 5°, caput, da Constituição Federal, e, particularmente, em seus incisos VI (liberdade de consciência e de crença) e XLI (proteção dos direitos e liberdades fundamentais).

 

No tocante ao Princípio de promoção de consensos nacionais para estabelecimento dos fundamentos e estratégias do SISNAD (inciso IV), este possui afinidade com os princípios de promoção da responsabilidade compartilhada entre Estado e Sociedade (inciso V), bem como com o de reconhecimento da intersetorialidade dos fatores correlacionados com o uso indevido de drogas, com a sua produção não autorizada e o seu tráfico ilícito (inciso VI).

 

Estes princípios representam normas meramente pragmáticas[33], pois necessitam de complementação legislativa que indique, concretamente, como poderá ser realizado o compartilhamento da responsabilidade entre o estado e a sociedade, ou as providências sobre intersetorialidade citadas no artigo 4°.

 

Mas, ainda que necessitem de efetiva complementação, representam uma nova consciência do legislador brasileiro, que se torna sensível às necessidades contemporâneas de esforço conjunto de todos os setores da Administração Pública, assim como a necessidade de inclusão da sociedade, sem demagogia, nas atividades concretas de combater o mal comum.

 

Acerca do Princípio da integração das estratégias nacionais e internacionais (inciso VII), este deve ser relacionado ao princípio da articulação com os órgãos do Ministério Público e dos Poderes Legislativo e Judiciário (inciso VIII), e com o princípio da observância às orientações e normas emanadas do Conselho Nacional Antidrogas (inciso XI).

 

Uma vez que as políticas públicas sobre drogas possuem origens nacionais e internacionais, ou seja, são confeccionadas pelos órgãos pátrios (como o CONAD) e por Tratados e Convenções internacionais (como a Convenção de Genebra), estas devem ser integradas, a fim de não representarem meros aglutinamentos sem sentido e lógica, evitando-se, assim, incongruências e brechas.

 

Este trabalho de integração deve ser realizado pelos Poderes Públicos, consoante as normas oriundas do Conselho Nacional Antidrogas, devendo os órgãos promover também a integração entre si, a fim de manterem um trabalho pacífico e eficaz de realização das políticas adotadas.

 

Referente ao Princípio da adoção de abordagem multidisciplinar (inciso IX), esta deve ser entendida como os trabalhos de prevenção, reinserção e repressão realizados de forma interdependente e complementar, com o auxílio de profissionais de cada área: por exemplo, de médicos e educadores para o trabalho de prevenção, psicólogos e terapeutas para o trabalho de reinserção, autoridades políticas e judiciárias para o trabalho de repressão.

 

Para Freitas Junior[34]:

 

Crê o legislador (com razão), que a orientação técnica e precisa sobre as características e os efeitos das drogas, possa atuar como fator relevante ao desestímulo no uso de substâncias ilícitas, principalmente junto aos jovens, se estimulados corretamente.

 

Por fim, quanto ao Princípio de equilíbrio entre as atividades de prevenção, reinserção social e repressão, este talvez seja o grande trunfo da política antidrogas prevista na novel legislação.

 

Em decorrência deste princípio, o usuário dependente é tratado como indivíduo enfermo, recebendo cuidados médicos e psicológicos como forma mais eficaz de afastá-lo do vício; o usuário casual é tratado com menor rigidez, permitindo-lhe maiores chances de se redimir com a sociedade, através do abandono do consumo eventual; já o traficante e o produtor profissionais encontram maior rigor de tratamento, por representarem perigo concreto à sociedade.

 

Segundo Abel Fernandes Gomes[35], “logo se vê que existem duas vertentes bem definidas: a que se dirige ao usuário e ao dependente [prevenção e reinserção], e a que se destina ao produtor e ao traficante [repressão]” (grifo nosso).

 

 

4.1.3 Dos vetos aos artigos 6º, 8º a 15 e 71

 

Antes da aprovação da Lei n°. 11.343/2006, os artigos 6º, 8º ao 15 e 71 do então Projeto de Lei nº. 115 de 2002 foram vetados pelo Presidente da República, na Mensagem de veto nº. 724 de 23 de agosto de 2006, em razão de ter sido observado, nesses dispositivos, contrariedade à Constituição e ao interesse público.

 

No tocante aos artigos 6º e 8º [36] da Lei n°. 11.343/2006, foi alegado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República contrariedade ao artigo 1º, caput e artigo 18, caput, da Constituição Federal, com relação à autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios:

 

[…] o art. 6^o do presente projeto de lei, ao pretender criar obrigações aos entes federados viola, frontalmente, o princípio federativo inserto no art. 1^o, caput, da Constituição da República, restringindo, assim, a consagrada autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assegurada, por sua vez, no art. 18, caput, da Carta Magna. Não se pode admitir que o projeto de lei determine, por meio de norma jurídica imperativa, a presença de órgãos e entidades do Distrito Federal, dos Estados Federados e dos Municípios na composição do Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas, sob pena de violação à autonomia constitucional dos entes federativos (art. 18 da Constituição da República)[37].

 

Em reforço aos questionamentos de inconstitucionalidade, diz Ricardo Rodrigues Gama[38]:

 

O dispositivo fere o principio da separação dos Poderes (art. 2º/CF) ao violar a competência legislativa do executivo no tocante à organização e funcionamento da administração pública (art. 84, VII, a, da CF), cuja ocorrência deve ser verificada por meio de decreto do executivo.

 

Os artigos seguintes, do 9º ao 14[39], tratavam sobre as atribuições dos órgãos integrantes do SISNAD (Ministério da Saúde, da Educação, Gabinete de Segurança Institucional e entidades vinculadas), e o artigo 15 [40] sobre a disposição do OBID – Observatório Brasileiro de Informações sobre Drogas.

 

Referidos artigos foram vetados em função do alegado desrespeito à iniciativa privativa do Presidente da República (arts. 22 e 84 da CF) na edição de leis que disponham sobre criação de órgãos da Administração Pública, in verbis:

 

Nada obstante, a previsão no projeto legislativo da criação de órgãos públicos, arts. 8^o e 15, que determina ser da iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre criação de órgãos da administração pública. Segundo o Egrégio Supremo Tribunal Federal, ‘O desrespeito à cláusula de iniciativa reservada das leis, em qualquer das hipóteses taxativamente previstas no texto da Carta Política, traduz situação configuradora de inconstitucionalidade formal, insuscetível de produzir qualquer conseqüência válida de ordem jurídica. A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da lei que dele resulte’. (Supremo Tribunal Federal, Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade n^o 2.364-1/AL, rel. Min. Celso de Mello, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, DJ de 14/12/2001).

 

Merece ser citado, ainda, julgamento da lavra da Ministra Ellen Gracie sobre a matéria, também colhido da mensagem de veto, sobre o desrespeito à iniciativa do Chefe do Executivo no remodelamento de atribuições de órgãos administrativos já criados:

 

É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação. (Supremo Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade no 3.254/ES, rel. Min. Ellen Gracie, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, DJ de 02/12/2005)”.

 

Por fim, no tocante ao artigo 71 [41], os Ministérios da Justiça e da Fazenda e o próprio Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República manifestaram-se pelo veto, sob os seguintes fundamentos:

 

A idéia fundamental do novo tratamento legislativo e judicial exige, para sua efetividade, um tratamento diferenciado entre o usuário/dependente e o traficante, objetos de tutela judicial diversos. Consolida este modelo não só a separação processual, mas é essencial que os destinatários de cada modelo sejam processados em unidades jurisdicionais diferentes, como previsto no sistema geral da nova lei: Juizado Especial para usuários/dependentes e justiça comum para traficantes. As varas especializadas para o julgamento de crimes que envolvam drogas certamente serão fundamentais para a repressão, no contexto do modelo retributivo, porém representarão sensível retrocesso se passarem a acumular em um mesmo ambiente jurisdicional, atividades preventivas de cunho terapêutico, baseadas no modelo sistêmico restaurativo que é voltado ao acolhimento, à prevenção da reincidência, à atenção e reinserção social dos usuários e dependentes de drogas. […] Cumpre assinalar que o art. 71 do projeto de lei, agride severamente os arts. 96, II, d, e 125, § 1^o, ambos da Constituição da República, ao estabelecer normas reguladoras da competência material da jurisdição, interferindo, indevidamente, na organização e divisão judiciárias, tema reservado à iniciativa exclusiva do Poder Judiciário, em atenção ao princípio da separação de poderes (art. 2^o da Carta Magna). (grifo nosso)

 

Portanto, podemos perceber que o Projeto de Lei n°. 115/2002 foi levado à apreciação do Presidente da República com diversas irregularidades técnicas, muitas delas até inconstitucionais, o que, no entanto, não representou qualquer prejuízo à nova política de prevenção e repressão instituída pela aprovada Lei n°. 11.343/2006.

 

 

4.1.4 Da prevenção, atenção e reinserção social

 

A Lei n°. 11.343/06 apresenta um importante alicerce para o combate às drogas: as atividades de prevenção, atenção e reinserção social.

Em seu artigo 18 in verbis:

 

Art. 18.  Constituem atividades de prevenção do uso indevido de drogas, para efeito desta Lei, aquelas direcionadas para a redução dos fatores de vulnerabilidade e risco e para a promoção e o fortalecimento dos fatores de proteção

 

Considera como atividade de prevenção do uso indevido de drogas todas aquelas direcionadas para a redução dos fatores de vulnerabilidade e risco, e as voltadas para a promoção e fortalecimento dos fatores de proteção.

 

O artigo 19, por seu turno, prevê os princípios e diretrizes que devem ser observados, in verbis:

 

Art. 19 As atividades de prevenção do uso indevido de drogas devem observar os seguintes princípios e diretrizes:

I – o reconhecimento do uso indevido de drogas como fator de interferência na qualidade de vida do indivíduo e na sua relação com a comunidade à qual pertence;

II – a adoção de conceitos objetivos e de fundamentação científica como forma de orientar as ações dos serviços públicos comunitários e privados e de evitar preconceitos e estigmatização das pessoas e dos serviços que as atendam;

III – o fortalecimento da autonomia e da responsabilidade individual em relação ao uso indevido de drogas;

IV – o compartilhamento de responsabilidades e a colaboração mútua com as instituições do setor privado e com os diversos segmentos sociais, incluindo usuários e dependentes de drogas e respectivos familiares, por meio do estabelecimento de parcerias;

V – a adoção de estratégias preventivas diferenciadas e adequadas às especificidades socioculturais das diversas populações, bem como das diferentes drogas utilizadas;

VI – o reconhecimento do “não-uso”, do “retardamento do uso” e da redução de riscos como resultados desejáveis das atividades de natureza preventiva, quando da definição dos objetivos a serem alcançados;

VII – o tratamento especial dirigido às parcelas mais vulneráveis da população, levando em consideração as suas necessidades específicas;

VIII – a articulação entre os serviços e organizações que atuam em atividades de prevenção do uso indevido de drogas e a rede de atenção a usuários e dependentes de drogas e respectivos familiares;

IX – o investimento em alternativas esportivas, culturais, artísticas, profissionais, entre outras, como forma de inclusão social e de melhoria da qualidade de vida;

X – o estabelecimento de políticas de formação continuada na área da prevenção do uso indevido de drogas para profissionais de educação nos 3 (três) níveis de ensino;

XI – a implantação de projetos pedagógicos de prevenção do uso indevido de drogas, nas instituições de ensino público e privado, alinhados às Diretrizes Curriculares Nacionais e aos conhecimentos relacionados a drogas;

XII – a observância das orientações e normas emanadas do CONAD;

XIII – o alinhamento às diretrizes dos órgãos de controle social de políticas setoriais específicas.

Parágrafo único. As atividades de prevenção do uso indevido de drogas dirigidas à criança e ao adolescente deverão estar em consonância com as diretrizes emanadas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA.(grifo nosso)

 

Através deste artigo, percebe-se claramente a intenção do legislador de restabelecer (ou permitir) aos usuários e dependentes o gozo de qualidade de vida.

 

O principal fundamento da nova legislação é de evitar que sejam confundidos com verdadeiros criminosos, prevendo um tratamento mais benéfico, voltado à educação sobre o potencial destrutivo das drogas, como forma de instigar nos usuários e dependentes a repulsa natural contra estas substâncias.

 

Nas palavras de Abel Fernandes Gomes[42]:

 

as estratégias preventivas devem ser orientadas para alcançar três níveis de objetivos: o primeiro, que deve atuar para prevenir o uso, impedindo até mesmo o primeiro contato com a droga; o segundo, que tem por meta o retardamento do uso e o terceiro, que orienta para a atuação destinada a reduzir todos os riscos para o uso.

 

Além de prevenir o primeiro contato com a droga, o legislador preocupou-se também com a necessidade do usuário e dependente em receber atenção como forma de retirá-lo do vício.

 

O artigo 20 da Lei n.º 11.343/2006 prevê como atividades de atenção as voltadas para melhoria da qualidade de vida do usuário ou dependente, reduzindo os riscos e os danos advindos do consumo de drogas.

 

Ou seja, são as atividades que busquem promover no indivíduo o sentimento de proteção, de acolhimento e recuperação, incluindo até programas de substituição de drogas ilícitas por drogas lícitas e menos perigosas, como forma de auxiliar o viciado no programa de desintoxicação[43].

 

Por fim, no tocante à reinserção, Freitas Junior leciona que as ações de reinserção social, familiar e ocupacional são instrumentos capazes de romper o ciclo consumo/tratamento para grande parte dos envolvidos[44].

 

Estas atividades assumem o caráter de reconstrução das perdas sofridas pelo consumo indevido de drogas (afastamento da família, perda de moradia, trabalho, escola, saúde), portanto, o objetivo maior é o de devolver ao indivíduo o exercício pleno do seu direito à cidadania.

 

4.1.5 Da repressão

 

O título IV da Lei n°. 11.343/2006, em seus artigos 31 e 32, trata da repressão à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas.

 

O artigo 31 veta, em todo território nacional, a produção, extração, plantio, colheita e exploração de plantas que possam derivar em substratos para a produção de drogas ilícitas, sem a devida licença da autoridade competente, e autoriza somente o plantio dessas culturas para fins científicos ou medicinais.

 

No que concerne ao artigo 32, este trata das plantações ilícitas, ou seja, firmadas sem autorização dos órgãos competentes, e, ainda, das drogas ilícitas que forem apreendidas nestes plantios, disciplinando quanto ao fim a que serão destinadas.

 

As drogas ilícitas apreendidas serão sempre incineradas, após a lavratura do auto de levantamento das condições encontradas no plantio. Para tanto, deve haver a presença do representante do Ministério Público e da autoridade sanitária competente[45].

 

Na incineração, devem ser seguidas as instruções normativas de precauções ao uso de fogo para a queimada, e todas as propriedades aonde forem flagradas atividades de plantio ilícito serão expropriadas para o assentamento de colonos[46].

 

Como conclui Abel Fernandes Gomes[47]:

 

a inutilização da droga, da matéria-prima ou da plantação é medida que melhor resguarda da possibilidade de que tais substâncias, uma vez apreendidas, sejam apropriadas indevidamente por terceiros e novamente introduzidas no “mercado negro”.

 

Portanto, uma das armas mais eficientes da política de repressão é a pronta destruição das plantações de drogas encontradas em território nacional. Para permanecer bem sucedida, tal política deve ser aliada a uma firme fiscalização sobre as produções realizadas em solo brasileiro, tanto de substâncias benéficas quanto das nocivas ao organismo humano.

 

Segunda Parte

 

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