Reforma Tributária 3
Kiyoshi Harada*
Neste terceiro artigo, examinaremos pontos negativos e positivos da Reforma.
Comecemos pelos pontos negativos. Um deles diz respeito à constitucionalização da tributação por dentro, tanto do IVA-F, como do IVA-E, conforme redações conferidas aos arts. 153, § 6º, V e 155-A, § 6º, II, da Constituição Federal, que prescrevem que o valor do imposto integrará sua própria base de cálculo. Essa técnica de ocultação da efetiva carga tributária conspira contra o princípio da transparência tributária previsto no § 5º do art. 150 da CF, nos seguintes termos: “A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidem sobre mercadorias e serviços”.
Onde há lei esclarecendo a mágica de transformar o ICMS de 18% em 21,38% de carga efetiva? Onde a explicação de que o consumo de energia elétrica, onerada com 25% em função da “essencialidade das mercadorias e serviços” (art. 155, § 2º, III da CF), equivale, na realidade, a alíquota de 33,35%? Imagine-se, então, se a energia elétrica fosse um bem supérfulo para os dias atuais!
Tudo indica que, com a explicitação da tributação por dentro, incidência do imposto sobre si próprio, o governo deseja prevenir decisões da espécie que a Corte Suprema está para tomar nos autos do RE nº 357950, no qual, seis votos já foram proferidos determinando a exclusão do ICMS da base de cálculo da COFINS.
Outro ponto negativo está no aumento da insegurança jurídica, com o escamoteamento do princípio da legalidade tributária nas alterações de alíquotas do IVA-E, a obscuridade em torno do princípio da não-cumulatividade do IVA-F a depender do que dispuser a lei, bem como, com a suspensão temporária do princípio da anterioridade em relação ao IVA-E, que é a cláusula pétrea, sendo, por isso mesmo, inconstitucional o art. 4º da PEC 233. A supressão desses limites constitucionais ao poder de tributar é sinal de que irá haver aumento de pressão tributária.
Finalmente, é mantido o engessamento orçamentário representado pela vinculação percentual do produto de impostos arrecadados para os setores de saúde, educação e administração tributária, estabelecendo exceções ao princípio que veda a vinculação de receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas (art. 167, IV da CF).
Na verdade, esse importante princípio constitucional existe para obrigar os governantes a eleger as prioridades da sociedade, proclamadas em campanhas eleitorais e traduzidas em forma de plano de ação governamental, por meio da Lei Orçamentária Anual, cuja iniciativa é do Executivo.
A quebra desse importante princípio constitucional revela a costumeira incompetência do governante em elaborar a política governamental de acordo com as prioridades da sociedade.
Acontece que o engessamento orçamentário, por si só, não resolve as carências nas áreas de saúde, educação e administração tributária. Muitas vezes, ele contribui para o desperdício de dinheiro público. Já não constitui novidade, entre nós, as costumeiras notícias de toneladas de alimentos escolares estragados, quer por ação do tempo, quer pela má qualidade deles desde a sua origem, bem como, de consideráveis estoques de remédios com prazo de validade vencido. É que as verbas vinculadas aos setores de educação e de saúde devem ser esgotadas a qualquer custo, sob pena de responsabilidade do governante inadimplente. O certo seria o governo planejar as ações para esses setores importantes e alocar recursos necessários à sua execução na Lei Orçamentária Anual, aprovada pelo Parlamento em nome da sociedade.
A manutenção desse engessamento pode ser interpretada como um pretexto para a manutenção “provisória” da DRU, que vem desde 1994, para desengessar parcialmente o orçamento. Essa DRU, deixa livre 20% do produto da arrecadação tributária da União para o Executivo gastar à sua discrição, e não, segundo as despesas fixadas na lei de meios. Hoje, as verbas de livre direcionamento correspondem a mais de R$ 120 bilhões. Isso, sem dúvida, anula o princípio da legalidade das despesas, um corolário do princípio da legalidade tributária.
Como ponto positivo da Reforma podemos citar a absorção da CSLL pelo IR. A unificação de tributos que têm a mesma base de cálculo – o lucro das pessoas jurídicas – neste particular, vem de encontro à desejada simplificação do Sistema Tributário. Como a incidência da CSLL atual tem caráter seletivo em função da atividade econômica, permitindo a variação, tanto da alíquota, como da base de cálculo, a PEC 233 prevê a inserção do inciso III no § 2º do art. 153 da CF permitindo a instituição de adicional do imposto de renda por setores da atividade econômica. Há, portanto, um fato negativo embutido na proposta de simplificação, aumentando o grau de insegurança dos contribuintes, na ausência de definição objetiva das hipóteses de incidência do adicional. Outro ponto positivo é representado pela supressão da contribuição do salário educação, seguida de compensação com a destinação, a esse título, da parcela do produto de arrecadação de imposto federal. Representa um avanço em termos de desoneração da folha das empresas. O peso da excessiva carga tributária incidente sobre a folha salarial tem sido o principal responsável por irregularidades na relações empregatícias, bem como, por encarecimento de nossos produtos e serviços, influindo no mercado da concorrência internacional. O ideal seria a total desoneração da folha salarial, como cogitado anteriormente pelo governo.
No geral, os pontos negativos superam os aspectos positivos. Com o aumento da burocracia e supressão das garantias constitucionais, a Reforma tem tudo para deflagrar um inusitado processo de ascensão da carga tributária.
* Especialista em Direito Tributário e em Direito Financeiro pela FADUSP. Professor de Direito Tributário, Administrativo e Financeiro. Presidente do Centro de Pesquisas e Estudos Jurídicos. Membro do Conselho Superior de Estudos Jurídicos e Legislativos da Fiesp – Conjur. Membro da Academia Paulista de Letras Jurídicas – APLJ. Ex Procurador-Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.