Imposto predial e territorial urbano e a função social: breves apontamentos sobre os critérios de incidência do IPTU

Daniele Wachholz Timm[1]

RESUMO

O direito sempre sofre mudanças relevantes em seu paradigma, especialmente no tocante a crescente aceitação da linha filosófica denominada pós positivismo. Tais alterações são peculiarmente relevantes para o direito tributário, uma vez que é o ramo do direito que regulamenta a relação entre o Estado e o cidadão no aspecto patrimonial. No presente trabalho, pretende-se analisar essa questão, com enfoque em algumas questões levantadas pelo IPTU. Nesse contexto, o direito à cidade surge como resposta a política global d desfiguração dos territórios urbanos. Na pesquisa notou-se que a Constituição Federal autorizou os Municípios a legislar sobre o IPTU,e assim, verificando que o critério espacial do imposto deve ser composto através de uma interpretação sistemática do artigo 225 da CF e artigo, 32 do CTN

Palavras-Chave: IPTU, Incidência, Função Social

Introdução

O presente trabalho trata dos critérios de Incidência do IPTU, imposto este que fazem parte do contexto social em que vivemos. O imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana teve seu início em nosso ordenamento jurídico de forma inusitada, pois diferente dos demais países que iniciaram a tributação acerca da propriedade cultivável, o Brasil inaugurou a tributação pela hipótese de imóveis urbanos habitáveis. A Constituição Federal determinou ao Distrito Federal e aos Municípios a competência para legislar sobre o imposto acerca da propriedade predial e territorial urbana.

Assim, verifica-se que o imposto municipal incidirá sobre imóveis edificados e também não edificados. Destarte, com o preenchimento de todos os critérios que compõe a regra padrão acerca da incidência tributária do IPTU, pode-se identificar suas materialidades, o momento de criação da obrigação tributária e o espaço físico do território do ente tributante.

Em nossa atualidade, em razão de nossa maior população constituir-se como urbana e na faixa litoral, o imposto sobre a propriedade urbana tem maior relevância econômica e maior reflexo nos campos jurídico e social. Diante disso, em decorrência do maior número de proprietários, há consequentemente um maior número de contribuintes e assim, os municípios brasileiros mais populosos possuem uma grande fonte de renda anual. Assim, verifica-se que o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana pode transfigurar-se em importante ferramenta de gestão apta a concretização do direito à cidade.

Por fim, o assunto abordado pretende demonstrar a incidência do imposto municipal por meio da elaboração da sua regra padrão de incidência tributária analisando a eficácia refletindo sobre seus conceitos e influências dos direitos fundamentais.

1. Histórico, Origem e Evolução

O imposto em estudo teve surgimento no ano de 1799, sendo criado através de uma carta com data de 19/05/1799. Começou a ser cobrado por ordem de Rainha D. Maria, com o objetivo de suprir os contratos de sal e pesca de baleias estabelecendo o imposto que era denominado de “décima” existente nas residências das cidades marítimas. Foi estendido também para o papel selado que era pago no continente da Europa.

Este imposto recaia sobre imóveis edificados e tinha a denominação de décima urbana. Com o alvará de 13 de maio foram definidos com mais clareza os pressupostos de incidência do tributo.

Aires Fernandino Barreto explica com maior clareza a incidência do imposto na época como pode-se ver abaixo:

Recaindo sobre os prédios localizados na Corte, nas cidades, vilas e povoações da orla marítima, a tributação atingia, além dos proprietários, os aforados. A alíquota era de 10%, aplicável, em relação às propriedades plenas, com base no rendimento líquido dos prédios, se locados, ou sem razão da renda presumida por arbitramento, se de uso dos respectivos proprietários. Em se tratando de prédios aforados, a base de cálculo era constituída pelo foro anual. Em qualquer das situações, abatiam-se 10%, para prevenir falhas e consertos^[2].

Em 26 de abril de 1811 aos proprietários que preenchessem os requisitos legais, foi concedido o benefício da isenção quanto ao pagamento da décima. Como exemplo desses requisitos, podemos citar a limitação na construção de portas e janelas nas residências.

A denominação de décima foi modificada para à de imposto predial no ano de 1881.

Para Lopez Barbon^[3], o objetivo do imposto em tela, desde o nascimento do império, era de impedir a dissipação de propriedades cujas terras fossem sem edificação e sem cultura, com o intuito de se dar melhor utilização da propriedade territorial.

No art. 9°^[4] da Constituição de 1891 foi criado o imposto, sendo definida aos estados a competência para tributá-lo

O imposto saiu da competência dos estados com a edição da Constituição de 1934, passando a ser de competência dos municípios como esta previa nos artigos 8° e 13°, como pode-se ver abaixo

Art. 8º. Também compete privativamente aos estados: I- decretar impostos sobre:

a) propriedade territorial, exceto a urbana.

Art. 13. Os municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente: (…)

I- a decretação dos seus impostos e taxas, e a arrecadação e aplicação das suas rendas: (…)

§2º Além daqueles de que participam, ex vi dos artigos 8º,§2º e 10, parágrafo único, e dos que lhe forem transferidos pelo Estado, pertencem ao Municípios: (…)

Com a edição das constituições de 1937 e 1946 não houve modificações significativas quanto ao imposto, o qual permaneceu de competência dos municípios, como é até nos dias de hoje.

2. Incidência

Na CF de 1988 não existem definições a respeito de incidência do IPTU, mostrando em seu art.156 I^[5] a previsão do imposto sobre propriedade imóvel predial e territorial urbano. Já o art.32 do Código Tributário Nacional mostra a definição de incidência, que é o domínio útil ou a posse do bem imóvel, por natureza ou acessão física. Neste artigo do CTN, a idéia do legislador foi prever que a propriedade do imóvel possa ser dividida, uma vez que a posse e o domínio útil são elementos que fazem parte da propriedade.

O art. 156 I da CF quando fala no instituto da propriedade e ao bem imóvel está enfatizando os conceitos previstos no Código Civil, para dar definição como do município a competência tributária ao instituto do IPTU. A lei tributária não poderá mudar os conceitos de propriedade e de bem imóvel para demonstrar a incidência deste imposto, tendo em vista que é vedado pelo art. 110^[6] do CTN.

A incidência do IPTU ocorre em relação ao bem imóvel, com localização na zona urbana do Município, caso for situado fora desta zona urbana, ele sofrerá a incidência do ITR (art.29-CTN). Há previsão legal nos §§ 1° e 2° do art.32 do CTN em que são estabelecidos os critérios para as características de zona urbana.

2.1. Fato Gerador

O imposto em apreço está previsto no art. 32 do CTN:

Art. 32 – O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

A diferença existente entre o IPTU e o ITR, é que este tem incidência em bens imóveis por natureza, enquanto aquele incide tanto nos imóveis por natureza quanto nos imóveis por acessão física, ou seja, o imposto sobre a propriedade rural incide somente sobre a terra e não sobre edificações enquanto o imposto sobre a propriedade territorial urbana recai sobre ambos.

Para a fixação do imposto é necessário é determinarmos o que seria zona urbana. O critério utilizado é a localização do imóvel juntamente com a destinação que esse imóvel terá, devendo estar prevista na lei de cada município, no entanto deve preencher ao mínimo dois dos requisitos previstos no art. 32 § 1°CTN, os quais são:           

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

2.2. Base de cálculo

De acordo com o art. 33 do CTN, para a cobrança do IPTU é utilizado o valor venal do imóvel:

Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.

Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens moveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

Tais valores são computados pelo órgão competente, e nos termos do art. 148 do CTN é assegurado o direito à avaliação contraditória ao contribuinte:       

Art. 148. Quando o cálculo do tributo tenha por base, ou tome em consideração, o valor ou o preço de bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade lançadora, mediante processo regular, arbitrará aquele valor ou preço, sempre que sejam omissos ou não mereçam fé as declarações ou os esclarecimentos prestados, ou os documentos expedidos pelo sujeito passivo ou pelo terceiro legalmente obrigado, ressalvada, em caso de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial.

Prevê o parágrafo único do art. 33 do CTN que “não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.”

É fixado por lei o valor real, o qual é individualizado para cada imóvel, e de acordo com alguns fatores pode sofrer modificações de ano a ano, sendo necessária a edição de nova lei.

De acordo com o art. 97 § 1° do Código Tributário Nacional, equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso. No entanto, de acordo com o § 2° do mesmo artigo, a simples atualização da base de cálculo do valor monetário não implicará majoração do tributo, desta forma a sua atualização poderá ser realizada por decreto

Importante ressaltar que se caso a alteração exceder os índices oficiais, somente será indevido o excesso e caso a atualização monetária não se aproximar do valor venal do imóvel a majoração só poderá ser feita por meio de lei.

2.3. Alíquota

A competência para fixação de alíquotas do IPTU é municipal, não havendo nenhum dispositivo constitucional ou legal fixando limites a essa competência, o que há é uma limitação de caráter universal que garante o direito de propriedade, presente no art. 5°, inciso XXII da Constituição Federal. Desta forma, o imposto nunca poderá ferir ou ameaçar o exercício desse direito.

Além da finalidade fiscal o IPTU tem a finalidade extrafiscal, onde o tributo tem o intento de obrigar o proprietário a utilizar o imóvel em conformidade com o que está previsto no plano diretor de cada cidade.

Para uma melhor compreensão insta transcrever os §§ 2° e 4° do art.182 da Constituição Federal:

Art. 182 – A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

[…]

§ 2º – A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

[…]

§ 4º – É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A Constituição Federal, em seu art.5°, inciso XXIII, determina que a propriedade deve atender a sua função social. É com essa finalidade que é permitida a progressividade do IPTU, de acordo com o art. 156, § 1°^[7].

O STF, com a súmula 589, entendia ser “inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte.”

Posteriormente, o STF editou a súmula 668 a qual determina que “é inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da emenda constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

3. Função Social da Propriedade

Fábio Konder Comparato^[8] faz a diferenciação entre os conceitos de propriedade no Direito Civil e no Direito Constitucional, para isso diferencia o conceito de propriedade em dois aspectos; um estrutural, como até é tratada pelo Direito Civil, e outro funcional, dada a função que tem a desempenhar no mundo jurídico e econômico.

Desta forma observa-se que o conceito constitucional de propriedade é muito maior que o conceito tradicional do Direito Civil. Com o passar do tempo, os legisladores notaram que os bens, a coisas, devem ser organizadas segundo a função que são apresentadas para a sociedade. O Direito Civil quando trata do direito de propriedade, regula as relações civis resultantes do direito de propriedade, pois é constitucional o seu regime jurídico.

A constituição de 1988, traz em seu conteúdo declarado como princípio a função social da propriedade, no seu art. 5°, inciso XXIII, quando trata dos direitos e deveres individuais e coletivos. A mesma traz inovações em termos constitucionais, quando estende para os imóveis urbanos, no art. 182 § 2°, o enunciado que a propriedade urbana terá sua função social quando atender às exigências fundamentais previstas no plano diretor.

É garantido pela ordem jurídica o direito de propriedade que deve ser exercido de acordo com a sua função social. O direito de propriedade, antes mostrando conteúdo absoluto, está atualmente sujeito a novas restrições, com fundamentos no interesse privado e no interesse público.

Sobre o assunto Paulo Torminn Borges explica que

a função social é o reconhecimento de que todo o titular do domínio, por ser membro da comunidade tem direitos e obrigações com relação aos demais membros dela, que consiste em não realizar qualquer ato que possa impedir ou obstaculizar o bem de ditos sujeitos, ou seja da comunidade^[9]

Na carta Magna de 1988, em seu art. 1°, III, a função social no Estado Social e democrático de Direito é um imperativo dos princípios de igualdade e justiça, referentes à dignidade da pessoa humana.

O Estatuto da Terra, lei n° 4.504/64, preocupou-se em mostrar a função social:

Art. 2º É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei.

§ 1º A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente:

a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;

b) mantém níveis satisfatórios de produtividade;

c) assegura a conservação dos recursos naturais;

d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.

Assim, como pode-se ver acima, estão previstos os quesitos indispensáveis para que a propriedade rural cumpra a sua função social.

4. Localização do Imóvel                                       

É importante ressaltar dentro deste tema, o conceito de imóvel rural, quando o objetivo é tributação, fazendo assim a distinção do imóvel urbano.

O imóvel rural é conceituado como uma área contínua, formada de uma ou mais partes de terras. Que fica situado na zona rural do município, mesmo que em relação a alguma parcela do imóvel o declarante detenha apenas a posse.

Quando fala-se em área contínua nota-se que demonstra utilidade econômica e de aproveitamento da propriedade rural. A área contínua é onde fica o prédio rústico, podendo ser um todo único, sem divisões, seja dividindo fisicamente por rodovia, estrada, rio ou ferrovia.

Os imóveis que têm sua localização dentro da área urbana de determinado município, independente de sua destinação, mesmo que rural, estão sujeitos à incidência de outro imposto cuja competência normativa e legal é do município que é o IPTU.

Esta questão é muito importante em saber o que é área urbana, sua extensão de território, evitando assim o que se pode chamar de embateda competência federal, o ITR, com a competência municipal, o IPTU, armando assim o contribuinte contra o território da zona urbana, pois acontecem muitas situações onde o município tem sua extensão territorial fora da zona urbana como por exemplo indústrias ou estabelecimentos comerciais. A previsão legal é prevista do CTN, no seu art.32 parágrafo1º que tem como critério o da localização.

As alíquotas podem ser progressivas para que realize o princípio da capacidade contributiva tendo em vista que a súmula 668 do STF que só admite a progressividade se a mesma foi extrafiscal, com a finalidade de tratar da política urbana. Acerca da delimitação da zona urbana, Coelho expõe do seguinte modo:         

Questão de suma importância diz respeito à delimitação da zona urbana, cujos lindes marcam o perímetro em que é possível tributar com o IPTU. É que os municípios tendem sempre para a expansão da zona urbana, buscando tributar imóveis industriais, comerciais e prestadores de serviços situados fora dos núcleos urbanos municipais e distritais.^[10]

Asmatérias que devem ser necessariamente observadas pelos legisladores e administradores estão previstos no CTN onde contém regras gerais e específicas.

Para elucidar a matéria insta trazer à colação a decisão proferida pelo Ministro Moreira Alves no RE n° 93850\MG:

Inconstitucionalidade do art.6° e seu parágrafo único da Lei Federal n° 5.868 de 12.12.72 uma vez que não sendo lei complementar não poderia ter estabelecido critério, para fins tributários de caracterização de imóvel como Rural ou urbano diverso do fixado nos artigos 29 e 32 do CTN

Existem muitas discussões do que vem a ser zona urbana ou rural, cujos conceitos estão sob a destinação do imóvel, sendo ele zona urbana ou rural, onde para defini-lo parte-se do entendimento, a sua localização dentro ou fora da área urbana, sendo que quanto a sua destinação, vem de encontro ao destino dado a ele, seja urbano ou rural.

O CTN no art. 32, parágrafo 1°, define que para ser zona urbana, igualmente definida pela lei municipal, existiam pelo menos dois melhoramentos construídos pela responsabilidade do Poder Público.

Desta forma o conceito previsto do art. 32 não leva em conta a situação do imóvel, como também em menor importância a sua destinação. Pode-se dizer que na área rural não existem equipamentos e na área urbana existem pelo menos dois dos requisitos constantes no artigo acima mencionado.

É importante citar o tema zoneamento que, segundo o conceito explicado por Barro, “é a atividade pública que busca dividir o país rural em zonas homogêneas passíveis de aplicação de uma mesma política”^[11]

O tema acima veio como necessidade de uma política fundiária própria, onde existe a desapropriação de terras para fins de reforma agrária, portanto é possível identificar a finalidade do zoneamento. O legislador procurou demonstrar no Estatuto da Terra (Lei 4.504 de 30.11.1964) art. 43 e também no Decreto n° 55.891 de 31.03.65, art. 27 quando buscou a delimitação de regiões homo gêmeas no que conceitua o ponto de vista socioeconômico.

O Estatuto da Terra no art. 44 que mostra a previsão legal dos objetivos do zoneamento quando mostra a sua necessidade, como pode-se ver abaixo:

Art. 44. São objetivos dos zoneamentos definidos no artigo anterior:

I – estabelecer as diretrizes da política agrária a ser adotada em cada tipo de região;

II – programar a ação dos órgãos governamentais, para desenvolvimento do setor rural, nas regiões delimitadas como de maior significação econômica e social.

O INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária é hoje, no País, o órgão governamental encarregado de executar as atividades de zoneamento.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como se pode observar, nessa breve exposição, o IPTU, considerando suas características fiscais e extrafiscais, constitui-se numa importante ferramenta de viabilização da justiça social na cidade, pois permite a distribuição de renda em benefício da coletividade, assim concretizando o princípio da solidariedade, e em razão disso, na realização do bem comum.

A possibilidade de incidência progressiva e seletiva, oriundas do IPTU, permite a recuperação dos investimentos públicos em determinadas regiões da cidade, determinando, em caso de ser bem aplicada, de um processo de redistribuição de riquezas.

É evidente que o IPTU constitui um dos mais valiosos instrumentos para a efetivação do Direito à Cidade, e por consequência, do conjunto de direitos que o integra, e com isso, incidindo sobre a propriedade urbana considerada a indelével função social que caracteriza arraigada no texto constitucional de 1988.

Reafirma-se, por fim, a existência de um Direito Fundamental ao Planejamento Urbano, oriundo da vedação à inércia e da proibição da insuficiência de políticas públicas, necessitando da utilização de todos os meios possíveis e necessários para a concretização dos direitos sociais, especialmente dos tributos em espécie, como é o caso do Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana.

É possível afirmar, preliminarmente, que a Propriedade territorial e Predial, situada na zona urbana, sendo de competência dos Municípios, conforme prevê o Artigo 156, I da Constituição Federal sua relação tributária é de natureza jurídica e é regido por princípios e normas que objetivam a proteger o cidadão contra possíveis abusos que o Estado pode cometer quando exerce o seu poder de tributar, por isso, quando é aplicado o imposto acima citado, sempre deve ser observado o Princípio da Anterioridade previsto na CF no Art. 150 III, b.

No decorrer da análise da bibliografia foram tiradas as seguintes conclusões:

a) Os critérios para a caracterização da região urbana, previstas no CTN, se não for levado em conta a finalidade do imóvel, os mesmos só sofrerão alteração por força de uma lei complementar;

b) A definição de zona urbana precisa estar presente em pelo menos dois Requisitos enumerados, pelo parágrafo 1° do Art. 32 da CTN.

Perante o exposto, verifica-se que, com o objetivo de regular o limite de incidência do imposto, o artigo 225 da Constituição Federal e o artigo 32, §2° do CTN, autorizam a cidade a verificar ou demarcar o espaço físico do imposto municipal.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Decreto n. 55.891, de 31 de março de 1965. Regulamenta o Capítulo I do Título I e a Seção III do Capítulo IV do Título II da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 – Estatuto da Terra. Publicado no DOU em 8.4.1965. Disponível em:

< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/d55891.htm>. Acesso em: 06. jun. 2018.

BRASIL. Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Publicado no DOU de 30.11.1964, retificado em 17.12.1964 e retificado em 6.4.1965. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4504.htm>. Acesso em: 06. jun. 2018.

 BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Publicado no DOU em 27.10.1966 e retificado no DOU em 31.10.1966. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 06.jun.2018

BORGES, Paulo Torminn. Institutos básicos do Direito Agrário. São Paulo: Saraiva, 1996.

COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Florense, 2002.

COMPARATO, Fábio Konder. Estado, empresa e função social. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996.

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