Resumo: O presente estudo investiga o regime jurídico aplicável às informações disponibilizadas pela Administração Pública, em especial àquelas veiculadas em seus sítios eletrônicos. Analisa-se a relação existente entre o caráter público e a origem pública dessas informações, a partir da interpretação dos dispositivos da Constituição Federal, da Lei de Acesso à Informação e das normas correlatas, com destaque para a definição da abrangência e das limitações da disposição de informações pelos particulares, considerando-se, sobretudo, a conjuntura jurídica contemporânea que preza pela observação da publicidade como regra e, do sigilo, como exceção.

Palavras-chave: Lei de Acesso à Informação. Lei Federal nº 12.527/2011. Informações de caráter público. Acesso à informação.

Sumário: 1 Introdução – 2 O regime jurídico aplicável às informações de caráter público e sua relação com a origem pública das informações – 3 Conclusão

1 Introdução

A transformação é recente, mas de tão notória, já parece clichê afirmá-la.  O desenvolvimento dos meios eletrônicos de comunicação, especialmente da rede mundial de computadores (internet),[1] revolucionou a maneira com que a sociedade organiza e dispõe da informação.

Na contemporaneidade, as informações circulam com eficiência inédita, guardando características de instantaneidade e de acentuada acessibilidade. Tudo acompanhado do avanço dos padrões criptográficos, que tornam a informação armazenada em modo virtual mais segura do que em modo físico. Em suma, no século XXI, os meios físicos de comunicação, marcados pelo registro das informações em papel, pela necessidade de deslocamento e pela oralidade, foram substituídos, em boa medida, pelos meios eletrônicos.

                   Para o que interessa a este estudo, convém perceber que este fenômeno influenciou sobremaneira a forma com que a Administração Pública se relaciona com os particulares. Aos poucos, a cultura digital é absorvida pela Administração Pública, que passou a perceber e se harmonizar com práticas já arraigadas na vida em sociedade. É o que se costuma denominar por Governo Eletrônico.[2] Tome-se como exemplo deste fenômeno a utilização assídua do pregão eletrônico como modalidade de licitação pública, a comunicação dos órgãos e entidades da Administração Pública por meio das redes sociais e a aplicabilidade cada vez maior da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileiras (ICP-Brasil).

                     Em particular, também como resultadodessa influência, mesmo que de forma vagarosa, a Administração Pública passou a conceder acesso a informações de caráter público na rede mundial de computadores.

                O objetivo deste breve estudo é interpretar justamente as normas aplicáveis a essa categoria de informações. Pretende-se investigar as características das informações de caráter público e a natureza do regime jurídico a que estão sujeitas; sem o propósito de esgotar o tema, todavia.

                 A justificativa primária da pesquisa é empreender uma tentativa de afastar a nuvem de insegurança que paira sobre o assunto. Pouco se sabe sobre o arcabouço jurídico que envolve as informações de caráter público. E é por isso que este estudo tem a intenção de indicar caminhos para a resposta de algumas questões.

              Como se reconhece o caráter público de uma informação? O que significa reconhecer o caráter público de uma informação, quais as consequências? As informações disponibilizadas pela Administração Pública podem ser comercializadas? Existe algum requisito ou restrição? É legítimo o prévio controle de finalidade para o acesso ou a disposição de uma informação por um particular? Quais informações devem ser mantidas em sigilo? Quais informações o cidadão tem o direito de exigir? Existem limites legais para a disposição de informações divulgadas voluntariamente pela Administração Pública? A coleta de informação por robôs (rotinas de pesquisa, bots) é legal? Como se dá a responsabilização por danos causados em decorrência de informações coletadas em sítios eletrônicos mantidos pela Administração Pública e reproduzidas por terceiros?  

2 O regime jurídico aplicável às informações de caráter público e sua relação com a origem pública das informações

O caráter público de uma informação, qualidade intrínseca à sua natureza, é decorrente de seu conteúdo e de sua origem. O reconhecimento da existência de caráter público depende de uma avaliação subjetiva sobre os dados que a compõem e de sua procedência.[3]

A importância de se reconhecer o caráter público de alguma informação é que esta qualidade representa a sua sujeição à livre disposição pela coletividade, ou seja, trata-se de informação aberta, passível de apropriação, de uso livre por qualquer pessoa que a detenha. Em outras palavras, a principal característica do regime jurídico aplicável às informações de caráter público é o direito reconhecido aos particulares para delas disporem livremente.

Com efeito, quer se dizer que em consequência à constatação do caráter público de uma informação, reconhece-se também que inexistem impedimentos legais para a sua utilização, por quaisquer meios, sendo despiciendo o controle sobre o seu manejo ou a apreciação a respeito dos propósitos de sua aplicação. Não há controle prévio sobre a finalidade dessa informação.

                    Veja-se que existe uma íntima relação entre o fato de uma informação ser mantida pela Administração Pública e de revestir-se de caráter público. O acesso a informações constantes em órgãos públicos brasileiros é um direito fundamental assegurado a todos pelo inciso XXXIII do artigo 5º da Constituição Federal. É também, por outro ângulo, um dever da Administração Pública, que tem a obrigação de dar efetividade ao princípio da publicidade, previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Em suma, trata-se de um pressuposto para a participação do usuário na Administração Pública: não há possibilidade de controle social sem o prévio conhecimento dos registros administrativos e das informações sobre atos do governo (inciso II do parágrafo 3º do artigo 37 da Constituição Federal).

Esta constatação tem suporte conceitual nas bases do Estado Moderno, construído e legitimado sob a premissa democrática de que o governo é do povo, pelo povo e para o povo.[4] É também o que representa a etimologia da palavra “público”, derivada do latim, de palavras como publicare (tornar público), publicus (relativo ao povo) e populus (relativo ao povo). 

O que pertence à Administração Pública, em última análise, pertence a todo o seu povo. Em se tratando de um bem sobre cuja transferência não se aplica a escassez, porque é, antes, mera reprodução, as informações gerenciadas pela Administração Pública são públicas em sentido mais direto, ou seja, pertencem e podem pertencer diretamente e de forma concomitante aos indivíduos que integram a sociedade e que, por isso, têm o direito ao acesso garantido pelo ordenamento.

Veja-se, neste sentido, informação extraída do sítio eletrônico da Controladoria Geral da União:[5]

A informação sob a guarda do Estado é sempre pública, devendo o acesso a ela ser restringido apenas em casos específicos. Isto significa que a informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade é um bem público.

No Estado brasileiro contemporâneo, vigora o preceito geral de observância da publicidade. O sigilo é exceção. E, para o objeto do presente estudo, vale a percepção de que toda vez que a Administração Pública divulga informações ao público, de forma aberta, entende-se que sejam revestidas de caráter público, por corolário da presunção de legitimidade dos atos administrativos.

Presume-se que a informação disponibilizada livremente pela Administração Pública seja de caráter público. Em razão disso, ainda que possa haver dúvida sobre a natureza pública de seu conteúdo, ou, ainda que o seu conteúdo não seja compatível com o regime da publicidade irrestrita, deve-se entender, em decorrência da origem (pública) e da consequente presunção, que os particulares têm o direito de delas disporem enquanto atuarem pautados pela boa-fé.

No mais das vezes, a informação incorpora o caráter público ao ser absorvida pelos particulares; reconhece-se, a partir de sua publicidade oficial e aberta, o seu caráter público, que permanece indefinidamente e, muito provavelmente, de forma perpétua, até que, se for o caso, algum fato superveniente altere a sua natureza.

A respeito das informações previamente disponibilizadas pela Administração Pública, o reconhecimento posterior do sigilo, ou seja, o fato superveniente antes mencionado, somente será possível se houver afronta ao inciso X do artigo 5º da Constituição Federal, que resguarda a vida privada, a intimidade, a imagem e a honra das pessoas, como se verá.

Em 16 de maio de 2012, passou a vigorar a Lei Federal nº 12.527/2011, sob a alcunha de Lei de Acesso à Informação, que versa sobre os procedimentos que se destinam a assegurar o direito fundamental de acesso à informação. O objeto regulamentado pela lei diz respeito às informações recebidas, geradas e disponibilizadas pela Administração Pública, de forma direta ou indireta. A lei tem o objetivo de fomentar a cultura de transparência e de propiciar o desenvolvimento de controle social das atividades públicas.

Este diploma normativo adotou como preceito geral a observância da publicidade e, por conseguinte, do sigilo como exceção. Pretende-se que a divulgação de informações de interesse público não dependa de solicitação. Mais que isso, planeja-se que o acesso seja estimulado, disponibilizado de forma proativa, espontânea e que, para isso, sejam utilizados os meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação – é o que se costuma denominar por “transparência ativa”.

Apenas duas hipóteses podem mitigar a obrigação de prestar informações por parte dos órgãos públicos, nos termos dos incisos X e XXXIII do artigo 5º da Constituição Federal,[6] respectivamente: a) quando diante de informações cuja divulgação implique violação da intimidade, vida privada, honra ou imagem de pessoas; e b) quando diante de informações cujo sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Em relação ao primeiro gênero, a Lei Federal nº 12.527/2011, em seus artigos 23 e 24, estabelece que, a depender do seu teor, as informações em poder dos órgãos e entidades públicas podem ser classificadas como sigilosas. Tal classificação é apropriada para informações cujo conhecimento irrestrito ou divulgação possa acarretar riscos à segurança da sociedade e do Estado.

O artigo 23 da referida lei traz o rol de informações passíveis de classificação. Por tratar-se de uma norma restritiva de direitos, por conseguinte, de uma norma cuja interpretação deve se dar de forma restritiva e conforme a Constituição Federal, o mais adequado é compreendê-lo como um rol taxativo.[7] Diz-se isso porque a redação do dispositivo permite intepretações dúbias acerca de sua abrangência.  Na íntegra:

Art. 23.  São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:

I – pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;

II – prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;

III – pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;

IV – oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;

V – prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;

VI – prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;

VII – pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou

VIII – comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.

Os incisos I e II dizem respeito à relação do Estado brasileiro com os demais Estados e visam a resguardar as informações que possam fragilizar a defesa, a soberania, a confiança e as negociações brasileiras em suas relações internacionais. O inciso VII pretende resguardar a segurança das instituições e das altas autoridades, sejam nacionais ou estrangeiras.

O inciso III tem o objetivo de guardar em segredo as informações que possam colocar em risco a segurança, a saúde e a vida da população. O inciso IV, por sua vez, tem o intuito de preservar a estabilidade financeira, econômica e monetária do Estado brasileiro. Os incisos V, VI e VIII versam sobre o sigilo de informações em áreas de interesse estratégico nacional, como as atividades de inteligência, os planos das Forças Armadas e os projetos de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico.

Conforme o artigo 24 da Lei de Acesso à Informação,[8] tais informações podem ser classificadas em três graus de sigilo: reservado, secreto e ultrassecreto; com prazos máximos de 5, 15 e 25 anos, respectivamente, os quais, uma vez transcorridos, conferem à informação automaticamente o caráter público. Uma exceção se aplica às informações ultrassecretas, que podem ter o prazo do sigilo prorrogado por uma única vez, por até mais 25 anos.

                      Essas informações, cujo conhecimento irrestrito ou divulgação possa acarretar riscos à segurança da sociedade e do Estado, para que sejam consideradas sigilosas, devem ser classificadas pela autoridade competente, conforme descrito pelo artigo 27 da Lei Federal nº 12.527/2011.[9] A classificação deve ser motivada e indicar o assunto sobre o qual versa a informação. Além disso, o rol indicativo de documentos classificados em cada grau de sigilo deve ser disponibilizado no sítio eletrônico do respectivo órgão ou entidade da Administração Pública.

                     A respeito disso, em 14 de novembro de 2012, foi publicado o Decreto Federal nº 7.845/2012, que passou a regulamentar, no âmbito do Poder Executivo Federal, os procedimentos de tratamento de informação classificada em qualquer grau de sigilo.^[10] Grosso modo, o referido decreto estabeleceu os procedimentos obrigatórios para a classificação de informações como sigilosa pela autoridade competente, assim como o seu tratamento. Por “tratamento da informação”, leia-se o conjunto de ações referentes à produção, recepção, classificação, marcação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação e controle da informação. O plano é criar o Código de Indexação de Documento que contém Informação Classificada (CIDIC), cujo prazo para implementação está previsto para 1º de junho de 2013, que deverá registrar todas as informações classificadas como sigilosas.

                     Com efeito, as informações consideradas sigilosas, cuja divulgação irrestrita possa causar risco à segurança da sociedade ou do Estado, devem ser previamente classificadas como tal. Somente a partir do ato de classificação, que, no âmbito do Poder Executivo Federal, deverá seguir o procedimento previsto no Decreto Federal nº 7.845/2012, é que será exigível, por parte dos particulares, a observância das peculiaridades pertinentes ao manejo dessas informações. Ou seja, muito embora a informação possa vir a ser considerada como sigilosa, a prévia classificação como tal é condição para a extensão de seus efeitos a terceiros, que somente então, se obtiverem acesso, devem respeitar as salvaguardas do sigilo.

                     Todavia, vale destacar que o ordenamento jurídico brasileiro não exige a prévia classificação de sigilo quando diante de informações de cunho pessoal que caracterizem violação aos direitos individuais relacionados à intimidade, vida privada, honra ou imagem. Em outras palavras, não obstante as informações pessoais também possam ser consideradas sigilosas, isso não quer dizer que a salvaguarda destas também esteja condicionada à prévia classificação como tal. A Lei Federal nº 12.527/2011 assenta que as informações pessoais, quando relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem, terão o seu acesso restrito independentemente de qualquer classificação prévia de sigilo:

Art. 31.  O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.

§1º As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:

I- terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem;

                     Como se vê, as informações pessoais cuja divulgação implique afronta à intimidade, à privacidade, à honra e à imagem das pessoas, ou seja, às liberdades e garantias individuais, estão originariamente, independentemente de classificação prévia, sob o regime restritivo de acesso. Essas informações somente adquirem o caráter público – e assim se submetem ao regime jurídico dessa categoria de informação – no prazo de 100 anos, salvo se houver deliberação específica por prazo mais curto.[11] Entendeu-se que o prazo de 100 anos é suficiente para que a divulgação de uma informação pessoal não cause dano a direitos individuais de uma pessoa.

                     A Administração Pública, portanto, tem o dever de fornecer, livre de quaisquer amarras e preferencialmente de forma espontânea, todas as informações que não desrespeitem a intimidade, a vida privada, a honra ou a imagem de outrem – ou direitos individuais correlatos – e que não foram previamente classificadas como sigilosas. O dever de promover o acesso aos interessados abrange todas as informações de caráter público sob a tutela da Administração Pública. Em outras palavras, o regime jurídico aplicável às informações de caráter público se caracteriza pelo direito ao livre acesso e à livre disposição das informações.

                     Em 16 de maio de 2012, entrou em vigência o Decreto Federal nº 7.724/2012, que regulamenta a Lei nº 12.527/2011. Nesse, algumas restrições foram impostas à abrangência da lei. O parágrafo 1º do artigo 5º do Decreto Federal nº 7.724/2012 condicionou às normas pertinentes da Comissão de Valores Imobiliários a divulgação de informações de entidades controladas pela União que atuam em regime de concorrência, a fim de assegurar a competitividade, a governança corporativa e os interesses dos acionistas minoritários.

                     Também merece destaque o parágrafo 2º do artigo 5º do Decreto Federal nº 7.724/2012. Segundo esse, não se sujeitam ao disposto no decreto as informações relativas à atividade empresarial de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado obtidas pelo Banco Central do Brasil, pelas agências reguladoras ou por outros órgãos ou entidades no exercício de atividade de controle, regulação e supervisão da atividade econômica cuja divulgação possa representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos.

                     Uma leitura mais apressada poderia ensejar o entendimento de que os usuários não têm o direito de dispor livremente das informações extraídas dos sítios eletrônicos das instituições mencionadas no referido dispositivo, uma vez que não estariam sujeitas ao regime de informações de caráter público. Entretanto, não é o caso.

                     Em primeiro lugar, essa insubordinação significa que, em referência àquela espécie de informação, cuja divulgação possa representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos, é mitigado, é suavizado, é amainado o dever de publicidade por parte da Administração Pública. Em outras palavras, o dispositivo busca evitar que os particulares tenham direito de exigir da Administração Pública a prestação dessas informações, tal como todas as outras espécies de informação, ou seja, não se aplica o procedimento estabelecido na forma do decreto.

                     No entanto, perceba-se que o conjunto normativo silencia a respeito de informações dessa natureza que sejam divulgadas voluntariamente ou espontaneamente pela Administração Pública. Nesse caso, as informações fornecidas não estarão enquadradas em qualquer espécie de sigilo. Ou seja, a exceção trazida pelo mencionado decreto não proíbe a divulgação de informações, apenas retira o direito dos particulares de exigi-la na forma do decreto. Uma vez divulgadas, não há qualquer nesga de sigilo a ser resguardada nestas informações – a não ser que as informações afrontem os direitos individuais de alguém e que isso seja notado pelo particular. De qualquer sorte, para esta espécie de informação, comercial, é pouco provável que haja afronta aos direitos individuais supramencionados.

                     Alerte-se que os decretos regulamentares, como esse, por sua natureza, não podem gerar danos a direitos individuais. Logo, não podem inovar a lei e restringir o direito ao acesso à informação. É por isso que o dispositivo supracitado deve ser interpretado de modo a excluir tão somente a sujeição daquela espécie de informações ao decreto, mas não em relação à lei. Isso significa que os procedimentos para solicitação e coleta daquelas informações serão outros, provavelmente mais criteriosos, mas não inexistentes.

                     Atualmente, existe um esforço para que a Administração Pública adote as medidas previstas na Lei de Acesso à Informação. Isso inclui as agências reguladoras, por exemplo, citadas no referido dispositivo de restrição. Tanto é que os sítios eletrônicos da ANTT e da ANP,[12] para registrar como exemplo, possuem espaços dedicados ao atendimento da Lei de Acesso à Informação, onde são divulgadas as mais variadas informações a respeito das atividades de regulação e fiscalização exercidas por essas agências reguladoras.

                     Esse registro é importante porque a parcela mais significativa das informações disponibilizadas pela Administração Pública na rede mundial de computadores é transmitida livremente aos usuários interessados. Inclusive, informações que eventualmente poderiam, em uma ou outra interpretação, se enquadrar nas hipóteses de exceção do dever de publicidade. Logo, para afastar qualquer insegurança que possa acometer o particular, convém assentar que qualquer informação transmitida abertamente pela Administração Pública carrega consigo a presunção de se sujeitar ao regime jurídico das informações de caráter público.

                     Em regra, para se obter acesso às informações disponibilizadas nos sítios eletrônicos mantidos pela Administração Pública, basta que o usuário introduza, como input, os dados de entrada – informação original, de posse do usuário –, para que obtenha acesso aos dados de saída, como output – as informações requeridas, de posse da Administração Pública.

                     Denomina-se essa forma de acesso como livre e sem barreira de entrada. O acesso é completamente aberto e as informações, inclusive, costumam ser coletadas por robôs automatizados de motores de busca na rede mundial de computadores. Em outras palavras, é comum que informações apresentadas ao público com esse nível de abertura estejam presentes em bancos de dados de buscadores de informação como o Google e o Bing. É comum, inclusive, que sejam hospedados por estrangeiros em territórios internacionais, sobre cuja jurisdição o Estado brasileiro não tem qualquer ingerência e nada poderia fazer para evitar a propagação da informação.

                     Por exemplo, o usuário pode acessar o “Portal da Transparência do Governo Federal”,[13] clicar na seção Despesas – Transferências de Recursos e, como input, selecionar o filtro “por Favorecido”, “pessoa física”, “exercício 2012”. Como output, receberá a lista detalhada com as informações referentes a todas as 985.279 pessoas físicas que receberam recursos do Governo Federal, por transferência direta, no exercício 2012, incluindo o nome completo, o número de registro no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), o município de residência, o valor da transferência e a ação governamental que deu origem ao repasse.  Igualmente, é possível ter acesso a esse tipo de informação por intermédio de pesquisa em sítios buscadores de informação, que visitaram determinada página num momento cujo acesso foi permitido, coletaram o seu conteúdo e hoje a disponibilizam internacionalmente.

                     Revela-se notório que as informações publicadas indistintamente e voluntariamente pela Administração Pública submetem-se ao regime de informações de caráter público. Ou, para ser mais suave, carregam presunção quase absoluta disso e este é o regime jurídico que deve ser aplicado ao particular de boa-fé. A informação é pública em teoria e prática: já circula de forma autônoma, ou seja, efetivamente já pertence à coletividade, e, por outro norte, justifica-se teoricamente, no mínimo pela origem, como que revestida de caráter público.

                     O raciocínio é simples: todo ato administrativo goza de presunção de legitimidade, logo, quando a Administração Pública confere publicidade a informações, pressupõe-se tratar de informações de caráter público, pois dispor publicamente de informações sigilosas é um ato ilegal. Por óbvio, sob o aspecto da legalidade, a presunção é a de que as informações disponibilizadas livremente pela Administração Pública não possuem qualquer caráter sigiloso. Nenhum usuário, nenhum cidadão tem o dever de considerar o contrário.

                     Sob outra perspectiva, mas com significado semelhante, os bancos de dados cujo acesso ao público se dá em sítios eletrônicos mantidos pela Administração Pública devem ser considerados como arquivos públicos. A Lei Federal nº 8.159/1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados, em seu artigo 2º, define os arquivos como os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos públicos, instituições de caráter público e entidades particulares, em decorrência do exercício de atividades específicas, qualquer que seja o suporte da informação ou a natureza dos documentos.

                     Quando produzidos ou recebidos por órgãos ou entidades públicas, ou ainda, por agentes públicos no exercício de suas funções, os documentos serão considerados como integrantes de arquivo público. Registre-se que até os documentos produzidos e recebidos por empresas públicas, sociedades de economia mista e por Organizações Sociais também são considerados como arquivos públicos.[14]

                     De mais a mais, pela relevância destinada pelo ordenamento jurídico brasileiro ao acesso de informações públicas, os próprios arquivos privados, se considerados como de interesse público e social, podem receber tratamento especial pelos órgãos públicos, em vistas de conservá-los ou de franquear o seu acesso a quem se interessar.[15] É o que ocorre, por exemplo, com os bancos de dados de informações creditícias, de acordo com a redação do parágrafo 4º do artigo 43 do Código de Defesa do Consumidor.[16] Todas essas informações, salvo se diante das duas exceções de sigilo já expostas, são franqueadas ao livre acesso e à livre disposição dos interessados.

                     Em acréscimo, o artigo 1º da Lei Federal nº 9.507/1997,[17] que também regula o direito de acesso a informações, definiu como de caráter público todo banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros, ou ainda, que não sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária das informações.

                     Feitas estas breves considerações, já é possível deduzir que as informações livremente disponibilizadas nos sítios eletrônicos pertencentes a órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta não se caracterizam como informações sigilosas, porquanto, se fossem, receberiam um tratamento completamente distinto, não podendo ser reveladas ao público indistintamente.

                     Tampouco estas informações podem se caracterizar, a priori, como informações cuja divulgação implique violação da intimidade, vida privada, honra ou imagem de pessoas, já que a presunção de legitimidade dos atos administrativos importa no entendimento de que, se a Administração Pública divulga determinadas informações, o faz dentro da legalidade e, portanto, não conferiria publicidade a informações atentatórias aos referidos direitos individuais.

                 Logo, as informações divulgadas espontaneamente pela Administração Pública devem ser consideradas como afeitas ao regime jurídico das informações de caráter público, que possuem o livre acesso e a livre disposição como característica fundamental, ressalvada na hipótese de divulgação equivocada pela Administração Pública de informações pessoais causadoras de danos individuais e de sua disposição por particular de má-fé.

                   Mesmo que, por ventura, informações que pudessem ser classificadas como sigilosas, nos termos dos artigos 23 e 24 da Lei de Acesso à Informação, sejam divulgadas pela Administração Pública antes de tal classificação, não haverá transferência ao usuário de qualquer dever de sigilo, pelo que este não poderá ser responsabilizado por danos advindos da disposição dessas informações. A determinação legal para manutenção em sigilo das informações cuja divulgação represente risco à sociedade ou ao Estado é destinada à Administração Pública, não ao particular.

                     Caso a Administração Pública divulgue informações pessoais que, potencialmente, possam malferir os direitos individuais protegidos pela Constituição Federal – sobretudo a intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas – e recebidas essas informações, o usuário delas dispõe como se de caráter público fossem, efetivando o dano ao direito individual de outrem, a regra jurídica a ser aplicada é aquela prevista no parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal.[18]

                     A Administração Pública será responsável por responder aos danos causados. O direito de regresso contra o responsável pela efetivação do dano, neste caso, o particular que dispôs da informação como se não houvesse sigilo, dependerá da comprovação da má-fé, uma vez que, como dito, a presunção legal é que as informações recebidas da Administração Pública revestem-se de caráter público, em decorrência da presunção de legitimidade dos atos administrativos. Em razão da presunção de legitimidade que carrega a informação, não deve ser admitida a responsabilização do usuário de boa-fé.

                     Pois bem. O direito ao livre acesso às informações de caráter público não enseja maiores questionamentos, uma vez que decorre de previsão expressa da Constituição Federal[19] e já se encontra bastante arraigado na cultura jurídica contemporânea. O direito à livre disposição dessas informações, por outro lado, merece maior dedicação, por não estar presente de maneira explícita na Constituição Federal – o que poderia levantar uma eventual dúvida sobre a sua concretude.

                     O direito à livre disposição das informações de caráter público também encontra fundamento no ordenamento jurídico brasileiro. É direito firmado em vertente democrática e republicana, que estabelece a liberdade de agir como regra. Trata-se de direito fundamental registrado na Constituição Federal: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.[20]

                     Este princípio geral de Direito enuncia a ideia de que não é necessária qualquer permissão legal para agir ou deixar de agir. Em outras palavras, o indivíduo, de forma apriorística, é livre para aplicar as suas faculdades de modo comissivo ou omissivo. Somente em decorrência de lei é que o indivíduo será privado dessa liberdade. Por consectário, a liberdade, quando se reclamar a interpretação sobre caso concreto, deve ser considerada em sentido o mais lato possível; a restrição da liberdade, em sentido mais estrito.

                     Como inexiste vedação legal para a disposição de informações cujo acesso tenha sido anteriormente franqueado ao público, não há o que se falar em qualquer impedimento legal para a comercialização de sistema eletrônico que sistematiza, organiza e disponibiliza estas informações.

                     Do que foi exposto, é possível concluir que os particulares podem dispor, da forma que lhes aprouver, das informações de caráter público divulgadas em sítios eletrônicos. Quer se dizer que se livre e público o acesso, livre a disposição.

                     Em apoio ao entendimento ora esposado, registre-se que a própria Lei de Acesso à Informação, ao descrever os conceitos utilizados em seu texto, considera a informação como “dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato”. Ou seja, a legislação reconhece que a utilização da informação para transmissão de conhecimento é intrínseca a ela. E, uma vez que qualquer dado, processado ou não, pode ser considerado como matéria prima do conhecimento, quer se dizer que o proprietário de uma informação de caráter público sempre tem o direito de transmiti-la. Entende-se, portanto, que a interpretação ora exposta é a mais coerente com o ordenamento jurídico brasileiro.

                     De forma abstrata, sem a necessidade de se observar cada caso concreto, portanto, é possível afirmar que as informações disponibilizadas espontânea e abertamente pela Administração Pública em seus sítios eletrônicos carregam presunção quase absoluta de que se sujeitam ao regime jurídico aplicável às informações de caráter público, o que significa que essas informações podem ser apropriadas pelos usuários e reproduzidas. Os usuários que coletam essas informações de caráter público podem dispor livremente delas, o que significa dizer que podem utilizá-las para fins acadêmicos, sociais, políticos ou, inclusive, comerciais.  

                     Importante que se diga que a presunção do caráter público das informações coletadas em sítios eletrônicos da Administração Pública está condicionada ao caráter público do input inserido pelo usuário. Ou seja, conjetura-se como informação de caráter público apenas aquela apresentada em resposta a uma informação de entrada, a um input de caráter público.

                     Por exemplo, se a Administração Pública apresenta informações a um usuário em resposta a um input qualificado, sigiloso, como uma senha, não existe a presunção de que as informações apresentadas em resposta revistam-se de caráter público. Se há a necessidade de se inserir um input qualificado, neste exemplo, uma informação personalíssima e única, não se pode presumir como livre de sigilo a resposta. A presunção de caráter público acompanha as informações disponibilizadas livremente pela Administração Pública, mas não aquelas apresentadas em resposta a uma informação qualificada.

                     Nesse caso particular, a origem da informação não será suficiente para que se reconheça o eventual caráter público. Será necessário averiguar também o seu conteúdo. É possível que esta informação seja classificada como sigilosa, por exemplo, o que fará com que o usuário receptor assuma o dever de resguardar o sigilo, como previsto pelo parágrafo 2º do artigo 25 da Lei Federal nº 12.527/2011.[21] Perceba-se que este dispositivo exige o prévio credenciamento do particular para se candidatar ao acesso a informações classificadas, o que, para o exemplo, pode ser entendido como o input qualificado.

                     Assim, o acesso a informações mediante input qualificado requer uma investigação mais aprofundada do particular que a obteve, não militando a seu favor qualquer presunção sobre o caráter da informação. Aliás, poder-se-ia dizer que nas ocasiões em que a Administração Pública exige um input qualificado para conferir acesso à informação deveria pairar uma presunção de que essas informações são afeitas ao sigilo. No entanto, atualmente, não é possível empreender tal presunção, uma vez que a Administração Pública brasileira está em processo de transição entre uma cultura do segredo – arraigada no Estado brasileiro até a Constituição Federal de 1988 – para uma cultura da publicidade – prevista desde 1988, mas que apenas recentemente começa a se materializar –, pelo que inúmeras informações que deveriam ser divulgadas livremente, em razão de seu caráter eminentemente público, ainda não o são ou, equivocadamente, estão condicionadas a inputs qualificados. 

                     Alerte-se, ainda, que existe insegurança a respeito do caráter público de algumas espécies de informação utilizadas como entrada (input) para obtenção de outras informações. Apenas para exemplificar, tome-se o número de registro no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), que costuma levantar alguma dúvida sobre o seu caráter público. O mesmo raciocínio que se segue é aplicável ao Cadastro de Pessoas Físicas (CPF).

                     De plano, após breve estudo, avulta que os números de registro no CNPJ constituem uma sequência numérica lógica e dedutível. Mais especificadamente, trata-se de sequência numérica crescente, com dois dígitos verificadores.

                     O Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas concede a cada pessoa jurídica uma numeração única, em ordem crescente e contínua. Veja-se, como exemplo, o registro no CNPJ do Banco do Brasil S.A., que é o primeiro do cadastro nacional, com o número 00.000.000/0001-91. Os oito primeiros dígitos são sequenciais, os quatro próximos dizem respeito ao número de matriz e filiais e os últimos dois números são os dígitos verificadores.

                     Pois bem, nenhum componente desse registro é sigiloso. O cálculo para a descoberta dos dígitos verificadores de um registro no CNPJ, a única parcela que poderia ensejar maiores dúvidas, é público e notório. Para tanto, basta que se aplique uma rotina algorítmica denominada por “Módulo 11”, explicada em nota de rodapé.[22] Ou seja, os inputs afeitos, por exemplo, ao sítio eletrônico da Receita Federal são compostos por sequências numéricas crescentes com dígitos verificadores que são conhecidos pela dedução de dois algarismos por um algoritmo simples.

                     Dessa forma, como os inputs são números sequenciais que podem ser levantados por qualquer pessoa, livremente, significa que são informações de caráter público, não podem ser considerados como inputs qualificados. Em hipótese, mesmo que se buscasse impor sigilo a esses dados, não seria possível, uma vez que são sequências numéricas conhecidas e dedutíveis. Acaso se pretendesse sigiloso, haveria de ser uma sequência aleatória, como uma espécie de senha, mas não uma sequência algorítmica simples.

                     Em decorrência disso, toda informação disponibilizada pela Administração Pública em resposta a estes inputs deve ser interpretada como de caráter público, em respeito à presunção de legitimidade dos atos administrativos, já exposta. Se se tratasse de informações sigilosas, essas deveriam ser previamente classificadas e não poderiam ser distribuídas indistintamente ao público. Se se tratasse de informações de cunho pessoal relacionadas à honra, à imagem, à vida privada ou à intimidade das pessoas, também não poderiam ser divulgadas indistintamente, mesmo que, como já dito, nesse caso, não houvesse o imperativo de prévia classificação.

                     Este raciocínio já é suficiente para se deduzir a impossibilidade de se conferir sigilo a uma informação como o número de registro no CNPJ ou no CPF. No entanto, para aprofundar este exemplo, é válido investigar o próprio conteúdo da informação relacionada ao CNPJ de uma pessoa jurídica.

                     A respeito dos atos constitutivos e demais escriturações de pessoas jurídicas, os artigos 1.150 e seguintes do Código Civil estabelecem a obrigatoriedade de seu arquivamento no Registro Público de Empresas Mercantis, a cargo das Juntas Comerciais. A finalidade da regra é justamente catalogar e viabilizar o conhecimento da situação cadastral e contábil das pessoas jurídicas por terceiros. Tanto é que, conforme o artigo 1.154 do Código Civil, o terceiro não pode alegar ignorância das informações registradas, desde que cumpridas as respectivas formalidades de registro.

                     A Lei Federal nº 8.934/1994, que dispõe sobre o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, estabelece, em seus artigos 1º e 29, o seguinte:

Art. 1º O Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, subordinado às normas gerais prescritas nesta lei, será exercido em todo o território nacional, de forma sistêmica, por órgãos federais e estaduais, com as seguintes finalidades:

I – dar garantia, publicidade, autenticidade, segurança e eficácia aos atos jurídicos das empresas mercantis, submetidos a registro na forma desta lei […].

Art. 29. Qualquer pessoa, sem necessidade de provar interesse, poderá consultar os assentamentos existentes nas juntas comerciais e obter certidões, mediante pagamento do preço devido.

 

                     A Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil nº 1.183/2011 dispõe sobre o Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) e, em seu artigo 11, regulamenta o meio de comprovação da condição de inscrição no CNPJ: através da criação do “Comprovante de Inscrição e de Situação Cadastral”, que pode ser consultado por qualquer pessoa pela rede mundial de computadores. Não há qualquer óbice à colheita e uso de tais informações, como já demonstrado.

                     Como ocorre com as informações disponibilizadas pelas Juntas Comerciais, os dados cadastrais são informações de caráter público que não se submetem a quaisquer tipos de restrição ou reserva. Como a inscrição no CNPJ é obrigatória para todas as pessoas jurídicas domiciliadas no Brasil, fez-se necessária a disponibilização de um mecanismo de confirmação dessa condição por terceiros.

                     Não há, portanto, qualquer dúvida a respeito do pleno acesso às informações de registro e escrituração de pessoas jurídicas constantes em órgãos oficiais, tal como ocorre nas Juntas Comerciais. Não há qualquer espécie de reserva ou sigilo: o arquivamento dos atos naqueles órgãos tem justamente o condão de viabilizar a ampla publicidade. O acesso é franqueado a todos os interessados. A natureza dessa informação denota o seu caráter público, seja se considerada individualmente e materialmente (pelo seu conteúdo), seja se considerada a partir da forma de obtenção (pela sua origem).

                     Sob outro norte, vale o registro, entende-se que os apontamentos tecidos neste tópico são suficientes para se chegar também a outra conclusão: não existem quaisquer impedimentos legais para a comercialização de sistemas eletrônicos que disponibilizem informações de caráter público, inclusive daqueles que se utilizam de rotinas automáticas de busca para coletar tais informações. Entretanto, neste caso, é necessário um cuidado: as rotinas automáticas de busca não podem afetar a estabilidade dos sítios eletrônicos da Administração Pública.

                     É comum em sítios eletrônicos da Administração Pública que o acesso a informações seja precedido de sistema de verificação e validação do usuário, por meio de uma barreira mecânica denominada por captcha. Trata-se de um desafio cognitivo que pretende evitar o acesso massivo e abusivo aos sítios eletrônicos e seus bancos de dados. A finalidade dessa barreira é assegurar que o ambiente eletrônico permaneça livre de instabilidade, sem que a qualidade do serviço disponibilizado seja deteriorada.

                     Veja-se, por exemplo, que o sítio eletrônico da Receita Federal disponibiliza consulta para a emissão de comprovante de Inscrição e Situação Cadastral de Pessoas Jurídicas.[23] No entanto, além do número de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), a consulta requer do usuário a inserção de seis caracteres, informados aleatoriamente pelo sistema captcha. É uma barreira de entrada, um input extra, mecânico, para a obtenção da informação.

                     Esses testes são baseados em percepções visuais, em que o usuário, para obter acesso à informação que deseja, deve traduzir ao sistema aquilo que vê. Ocorre que atualmente existe tecnologia, denominada por Optical Character Recognition, capaz de reconhecer caracteres automaticamente a partir de uma imagem. Ou seja, com o apoio desta, as rotinas automáticas de busca conseguem ultrapassar esses desafios cognitivos.

                     Pois bem, não havendo qualquer proibição legal de que sistemas coletem informações de maneira sistematizada, a condição a que devem respeitar essas rotinas automáticas é a de não afetar a estabilidade do sistema, pois isto acarretaria mitigação do acesso às informações lá constantes, ou seja, uma afronta a direitos alheios. O sistema deve ser programado de maneira a atender esta preocupação, para que acesse os sítios eletrônicos de maneira a não prejudicar a sua estabilidade.

                     Em acréscimo, merece destaque a própria Lei de Acesso à Informação, que, nos incisos II e III do parágrafo 3º do artigo 8º, determina que os sítios eletrônicos possibilitem a gravação de relatórios de dados em diversos formatos, inclusive abertos e não proprietários, de modo a facilitar a análise de informações, assim como permitam o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina. Bem se vê que a legislação brasileira não objetiva evitar que o acesso à informação seja realizado por máquinas; pelo contrário, estimula que os sítios eletrônicos possibilitem e facilitem esse acesso.[24]

                     Aliás, vem a calhar o fato de que a Constituição Federal assegura a todos a expressão da atividade intelectual, científica e de comunicação, renunciando a sujeição dessas atividades a licença. As criações tecnológicas constituem patrimônio cultural brasileiro, pela importância que representam ao desenvolvimento da sociedade. Mais que isso, o Estado brasileiro tem o dever de promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa tecnológica, em busca do processo das ciências e da solução dos problemas.[25] Neste contexto, pode-se afirmar que os softwares que coletam, compilam, organizam e disponibilizam informações de caráter público se harmonizam com o desenvolvimento científico, pois facilitam o acesso ao conhecimento, pelo que não devem ter âmbito de atuação restrito.

 

3 Conclusão

                     Diante de todo o exposto, a síntese das conclusões:

(i) o caráter público de uma informação, qualidade intrínseca à sua natureza, é decorrente de sua origem e de seu conteúdo;

(ii) o regime jurídico aplicável às informações de caráter público se caracteriza pelo direito ao livre acesso e à livre disposição das informações;

(iii) todo usuário tem o direito de exigir a publicidade de informações mantidas em bancos de dados da Administração Pública, desde que estas não se enquadrem nas hipóteses de restrição;

(iv) existem apenas duas hipóteses para a não observância do preceito de publicidade pela Administração Pública: a) quando diante de informações cuja divulgação implique violação da intimidade, vida privada, honra ou imagem de pessoas; e b) quando diante de informações cujo sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

(iv) as informações disponibilizadas abertamente pela Administração Pública em seus sítios eletrônicos carregam presunção quase absoluta de que são revestidas de caráter público e, por isso, podem ser dispostas livremente pelos particulares de boa-fé, sem que seja necessário prévio controle de finalidade;

(v) a restrição à liberdade de disposição, por particulares, de informações previamente disponibilizadas pela Administração Pública em seus sítios eletrônicos se legitima apenas quando diante de informações cuja divulgação implique afronta aos direitos à intimidade, à vida privada, à honra ou à imagem de pessoas, que, então, devem ser mantidas sob o acesso restrito. O raciocínio não se aplica às informações cuja divulgação represente risco à segurança do Estado ou da sociedade, porquanto este dever de sigilo é imposto à Administração Pública, não aos particulares;

(vi) a responsabilização pelos danos causados por divulgação de informações coletadas em sítios eletrônicos mantidos pela Administração Pública segue a regra de responsabilidade civil do parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, ou seja, trata-se de responsabilidade objetiva do Estado, com a particularidade de que a possibilidade de ação de regresso sobre o particular, nestes casos, está condicionada à existência má-fé. Em caso de conduta pautada pela boa-fé, em regra, o particular estará protegido da atuação culposa pela presunção de legitimidade dos atos administrativos;

 (vii) informações que possam ser deduzidas por fórmulas matemáticas, como os números de registro no CNPJ e no CPF, devem ser consideradas como de caráter público;

(viii) a coleta de informação por robôs (rotinas de pesquisa, bots), inclusive daqueles que acessam páginas precedidas de sistema de captcha, não é considerada ilegal, com a ressalva de que a estabilidade do sítio eletrônico não pode ser afetada pela ação.

Florianópolis, 20 de fevereiro de 2013.