O caminho para o federalismo moderno: d’O Príncipe aos Artigos Federalistas

THE PATH TO MODERN FEDERALISM: FROM THE PRINCE TO THE FEDERALIST PAPERS

Euclides Cesar Júnior[1]

RESUMO

O presente trabalho se destina a investigar os pressupostos teóricos que fundamentaram a idealização e concretização do federalismo em sua face moderna. Parte-se do estudo de elementos que compuseram o Estado no Antigo Regime, expostos nas obras de autores como Maquiavel, Bodin e Hobbes, e que influenciaram na formação de um modelo de organização estatal inédito até então. Visa-se, assim, fornecer novos subsídios para a compreensão das origens do modelo federativo, mostrando uma relação dúbia de proximidade e afastamento do novo modelo com o Estado “absolutista”, bem como as principais características do novo modelo. Utiliza-se, como metodologia, de pesquisa do tipo bibliográfica por meio da análise de livros e artigos científicos. A pesquisa é pura e de natureza qualitativa, com finalidade descritiva e exploratória.

PALAVRAS-CHAVE: federalismo; Antigo Regime; absolutismo; soberania.

ABSTRACT

This article aims to investigate the theoretical assumptions that were the basis for the idealization and implementation of federalism in its modern face. It starts from the study of elements that composed the State in the Ancien Regime, exposed in the works like Machiavelli, Bodin and Hobbes, and that influenced in the formation of an unprecedent model of state organization until then. Thus, the aim is to provide new subsidies to the comprehension of the origins of the federative model, showing a dubious relationship of proximity and distance of the new model with the absolutist State, as well the main characteristics of the new model. The methodology used is bibliographic research through the analysis of books and scientific articles. The research is pure and qualitative in nature, with descriptive and exploratory purposes.

KEYWORDS: federalism; Ancien Regime; absolutism; sovereignty.

INTRODUÇÃO

O federalismo moderno nasceu como uma complexa estrutura de divisão do poder político. Mais do que resultado de grandes construções teóricas que amadureceram até ocupar seu espaço na realidade, trata-se de decorrência de necessidades práticas dentro de um determinado contexto histórico. Suas justificativas teóricas vieram a reboque de sua própria implantação, quando não apenas a posteriori.

O objetivo de sua criação era construir um Estado forte, capaz de se impor na ordem internacional, sem que, para isso, fosse necessário dotar um indivíduo (ou um grupo de indivíduos) de poder “absoluto”. As noções então vigentes de federalismo e de república foram reformuladas. Contrapunha-se, por um lado, ao que se costumou chamar de “absolutismo”, ainda vigorando na Europa quando da promulgação da Constituição estadunidense (mas já em processo de franca contestação, a qual culminou na Revolução Francesa que viria poucos anos depois); por outro, à ideia de confederação de Estados, único modelo federativo conhecido até então, adotado pelos treze Estados americanos recém-independentes.

O presente trabalho buscará analisar e compreender os fundamentos que compuseram o contexto que deu origem a nova concepção de Estado inaugurada com a Constituição de 1787.

A construção teórica que dava sustentação ao Antigo Regime é ponto central desta análise, que se dará por meio de obras clássicas que justificaram a concentração do poder político nas mãos do príncipe ou do monarca. Pretende-se demonstrar como, apesar de haver sérias ressalvas ao modelo “absolutista” – haja vista a demanda por autonomia por parte dos Estados-membros e por participação por parte dos cidadãos – algumas de suas ideias foram adaptadas para a realidade americana a fim de conciliar os interesses políticos e as necessidades nacionais.

Não se pode deixar de ponderar que o caráter “absoluto” do real durante o Antigo Regime é alvo de contestações. Por este motivo, utiliza-se o termo entre aspas, preservando-o em razão de sua difusão, mas sem desconsiderar as críticas pertinentes.

O modelo federativo antigo, hoje identificado como “confederativo”, também será objeto de análise: foi este modelo adotado pelos Estados Unidos após a declaração de independência. Seu falhanço em atender as necessidades da nova nação deu ensejo à convocação da convenção da Filadélfia e, consequentemente, à elaboração da Constituição americana.

Após esse pequeno esforço teórico, pode-se analisar com maior profundidade a ideia por trás do modelo federativo adotado pelos Estados Unidos em 1787. Esta análise será feita com base na obra “O Federalista” (The Federalist Papers), de Alexander Hamilton, James Madison e John Jay.

Relembre-se que referida obra é uma coletânea de artigos de jornal cuja publicação se deu logo após a promulgação da Constituição americana. Trata-se, portanto, de um texto de caráter panfletário, defensor dos ideais assumidos pelo texto constitucional. Disto não se extrai que a obra não tenha valor científico, senão o contrário: os argumentos ali expostos pavimentaram o caminho a ser seguido por diferentes países ao redor do mundo.

O presente trabalho utilizará, como metodologia, pesquisa do tipo bibliográfica, por meio da análise de livros e artigos científicos que explorem as temáticas acima apresentadas, além de pesquisa documental, uma vez que a Constituição dos Estados Unidos da América seja de fundamental importância para a abordagem deste texto. A pesquisa é pura e de natureza qualitativa, com finalidade descritiva e exploratória.

O MODELO “ABSOLUTISTA”

Há uma ressalva inescapável aos conceitos historiográficos construídos em momentos posteriores ao período histórico ao qual se referem: estes conceitos buscam englobar fenômenos diversos sob o mesmo termo, homogeneizando situações que, na prática, mostraram-se heterogêneas.

É o que ocorre com o conceito de “absolutismo”. Não se pretende, aqui, pela limitação do espaço e por fugir do objetivo do trabalho, ingressar a fundo no quão impreciso é o conceito de “Estado absoluto”. Nesta seara, basta recordar a lição de SEELANDER (2006, pp. 208-209), na qual afirma que o monarca tinha o dever de observar as “leis divinas, o direito natural e as leges fundamentales”, havendo uma clara “distinção entre absolutismo, de um lado, e ‘tirania’ ou ‘despotismo’, de outro”. A confusão entre os termos denota muito mais a força da ideologia “vencedora” – liberal – do que a descrição precisa da organização política da época, portanto.

O modelo mais proeminente desta construção estatal foi o francês. Esta proeminência se dá menos pela generalização das características do Estado Moderno francês em relação às demais experiências europeias do que pelo impacto de sua derrocada, ostentada em momento posterior como um símbolo de liberdade.

O mesmo autor vai conceituar o “Absolutismo como aquela forma de Governo em que o detentor do poder exerce este último sem dependência ou controle de outros poderes, superiores ou inferiores” (BOBBIO et al, 2011, p. 12).

Pelo conceito, desmonta-se a crença habitual de que o poder do monarca no Estado Moderno era ilimitado; trata-se de um modelo que preza pela centralização do poder em oposição ao sistema prevalente na Idade Média – o feudalismo (cujo conceito, aliás, sofre dos mesmos problemas mencionados no início deste tópico).

Apesar de o absolutismo ter consolidado um modelo de sociedade em substituição ao modelo feudal, não se deve concluir disto que as estruturas que davam sustentação ao poder foram radicalmente alteradas. Segundo ANDERSON (2004, p. 18), o Estado Moderno constituiu “um aparelho de dominação feudal colocado e reforçado”, destinado a manter as massas camponesas em sua habitual situação de submissão à antiga nobreza, conciliando a manutenção da estrutura com o desenvolvimento de uma economia mercantil e a ascensão da burguesia.

A ideia de manutenção de privilégios é crucial – a persistência dos privilégios para a nobreza, tidos por injustos pela classe burguesa (que logrou êxito em disseminar sua revolta entre as camadas populares), foi um dos fatores que compôs o contexto de deflagração das revoluções liberais do final do século XVIII.

Antes de analisarmos seu ocaso, importa compreender como se deu a consolidação do “absolutismo” a partir de seus fundamentos teóricos.

Uma das principais referências neste campo é Nicolau Maquiavel. Para além da importância de suas obras em si, o contexto no qual escreveu e foi lido é fundamental – o Renascimento é justamente o período no qual as estruturas medievais são progressivamente sobrepujadas pelas estruturas modernas.

O período, ademais, também era de uma península italiana fragmentada (dividida em pequenos reinos, ducados e repúblicas, além do Vaticano) e de um contexto de grave crise para a cidade de Florença – a cidade era alvo de frequentes tentativas de invasão por parte de franceses e espanhóis, estando às voltas com a perda do controle da cidade de Pisa em 1494 –, de cujo corpo burocrático o autor fez parte durante longo período. Por isso, diz-se que “O Príncipe constitui uma tentativa de restituir, aos florentinos e ao seu governo, o sentimento de autodeterminação” (OLIVEIRA e RUBIM, 2012, p. 137), mas não só: assume caráter de panfleto em prol da unificação da Itália, enxergando em Lourenço de Médici como o magistrado ideal para conduzir os italianos (MAQUIAVEL, 2010, p. 101).

Para além da conjuntura política de sua época, deve-se ressaltar a relevância que a ideia de “natureza humana” tem para a construção teórica de Maquiavel. Uma das razões para a força do príncipe residirá na capacidade de contenção dos homens. Ao defender que é mais benéfico para o príncipe ser temido que amado, diz o autor (2010, p. 75):

pode-se dizer que os homens são ingratos, volúveis, fingidos e dissimulados, avessos ao perigo, ávidos de ganhos; assim, enquanto o príncipe agir com benevolência, eles se doarão inteiros, lhe oferecerão o próprio sangue, os bens, a vida e os filhos, mas só nos períodos de bonança, como se disse mais acima; entretanto, quando surgirem as dificuldades, eles passarão à revolta, e o príncipe que confiar inteiramente na palavra deles se arruinará ao ver-se despreparado para os reveses. Pois as amizades que se conquistam a pagamento, e não por grandeza e nobreza de espírito, são merecidas, mas não se podem possuir nem gastar em tempos adversos; de resto, os homens têm menos escrúpulos em ofender alguém que se faça amar a outro que se faça temer: porque o amor é mantido por um vínculo de reconhecimento, mas, como os homens são maus, se aproveitam da primeira ocasião para rompê-lo em benefício próprio, ao passo que o temor é mantido pelo medo da punição, o qual não esmorece nunca.

Portanto, para Maquiavel a política será sempre, necessariamente, instável, contingente, pela própria natureza humana. Por isso, a habilidade do príncipe não estará na busca pelo equilíbrio, pela paz, pela estabilidade, mas sim pela capacidade de se adaptar às contingências, ao imprevisto, e de desenvolver as potências sociais, naturalmente conflitivas (BERCOVICI, 2008, pp. 58-59).

Justifica-se, assim, que o príncipe atue por meio da coerção, da imposição física, do temor. Não se vê, a princípio, uma fundamentação teórica para a tirania; o interesse do príncipe é o interesse do principado, de suas camadas sociais, enfim, do Estado. Embora o príncipe deva transitar entre as diversas forças sociais, na visão de Maquiavel, o povo deverá ser privilegiado na disputa (idem, p. 59). O poder de empregar a violência, assim como grande parte das ações recomendadas ao príncipe por Maquiavel, estará condicionado à necessidade de fazê-lo – apenas a possibilidade do uso da violência seria capaz de garantir que os homens não cedessem à sua própria natureza.

Essa crença na fraqueza da natureza humana, que impõe a necessidade de comando por um líder forte com vistas à preservação da própria sociedade (ainda que a população se veja sacrificando parcela de sua liberdade e autonomia), está diretamente ligada ao que se veio chamar posteriormente de razão de estado. Ainda que não tenha cunhado o termo, a lógica desenvolvida por Maquiavel em suas obras tem seu alicerce na razão de Estado; é por esse motivo que o príncipe poderá, “para preservar o Estado, operar contra a fé, contra a caridade, contra a humanidade, contra a religião” (MAQUIAVEL, 201, p. 79).

Neste sentido, assevera GONÇALVES (2010, pp. 11-12):

O príncipe, assim, diferente dos homens comuns, tem pleno aval para agir sem restrições quando o objetivo em frente for a manutenção de seu poder e do Estado. E mais: as ações do príncipe nessa investida, sejam elas quais forem, devem ser necessariamente bem vistas por todos.

A ideia de razão de Estado estará presente em vários “teóricos do absolutismo”. Jean Bodin, por exemplo, célebre pelo uso do conceito de soberania, fez uso também da noção de razão de Estado empregada por Maquiavel, muito embora buscasse maior limitação ao poder do soberano (fundada nos direitos naturais) e, sobretudo, fosse refratário à participação do povo em relação às questões políticas (LENZ, 2003, p. 337). Segundo SKINNER (1996, p. 556), “uma das pressuposições básicas do pensamento de Bodin reza que é extremamente difícil e absolutamente necessário estabelecer a ordem e a harmonia apropriadas em toda república”.

Portanto, Bodin é personagem central na consolidação do absolutismo. Ao contrário de antecessores, como o próprio Maquiavel, não entende que existam formas de Estado legítimas diversas; sua acepção de soberania só estará realmente adequada a uma delas: a monarquia. Não há, em sua explanação, espaço para divisão dos atributos da soberania; o detentor do poder de fazer as leis deterá, por consequência, todos os poderes. Não há possibilidade de identidade entre autores e sujeitos das leis. Nas palavras do próprio autor (BODIN, 1967, p. 86):

Se a soberania é, pela sua própria natureza, indivisível, como mostramos, como um príncipe, uma classe dominante, e o povo, podem todos ter parte nela ao mesmo tempo? O primeiro atributo da soberania é o poder de fazer leis vinculantes aos súditos. Mas, nesse caso, quem seriam os súditos que obedeceriam, se eles também dividissem o poder legislativo?

(tradução livre)

E arremata, quanto à hipótese de existirem governos “mistos” (idem, p. 89):

Eu responderia que nenhum jamais existiu, e jamais poderia existir ou sequer ser claramente imaginado, considerando que os atributos da soberania são indivisíveis. Quem quer que possa fazer as leis para os outros, ou seja, ordenar ou proibir o que quer que deseje, sem haver qualquer direito a apelar ou resistir às suas ordens, pode proibir a declaração de guerra, a cobrança de impostos, os juramentos de lealdade, sem seu consentimento [dos outros].

(tradução livre)

BERCOVICI (2008, p. 66) vai destacar que a soberania perfeita de Jean Bodin não significa que o poder do monarca seria ilimitado. Segundo aduz, “o soberano é limitado pelas leis fundamentais do Reino, pela lei divina e pela lei natural”, não podendo “contrariar a razão”. A noção de soberania estará muito mais atrelada ao monopólio da produção legislativa do que à ideia de “poder executivo” ou mesmo de “governo”.

Menor valor não poderá ser dado às contribuições de Thomas Hobbes. A importância de sua obra magna, “O Leviatã”, parte do próprio título: Leviatã é o nome de um monstro bíblico cuja imensidão da força pode ser resumida nos seguintes versículos (BÍBLIA, Jó, 41, 24-34):

O seu coração é firme como uma pedra e firma como a mó de baixo. Levantando-se ele, tremem os valentes; em razão dos seus abalos se purificam. Se alguém lhe tocar com espada, essa não poderá penetrar, nem lança, dardo ou flecha. Ele considera o ferro como palha, e cobre como pau podre. (…) Na terra não há coisa que se lhe possa comparar, pois foi feito para estar sem pavor. Ele vê tudo que é alto; é rei sobre todos os filhos da soberba. (grifou-se)

A capa do livro também é carregada de simbologia: o rei tem seu corpo composto por uma multidão; esta multidão não compõe, todavia, suas mãos; em uma delas está uma espada e, na outra, o cajado. A ideia está presente no decorrer do texto de Hobbes: o rei só o é em virtude da vontade do povo, que o constitui e o dota de soberania. Não obstante, uma vez que ele ocupe este lugar, suas ações são por sua própria conta; seus súditos devem aceitá-la e tê-la como se fossem derivadas de suas próprias vontades.

A obra de Hobbes também reflete o tempo em que foi escrita. Não se pode descurar que o autor nasceu em 1588 e cresceu em uma era de intensos conflitos na Inglaterra e, de maneira geral, na Europa. Na sua infância, o Reino Unido estava envolvido em um conflito com a Espanha, o qual durou até 1604; enquanto jovem, viu iniciar a Guerra dos Trinta Anos na Europa continental (1618-1648), conflito situado na região da atual Alemanha que, envolvendo outros países, gerou novos embates, como a Guerra Franco-Espanhola (1635-1659). A Espanha, inclusive, havia recém-saído de um conflito bélico com a própria Inglaterra (1625-1630).

Esse contexto se encontra refletido na obra de Hobbes. A sua visão fatalista acerca do estado de natureza do homem reflete, em alguma medida, o cenário caótico das relações entre as nações europeias no século XVII. Sob essa mesma ótica é possível analisar a fundamentação teórica por um Estado forte que evitasse o mesmo cenário no âmbito interno da nação. Segundo BOBBIO (1993, p. 29) isto explica porque

o ideal que ele [Hobbes] defende não é liberdade contra opressão, mas unidade contra anarquia. (…) O mal que Hobbes mais teme não é a opressão, que deriva do excesso de poder, mas a insegurança, que deriva, pelo contrário, da carência de poder.

(tradução livre)

O Estado é, portanto, o grande Leviatã ao qual Hobbes se refere. É um grande homem artificial, fruto da vontade dos homens comuns, que o constituem por temer a insegurança e a selvageria existente quando do estado de natureza. Inexistindo autoridade que possa impor regras e salvaguardá-las, limitando a liberdade dos indivíduos em seu próprio proveito, retornaria o homem ao estado de guerra permanente, o que levaria a humanidade à ruína. BOBBIO (1993, p. 30) afirma que o temor pela guerra civil é uma “ideia fixa” de Hobbes.

Trata-se, portanto, de inovadora visão contratualista do nascimento do Estado. Os termos do contrato original do Estado estão, inclusive, expressos no texto (HOBBES, 1996, p. 114): “Eu autorizo e cedo meu direito de governar a mim mesmo a este homem, ou a esta assembleia de homens, com a condição de que cedas este direito a este homem, e autorize todas as suas ações da mesma maneira”.

Uma vez constituído o soberano pelo pacto social, outros pactos ou governantes perdem completamente a validade; o soberano não poderá “quebrar” o pacto por meio de seus atos, de modo que os súditos não poderão se libertar do pacto sobre estes argumentos; após a escolha de quem exercerá o poder soberano, os indivíduos discordantes desta escolha não poderão se furtar a obedecer às obrigações determinadas pelo monarca (ou pela assembleia); caso contrário, seriam deixados novamente em estado de natureza e, consequentemente, poderiam ser justamente “destruídos” por qualquer homem (ibid., pp. 115-116).

Muito embora reconheça a existência das três formas clássicas de governo (monarquia, aristocracia e democracia), Hobbes não hesita em manifestar sua predileção pela monarquia, considerando-a a melhor opção para promover a paz e a segurança das pessoas – fins para os quais o Estado foi constituído (ibid., p. 124).

É certo, para o autor, que em qualquer modalidade de governo que seja escolhida haverá interesses particulares dos detentores do poder soberano. Quando o poder soberano – e é oportuno ressaltar que a soberania identificada por Hobbes se refere precipuamente ao poder de produzir leis e executá-las – é exercido por assembleias, inúmeros interesses privados entrarão em conflito com o interesse do Estado. Na monarquia, não: o interesse do Estado é o mesmo interesse do monarca; a prosperidade do monarca é a prosperidade de seu reino (ibid., 1996, pp. 124-125).

É importante destacar, ainda, a legitimidade das ações e das escolhas do soberano: segundo Hobbes, nenhuma destas ações ou escolhas pode ser tida por injusta ou injuriosa, pois os próprios súditos são autores dos atos do soberano, de modo que este jamais desejará ter direito a algo, pois seu direito foi constituído no momento de sua instituição (ibid., 1996, p. 141).

Apesar do enorme poder conferido ao soberano por Hobbes (que admite a existência de inconvenientes, muito embora estes não sejam sequer comparáveis ao inconveniente do estado de natureza), existem alguns limites impostos pelo direito natural. O soberano é súdito de Deus, estando limitado por suas leis (ibid., 1996, p. 141), decorrendo daí outras limitações, como o direito dos súditos de defender seus próprios corpos – contra ordens de suicídio, inanição etc. – e de não confessar eventuais crimes cometidos (ibid., p. 144). Ademais, a obediência dos súditos estará sempre ligada à vinculação, por parte do soberano, aos fins pelos quais foi instituído (ibid., p. 145).

Conclui-se, portanto, que Hobbes produziu uma sofisticada teoria sobre o surgimento do Estado e a detenção, por parte deste Leviatã, do poder soberano, o qual é exercido por um representante – idealmente, um monarca – e cujas ações estarão sempre abrigadas pelo direito, afinal, serão tidas por ações de seus próprios súditos. Estes só estarão autorizados a desobedecer à ordem do soberano caso esta extrapole o fim para o qual o próprio soberano fora criado: a proteção dos indivíduos contra o estado de natureza, a guerra civil, a destruição da comunidade pelos próprios homens dominados pelos seus instintos primitivos.

Pode-se dizer que os três autores trazidos até aqui formam “a tríade fundadora tanto do conceito de Estado moderno, em particular, quanto do pensamento político moderno em geral” (FLORENZANO, 2007, pp. 30-31). Hobbes, em particular, avança ao conferir maior complexidade ao fenômeno da instituição do Estado (sendo um dos pioneiros do contratualismo) e ao justificar de forma racional o poder absoluto do soberano, dando preferência explícita à monarquia. Vale ressaltar que, pelo que se extrai d’O Leviatã, o apreço pela monarquia se dá menos pelo gosto pessoal do autor (ao menos, em teoria) do que pelas exigências do Estado de conservar a segurança e a estabilidade para seus cidadãos.

O MODELO CONFEDERATIVO

Para compreensão do que se chama aqui de “modelo confederativo”, é necessária uma breve explicação: por mais que o federalismo tenha surgido oficialmente por meio da Constituição dos Estados Unidos, em 1787, outros modelos federativos se apresentaram no decorrer da história.

Estes modelos primevos se assemelham ao que se conhece hoje por “confederação”: uma associação de nações soberanas unidas por um vínculo de conveniência, geralmente militar, garantida a possibilidade de secessão.

RIKER (1987, p. 11) remonta à Grécia Antiga para explicar o surgimento do federalismo, cuja primeira aparição teria sido após a Guerra do Peloponeso. A razão da aliança entre as cidades-Estados era a proteção das polis contra as ameaças vizinhas, como Esparta, e externas, como a Macedônia e, posteriormente, Roma; o poder central se limitava à autoridade militar, sendo que as demais decisões diplomáticas ficavam a cargo dos governos de cada uma das cidades-Estados.

Na Idade Média, o mesmo autor afirma que no norte da Itália e no sul da Alemanha foram formadas novas “federações militares” para resistir às invasões promovidas pelos Estados-nações incipientes (RIKER, 1987, pp. 11-12).

Para o autor, os três modelos supramencionados fracassaram pelo mesmo motivo: eram federações “periferalizadas”, ou seja, excessivamente descentralizadas, conferindo apenas uma estreita margem de atuação ao detentor do poder central. Quanto maior a faixa de atuação das unidades periféricas, defende o autor, maior a tendência de fortalecê-las; esta tendência gera o enfraquecimento do conjunto, de modo que deste modelo federativo “dificilmente pode ser esperado que provenha um governo efetivo” (RIKER, 1987., p. 10-11). Trata-se de informação útil para o presente trabalho, na medida em que vai influenciar a percepção dos “founding fathers” a respeito da Confederação que unia os treze Estados independentes da América do Norte.

Dos modelos antigos, apenas um sobreviveu: o suíço. Constituída em 1291, a Confederação Helvética englobava diversos estados independentes – os chamados “cantões”, os quais eram ligados “uns aos outros apenas por obrigações de defesa mútua livremente assumida” (RAPPARD, 1957, p. 299). Não havia, então, um Estado soberano suíço, senão vários “Estados” unidos sob o manto militar da Confederação. Apenas com a Constituição promulgada em 1848 a Suíça constituiria um Estado Federal, status do qual goza até hoje.

Para Riker, o sucesso do modelo suíço de federação descentralizada (confederação, em termos atuais) não se deve à efetiva proteção obtida com a aliança militar firmada entre os cantões, mas sim às condições geográficas excepcionais que proporcionavam, por si só, barreiras defensivas suficientes para dissuadir invasões de inimigos externos (RIKER, 1987, p. 12).

A CONFEDERAÇÃO NORTE-AMERICANA

Nem mesmo os Estados Unidos, nação que “fundou” o federalismo moderno, fugiram à utilização do antigo modelo de federalismo. Segundo TOCQUEVILLE (2005, pp. 127-128), era de se esperar que as ex-colônias inglesas se unissem em uma só nação; todavia,

(…) cada uma delas, tendo sempre levado uma existência à parte e um governo ao seu alcance, criara interesses assim como usos particulares e rejeitava uma união sólida e completa que fizesse desaparecer sua importância individual numa importância comum. Daí duas tendências opostas: uma que levava os anglo-americanos a se unirem, a outra que os levava a se dividirem.

O principal interesse da união dos treze novos Estados era, sem dúvida, militar. Superada a guerra com o Reino Unido, deu-se espaço à tendência descentralizadora característica deste tipo de federalismo, “tão descentralizada quanto sua contemporânea confederação suíça e muito mais descentralizada que a república holandesa” (RIKER, 1987, p. 20).

Em suma, a luta pela independência fez com que os novos Estados independentes da América do Norte se unissem em uma confederação. Todavia, a organização adotada pelos Estados era débil. O Congresso formado por representantes das ex-colônias tinha poucos poderes, carecia de autoridade sobre os cidadãos e não tinha qualquer prerrogativa tributária, de modo que, muito embora tenha sido criado como um órgão unificado de proteção militar e política externa, possuía reduzida influência nos Estados confederados mesmo nestes assuntos, situação que restou sobremaneira agravada com o fim da guerra de independência, em 1783 (JARDIM, 1984, p. 54; RIKER, 1987, p. 21).

A confederação, portanto, não foi capaz de atender as demandas do desenvolvimento da sociedade norte-americana do final do século XVIII. Por mais que os novos Estados tivessem senso de independência uns dos outros, os vários vínculos entre seus cidadãos (religioso, linguístico, costumes) permitiram que se pensasse em uma solução única para todos, a qual respeitaria, todavia, a individualidade de cada Estado. Foi então que nasceu o federalismo moderno.

O SURGIMENTO DO FEDERALISMO MODERNO

Pode-se dizer que o modelo americano de federalismo é, de certa forma, empírico, tendo sido formulado e instituído levando em consideração os diversos interesses dos seus Estados constituintes.

Como se viu anteriormente, a formulação original da ideia de federalismo não é oriunda dos constituintes americanos, sendo um modelo já adotado em outras partes do mundo em épocas históricas diversas. Todavia, ao se opor simultaneamente aos modelos “absolutista” e “confederativo”, a Constituição Americana de 1787 criou um modelo híbrido que se inspiraria novos Estados ao redor do mundo.

A CENTRALIZAÇÃO DO PODER

Na obra “O Federalista”, a “insuficiência” da antiga confederação é o primeiro motivo citado para a formulação da Constituição de 1787 (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 13). A incapacidade de manutenção da União pela confederação é uma das ideias que permeiam todo o texto e fundamenta os principais argumentos em prol do modelo recém-criado.

As dificuldades enfrentadas pela confederação, como se disse, eram das mais diversas ordens: fiscal (os Estados americanos contraíram numerosas dívidas para financiar a guerra que culminou na consolidação de suas independências), militar (desorganização após a vitória na guerra), econômica (terras produtivas pouco valorizadas, indústria estagnada) e política (Estados não apresentavam coesão em suas posições nem seguiam as recomendações oriundas do poder central, pois estas careciam de coercibilidade). Assim, o interesse da associação estava sempre sujeito aos interesses particulares dos Estados, o que demandou maior potencial de centralização do poder, seja na esfera executiva, seja na esfera legislativa (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, pp. 90-97).

Evidentemente, a instituição de uma ordem única possuidora de força coercitiva contra os cidadãos de todos os Estados demandava a supressão de parcela considerável da soberania de cada uma das unidades – o que ia de encontro ao interesse político dos detentores do poder e até mesmo da percepção do povo a respeito dos benefícios do novo arranjo.

A formatação da ordem burocrática americana condensou expectativas e modelos de governo, buscando albergar ao máximo os interesses dos Estados e evitar, assim, dissensões que resultassem no fracasso da tentativa de unir as antigas colônias. Os artigos federalistas fazem parte desse contexto: tanto Alexander Hamilton quanto James Madison foram delegados constituintes (representando os estados de Nova Iorque e Virgínia, respectivamente) e buscavam, com os textos, defender o modelo criado na Convenção da Filadélfia e refutar as principais objeções que pairavam, à época, contra a nova Constituição.

Segundo LIMONGI (2001, p. 247):

O desafio teórico enfrentado por “O Federalista” era o de desmentir os dogmas arraigados de uma longa tradição. Tratava-se de demonstrar que o espírito comercial da época não impedia a constituição de governos populares e, tampouco, estes dependiam exclusivamente da virtude do povo ou precisavam permanecer confinados a pequenos territórios. Estes postulados são literalmente invertidos. Aumentar o território e o número de interesses são benéficos à sorte desta forma de governo. Pela primeira vez, a teorização sobre os governos populares deixava de se mirar nos exemplos da Antiguidade, iniciando-se, assim, sua teorização eminentemente moderna.

Neste ponto, cumpre destacar que os teóricos da política não imaginavam um modelo democrático em um território de grandes proporções. Mesmo Rousseau afirmava que “o número dos magistrados supremos deve estar na razão inversa do número dos cidadãos”, de modo que “o governo democrático convém aos pequenos Estados, o aristocrático aos médios e o monárquico aos grandes” (ROUSSEAU, 1999, p. 82).

Os federalistas, por sua vez, defendiam lógica contrária. A condição primordial para que o governo fosse democrático era de que os magistrados (detentores ocasionais do poder) fossem designados pelo povo; assim, a ideia de representatividade ganha força. O bicameralismo, herdado da organização política britânica, ganha outra conotação, abarcando os representantes do povo na câmara baixa (Câmara dos Deputados) e os representantes dos Estados na câmara alta (Senado), promovendo um equilíbrio entre forças nacionais e federais (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 240) – visando, claro, acomodar os interesses locais com as demandas nacionais.

Do ponto de vista dos autores – Hamilton e Madison, sobretudo – a excessiva descentralização era o grande problema. Como já visto, antes da Constituição de 1787, a União não tinha ingerência direta sobre os cidadãos; o Congresso legislava sobre parcos assuntos, suas normas tinham como destinatários os Estados (enquanto entes soberanos) e careciam de força coercitiva. A crítica ao modelo confederativo americano aprofundou-se a ponto de se estender a todos os modelos confederativos. A nota de rodapé apresentada já no início do capítulo 18 d’O Federalista dá o tom da crítica: “Este capítulo e os dois seguintes são muito próprios para fazer sentir todos os inconvenientes do governo federal qualquer que seja a modificação que se lhe dê e para demonstrar a necessidade de uma união mais íntima” (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 108).

Observe-se, neste ponto, que o “governo federal” ao qual o autor se refere é o governo da Confederação; não se pode olvidar que o modelo proposto pela Constituição de 1787 era inédito, não havendo sido sequer nomeado. LIMONGI (2001, p. 248) vai ressaltar que “o termo federal, como nomeamos hoje esta forma de governo, era, até este momento, sinônimo de confederação”; de fato, em momento algum da Constituição Americana se refere à União como “federal”, ou à República como Federativa, como se faz, por exemplo, na Constituição Federal brasileira.

Não se pode perder de vista que a “centralização do poder” que se faz referência neste ponto está relacionada com as relações existentes entre os Estados a partir da declaração da independência até a promulgação da Constituição (1776-1787). Se o ponto de vista partir das monarquias europeias, pode-se dizer que há um grau de descentralização teórica do poder, uma vez que, sob a tutela de um mesmo Estado, existiam ordens jurídicas distintas, ambas igualmente válidas e aplicáveis aos cidadãos, a depender das competências de cada ente federativo.

A DISTRIBUIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS

Outro grande desafio enfrentado pelos constituintes americanos era entender até onde deveria ir a centralização do poder acima referida. Exceder a dose seria conduziria o novo país a reproduzir grande parte das características presentes no modelo absolutista. Conferir excessiva liberdade aos Estados significaria uma mudança que já nasceria inapta para obter as soluções buscadas pela própria Convenção.

James Madison, a quem se atribui a autoria dos capítulos 38 a 51 d’O Federalista, resume desta forma as competências que deverão ser reservadas à União (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 252):

1º) prevenir os perigos exteriores;

2º) regular o comércio com as nações estrangeiras;

3º) manter entre os Estados a harmonia e relações convenientes;

4º) diferentes objetos mistos de utilidade geral;

5º) prevenir os abusos de poder em que poderiam cair os Estados;

6º) fazer as leis necessárias para dar a todos esses poderes a eficácia que devem ter.

Não era secreta a opinião de Madison sobre a fragilidade do governo confederativo então vigente. Antes de participar da escrita d’O Federalista, de sua pena emanou também o texto “Vices of the Political System of the United States” (vícios do sistema político dos Estados Unidos, em tradução livre), no qual elenca onze problemas que deveriam ser discutidos pelos Estados. Muito embora não seja o objetivo deste trabalho analisar minuciosamente os vícios apontados, cabe, ao menos, entendê-los tal como RIKER, que os separou em duas categorias (1987, p. 25):

1) a excessiva autoridade dos estados, que fragilizam o centro (…), e 2) o mau governo dos Estados, que resulta de sua excessiva autoridade (…). Em ambos os casos a cura era, como Madison pensou, subordinar os Estados. (tradução livre)

Após enumerar os vícios que detectou, Madison aduz, já ao final do texto (1787, online):

O grande desiderato no governo é tal modificação da soberania que a tornará suficientemente neutra entre os diferentes interesses e facções, para controlar uma parte da sociedade de invadir os direitos de outra e, ao mesmo tempo, controlar suficientemente a si mesma, de estabelecer um interesse adverso ao de toda a Sociedade. Nas monarquias absolutas, o príncipe é suficientemente neutro para com seus súditos, mas freqüentemente sacrifica sua felicidade à sua ambição ou avareza. Nas pequenas repúblicas, a vontade soberana é suficientemente controlada a partir de tal sacrifício de toda a sociedade, mas não é suficientemente neutra para as partes que a compõem. Como uma monarquia limitada tempera os males de uma monarquia absoluta; assim, uma república extensa melhora a administração de uma pequena república. (tradução livre)

A solução encontrada pelos constituintes americanos encaixa-se com perfeição naquilo que Madison entende como ideal: um misto de “monarquia limitada” – haja vista os poderes atribuídos presidente, os quais inflamaram a oposição ao novo pacto – e uma “extensa república” – dada a largueza territorial dos Estados Unidos. Cabe ressaltar, aqui, que por “república” o autor entende o governo em que os “administradores do poder sejam designados direta ou indiretamente pelo povo”, vinculando-se indissociavelmente ao modelo representativo de democracia (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 237).

Inobstante as competências do governo central terem sido expressamente definidas no artigo I do texto constitucional, era previsível a existência de conflitos entre Estados-membros distintos ou entre estes e a União. Esta possibilidade foi um dos fundamentos para a criação da Suprema Corte (TOCQUEVILLE, 2005, p. 130). A atribuição de competência a um órgão de cúpula do Poder Judiciário para dirimir celeumas que envolvam conflitos entre entes federativos foi inovação replicada em diversas federações ao redor do mundo, tornando-se característica típica deste modelo de organização do Estado, inclusive do brasileiro.

A SEPARAÇÃO DE PODERES

Por fim, cabe destacar a importância que se deu à divisão das funções do múnus público. A teoria da separação de poderes, tornada clássica pela obra de Montesquieu, teve bastante espaço nas constituições dos Estados americanos pré-1787, como se viu na Virgínia, em Maryland, na Caroline do Norte e na Geórgia, onde o princípio era destacado expressamente (WOOD, 1972, p. 150), muito embora esta divisão tivesse reconhecimento apenas verbal, carecendo de aplicação prática (ibid., pp. 153-154).

James Madison identificou no discurso dos opositores da Constituição de 1787 críticas no sentido de que o texto constitucional não respeitaria o referido princípio, uma vez que haveria ingerência de uns poderes sobre os outros. A resposta a esta objeção deu origem à noção de freios e contrapesos, hoje consagrada na doutrina como mecanismo de limitação dos poderes uns pelos outros.

Segundo LIMONGI (2001, p. 251):

A defesa da aplicação deste princípio [da separação dos poderes] encontra-se construída a partir de medidas constitucionais, garantias à autonomia dos diferentes ramos de poder, postos em relação um com os outros para que possam se controlar e frear mutuamente, referidas, em última análise, às características nada virtuosas dos homens, seus interesses e ambições pessoais por acumular poder.

Em outras palavras, a visão do princípio da separação de poderes adotada n’O Federalista não é uma separação rígida, inflexível e absoluta. Admite-se que existam interferências recíprocas de um poder no outro; o grande objetivo é evitar que duas funções públicas recaiam sobre as mesmas mãos, ocasião em que se estaria diante de um governo tirano, protegendo-as do que se chama de “usurpações recíprocas” (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 305). Não obstante, admite-se que a possibilidade destas usurpações é um problema inerente à aplicação do princípio (ibid., p. 309).

Isto porque é da natureza humana a tentativa de ampliar os poderes que a si são confiados. Em diversos momentos do texto, os autores deixam clara a visão pessimista a respeito da conduta do ser humano, como nos capítulos 6, de autoria atribuída a Alexander Hamilton, e 51, de James Madison (LIMONGI, 2001, p. 249). Assim sendo,

o verdadeiro meio de embaraçar que os diferentes poderes não se vão sucessivamente acumulando nas mesmas mãos, consiste em dar àqueles que os exercitam meios suficientes e interesse pessoal para resistir às usurpações. Nesse caso, como em todos os outros, os meios de defesa devem ser proporcionados aos perigos do ataque; é preciso opor ambição à ambição e travar de tal modo o interesse dos homens, com as obrigações que lhes impõem os direitos constitucionais dos seus cargos, que não possam ser ofendidas as últimas sem que o primeiro padeça (…). (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, p. 318)

Apesar da crença na separação de poderes, ainda que permeada por interferências recíprocas, como mecanismo ideal para evitar a concentração de funções, os próprios autores entendem que não haverá meios de garantir institucionalmente, com absoluta segurança, que cada poder permaneça dentro das suas limitações constitucionais. A melhor opção é permitir que o próprio conflito de forças construa o equilíbrio necessário para o governo ideal.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente trabalho, buscou-se demonstrar pontos de contato e de dissenso entre o modelo de Estado adotado pelos Estados Unidos da América em sua Constituição de 1787 e modelos de Estado anteriores – o “absolutista” e o “federalista”, entendido como o que atualmente se denomina “confederativo”.

Em relação às semelhanças com o modelo teórico do “absolutismo”, nota-se a necessidade de um Estado forte, capaz de se impor na ordem internacional, centralizando sob uma esfera de autoridade superior os poderes legislativo, militar e jurisdicional.

As inovações em relação a este modelo saltam aos olhos: a distribuição de funções entre corpos burocráticos distintos dentro de um mesmo ente federativo – o poder executivo exercido pelo presidente, o legislativo pelas assembleias e o judiciário pela suprema corte, sendo tais cargos repetidos simetricamente nos Estados-membros da federação; o exercício de competências administrativas e legislativas pelos entes estaduais, a quem cabe o exercício de tal competência a todas as tarefas não estipuladas expressamente pela Constituição à União; ademais, a participação popular (ainda que vista com ressalvas) na formação do governo.

Quanto ao modelo confederativo, viu-se que o federalismo norte-americano preservou competências dos Estados-membros, que tinham grau de autodeterminação em tudo aquilo que não era de interesse nacional. A esta transformação da confederação em federação por vontade dos associados atribui-se a classificação de “federalismo por agregação”.

Não se pode olvidar, todavia, que o modelo federativo nasceu em contraposição imediata à Confederação. Promoveu um alto grau de centralização do poder, permitindo que a União legislasse sobre tributos (podendo instituí-los), moeda, fronteiras, decisões militares, comércio, política externa, enfim, tudo o que fosse considerado de interesse comum.

Vê-se, desta forma, que o modelo de Estado adotado pelos Estados Unidos com sua Constituição, muito embora inédito, não foi obra do acaso ou da extraordinária criatividade de seus constituintes: seja para adaptar, seja para rechaçar, teve sempre olhos voltados para os modelos que o precederam.

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