Critérios para verificação da produtividade da propriedade rural: análise da produtividade da propriedade invadida por “sem terras” e a (im)possibilidade de desapropriação

Douglas Wendell Oliveira Silva[1]

Heloísa Fonseca Silva[2]

Rayam Simon Moreno de Moraes[3]

Willame Vieira Cardoso[4]

RESUMO

O presente artigo busca analisar, sob o aspecto constitucional, infraconstitucional e jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, os aspectos da desapropriação para fins de Reforma Agrária. Ao longo do artigo serão tematizadas questões acerca da verificação da produtividade da propriedade rural pelo Instituto de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) bem como a declaração de improdutividade da propriedade. Do mesmo modo, analisa-se a possibilidade ou impossibilidade da declaração de produtividade de propriedade rural que se encontra invadida pelo movimento dos “sem terras” à luz de julgados do Supremo Tribunal Federal (STF). Também esquadrinha os aspectos gerais da desapropriação, enquanto ato do Poder Público, bem como da reforma agrária, situação buscada ao longo da história do próprio Brasil diante da divisão irregular e desproporcional de terras entre poucas pessoas.

Palavras-chave: Desapropriação; Reforma Agrária; produtividade; invasão por “sem terras”; entendimento jurisprudencial.

ABSTRACT

This article seeks to analyze, under the constitutional, infraconstitutional and jurisprudential aspect of the Federal Supreme Court, the aspects of expropriation for the purposes of Agrarian Reform. Throughout the paper, questions about the verification of the productivity of rural property by the Institute of Colonization and Agrarian Reform (INCRA) as well as the declaration of unproductiveness of the property will be thematically discussed. In the same way, the possibility or impossibility of the declaration of productivity of rural property that is invaded by the movement of the “without lands” in the light of judgments of the Federal Supreme Court (STF) is analyzed. It also examines the general aspects of expropriation, as an act of the Public Power, as well as of the agrarian reform, a situation sought throughout the history of Brazil itself in the face of the irregular and disproportionate division of land among few people.

Key-words: Expropriation; Land reform; productivity; invasion by “landless”; jurisprudential understanding.

INTRODUÇÃO

O presente artigo volta-se ao estudo acerca dos critérios para verificação da produtividade de determinada propriedade rural, bem assim analisar a produtividade ou improdutividade de propriedades que se encontram invadidas pelo movimento dos “sem terras” à luz da Constituição da República de 1988, a legislação infraconstitucional e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF). Para tanto, traça-se uma linha de análise sobre os aspectos da desapropriação e da própria reforma agrária nos moldes do ordenamento jurídico brasileiro.

No primeiro ponto do artigo, apresenta-se um singelo resumo sobre a desapropriação, identificando conceitos bem como as modalidades, além de conceituar a reforma agrária, apresentar um breve histórico, além de sua relação com a Constituição de 1988.

Em seguida, apresenta-se uma verificação dos requisitos para a declaração de produtividade de determinada propriedade rural. Outrossim, identifica-se os requisitos para identificação dos imóveis passíveis de desapropriação.

No terceiro ponto, irá se apresentar a questão da declaração de produtividade ou improdutividade das propriedades rurais que se encontram ocupadas pelo movimento dos “sem terras” trazendo alguns julgados dos tribunais pátrios de modo a se analisar a legalidade ou não da declaração e possível declaração de improdutividade de propriedade que se encontrava produtiva, porém teve tal processo interrompido por circunstancias alheias, qual seja, a invasão por movimento social.

1 ASPECTOS GERAIS DA DESAPROPRIAÇÃO E DA REFORMA AGRÁRIA

1.1 A desapropriação

1.1.1 Conceito de desapropriação

Singelamente, a desapropriação é o ato pelo qual o Poder Público, mediante prévios procedimento e indenização justa, em razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda em decorrência do interesse social, retira de alguém sua propriedade e a toma para si.

Nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello[5]:

“[…] desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.”

Já para Marçal Justen Filho[6], a desapropriação não se revela verdadeiramente como um procedimento, mas sim como um ato estatal unilateral, que pressupõe um procedimento prévio, tratando-se, assim, do resultado deste procedimento. É unilateral, porque a vontade do Poder Público se impõe a do proprietário do bem, que poderá apenas discordar em relação ao quantum de indenização pela no Poder Judiciário.

Ressalva-se, ainda, que a desapropriação é um ato de duplo efeito, sendo causa de extinção e aquisição de domínio, o que não pode ser confundido com transferência do direito de propriedade. De outro modo, o expropriado perde o seu direito de propriedade, ao passo que o Poder Público adquire um novo direito sobre este mesmo objeto sem que, entretanto, eventuais defeitos ou direitos relativos à relação jurídica anterior se transfiram.

1.1.2 A desapropriação como intervenção na propriedade privada

Indiscutível mostra-se o conceito de propriedade que remonta à própria ideia de civilização, acompanhando a evolução da humanidade, de forma a se adequar ao meio social. A noção de propriedade acompanhou a evolução da concepção de Estado, sendo apregoado, inclusive, como direito fundamental.

Nessa evolução, cumpre destacar que o entendimento sobre o sentido da propriedade também evoluiu deixando as concepções individualistas e assentando-se num conceito social.

De acordo com Maria Sílvia Zanella de Pietro[7]:

“Superada a fase que se seguiu à Revolução Francesa, na qual, como repúdio ao sistema feudal, reviveu, de forma exacerbada, a concepção puramente individualista do período romano, a propriedade foi afetada, principalmente a partir da Segunda metade do século XIX, por crescente número de restrições impostas pelo Estado.”

Assim, apesar de manter reconhecido o direito de propriedade, foi limitada sua influência, limitando-a ao interesse público, deixando o direito de propriedade de se revestir de sua força absoluta para sofrer restrições em benefício do bem-estar coletivo. A própria Constituição da República de 1988, ao assegurar o direito individual à propriedade o condicionou ao atendimento de sua função social (CRFB, art. 5º, XXIII).

A função social da propriedade não pode ser vista ou confundida com uma limitação da propriedade. Na verdade, a função social corresponde à estrutura do próprio direito de propriedade, que resguarda o interesse coletivo no bom uso dela. Por isso, incumbe ao Estado a criação e desenvolvimento de instrumentos legais, suficientes e eficientes para tornar todo o bem produtivo e útil. O bem não ou mal utilizado torna-se motivo constante de inquietação social. Indiscutível, desse modo, que a desapropriação-sanção se constitui em um desses instrumentos.

O particular deverá ter e terá seu imóvel expropriado ao não observar o fim social da propriedade, nos ditames da lei, tornado-se fundamentos para a intervenção do Poder Público a função social da propriedade e a supremacia do interesse público.

A desapropriação, assim, é o grau máximo de intervenção do Estado na propriedade privada, que realiza a transferência compulsória (prévio procedimento) de um bem para o domínio público, de forma onerosa (prévia indenização), permanente, não executória, imposta discricionariamente (como ato unilateral do Poder Público) sempre que se declarar à existência de um motivo de interesse público legalmente suficiente.

1.1.3 Espécies de desapropriação

Existem variadas modalidades de desapropriação com fundamento na Constituição da República de 1988 e em legislação infraconstitucional. Veja-se algumas dela:

a) Desapropriação ordinária: esta é a modalidade de desapropriação comum, ou seja, aquela realizada por qualquer dos entes federados, com fundamento na necessidade pública ou utilidade pública ou interesse social, estando prevista no artigo 5°, inciso XXIV, da Constituição da República. A legislação que disciplina a citada modalidade é o Decreto-Lei n° 3.365/41, devendo a indenização ser sempre prévia justa e em dinheiro.

b) Desapropriação para reforma agrária: a desapropriação para fins de reforma agrária objetiva a transferência do imóvel caracterizado como rural para a propriedade do Poder Público, com a finalidade de promover a reforma agrária ou qualquer outro fim compatível com a política agrícola e fundiária. Esta modalidade expropriatória é classificada como desapropriação por interesse social, estando prevista nos artigos 184 a 186, da Constituição Federal, dispositivos esses regulamentados pela Lei n° 8.629/93, Lei Complementar n° 76/93 e Lei Complementar n° 88/96.

c) Desapropriação para política urbana: a desapropriação por interesse social para política urbana é de competência exclusiva dos Municípios e está disciplinada na Lei n° 10.527/01 (Estatuto da Cidade), a qual regulamenta os artigos 182 e 183, da Constituição da República e estabelece diretrizes gerais da política urbana. Assim, tal modalidade expropriatória possui natureza sancionatória, uma vez que recai sobre imóveis urbanos que desatendem sua função social, não sendo a indenização paga em dinheiro, mas sim em títulos da dívida pública.

d) Desapropriação de bens públicos: Esta modalidade está prevista no artigo 2°, parágrafo 2°, do Decreto-Lei n° 3.365/4. Dessa maneira, as entidades federativas geograficamente maiores são autorizadas a desapropriar bens pertencentes às menores, estando esta conduta baseada na noção de interesse público predominante. Desse modo, a União pode desapropriar bens públicos estaduais, municipais e distritais; e os Estados bens públicos apenas municipais; já os Municípios e o Distrito Federal não possuem tal competência, pois nunca se admite desapropriação promovida por entidades menores sobre as maiores.

e) Desapropriação por zona:De acordo com o artigo 4°, do Decreto-Lei n° 3.365/41, a desapropriação por zona consiste na expropriação de área contígua necessária ao desenvolvimento posterior de obra a que se destina ou de zonas que se valorizem extraordinariamente em consequência da realização do serviço. Nesse contexto, a desapropriação por zona é aquela que recai sobre área maior do que a necessária, a fim de absorver futura valorização dos imóveis vizinhos, em decorrência da obra realizada. Assim, tais áreas, uma vez desapropriadas, poderão ser vendidas a terceiros para a obtenção der recursos financeiros para custear a obra ou o serviço realizado.

f) Desapropriação confiscatória: a desapropriação confiscatória é a modalidade que tem por finalidade expropriar, sem qualquer indenização ao proprietário, glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, as quais serão destinadas ao assentamento de colonos para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, conforme dispõe o artigo 243, da Constituição da República. Assim, seu procedimento judicial está disciplinado pela Lei n° 8.257/91, lei esta regulamentada pelo Decreto n° 577/92, que adota o rito sumário para tal procedimento. Ademais, nesta modalidade expropriatória não há decreto de declaração de interesse social ou utilidade pública, devido à ilicitude da atividade do proprietário e conforma entendimento do Supremo Tribunal Federal, a desapropriação deve recair sobre a totalidade da área do imóvel, mesmo que o cultivo ilegal ocupe apenas pequena parte do bem.

g) Desapropriação indireta: o instituto da desapropriação indireta é um procedimento administrativo por meio do qual o Estado se apropria de bens particulares, sem a observância do devido processo legal, assim recebe este nome porque a ação de desapropriação é ajuizada pelo expropriado. Dessa maneira, ocorre uma desapropriação de fato já executada pelo Poder Público sem o necessário respaldo jurídico para tanto, havendo, portanto, um esbulho por parte do poder expropriante, estando tal instituto, inclusive, proibido, entre outros dispositivos, pelo artigo 46, da Lei Complementar nº 101/00. O fundamento legal para o tema encontra-se no artigo 35, do Decreto-Lei nº 3.365/41.

1.2 A Reforma Agrária

1.2.1 Conceito de reforma agrária

A Reforma agrária consiste na reorganização da estrutura fundiária com a finalidade de promover a distribuição mais justa das terras. Objetiva proporcionar a redistribuição das propriedades rurais, ou seja, efetuar a distribuição da terra para realização de sua função social.

1.2.2 Histórico da Reforma Agrária

O problema fundiário brasileiro remonta a 1530, com a criação e divisão do Brasil em capitanias hereditárias e do sistema de sesmarias – grandes glebas distribuídas pela Coroa portuguesa a quem se dispusesse a cultivá-las dando em troca um sexto da produção. As capitanias eram imensas áreas de terras o que gerava por parte dos donatários a ausência de controle. Foram com essas grandes áreas de terras distribuídas que nasceram os primeiros latifúndios.

Em 1822, com a independência do país, agravou-se o quadro: a troca de donos das terras se deu sob a lei do mais forte, em meio a grande violência (haja vista o fim do regime de sesmarias e a ausência de normas legais sobre as terras, em geral). Os conflitos não envolviam trabalhadores rurais (praticamente todos eram escravos), mas proprietários e grileiros apoiados por bandos armados. Só em 1850 o Império tentou ordenar o campo com a edição da Lei das Terras. Contudo, um dos dispositivos (a proibição de ocupar áreas públicas e a determinação de que para adquirir terras só mediante pagamento em dinheiro) reforçou o poder dos latifundiários ao tornar ilegais as posses de pequenos produtores.

Com a Proclamação da República em 1889, um ano e meio após a libertação dos escravos, tampouco melhorou o perfil da distribuição de terras. O poder político continuou nas mãos dos latifundiários, os temidos coronéis do interior. Apenas no final dos anos 50 e início dos anos 60, com o inicio da industrialização do país, a questão fundiária começou a ser debatida pela sociedade, que se urbanizava rapidamente.

Surgiram no Nordeste as Ligas Camponesas e o Governo Federal criou a Superintendência de Reforma Agrária (SUPRA). Ambas foram duramente combatidas pelo establishment, dentro do quadro que resultou no golpe militar de 1964. Contraditoriamente, logo no início, o regime militar deu o primeiro passo para a realização da reforma agrária no país. O Estatuto da Terra é editado (Lei nº 4.504, de 1964) e são criados o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA), em substituição à Supra.

Em 4 de novembro de 1966, o Decreto nº 59.456 instituiu o primeiro Plano Nacional de Reforma Agrária, que não saiu do papel. Em 9 de julho de 1970, o Decreto nº 1.110 criou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), resultado da fusão do IBRA com o INDA.

À época da criação do INCRA, mais do que reforma agrária, o governo incentivou a colonização da Amazônia. Grande número de migrantes de vários estados do Brasil foram levados a ocupar as margens da estrada Transamazônica e empresas de variados ramos receberam incentivos fiscais para grandes projetos agropecuários. A experiência não foi bem-sucedida.

A redemocratização, em 1984, trouxe de volta o tema da reforma agrária. O Decreto nº 97.766, de 10 de outubro de 1985, instituiu novo Plano Nacional de Reforma Agrária, com a meta utópica de destinar 43 milhões de hectares para o assentamento de 1,4 milhão de famílias até 1989. Criou-se para isso o Ministério Extraordinário para o Desenvolvimento e a Reforma Agrária (MIRAD), mas quatro anos depois os números alcançados eram modestos perante a meta: 82.689 famílias assentadas em pouco menos de 4,5 milhões de hectares.

Esses números refletiam o intenso debate político e ideológico em torno da reforma agrária na Assembleia Nacional Constituinte. Do embate, resultaram a extinção do INCRA, em 1987, e a do próprio MIRAD, em 1989. A responsabilidade pela reforma agrária passou para o Ministério da Agricultura. Em 29 de março de 1989, o Congresso Nacional recriou o INCRA, rejeitando o decreto-lei que o extinguira, mas a falta de respaldo político e a pobreza orçamentária mantiveram a reforma agrária quase paralisada.

A questão foi, então, vinculada diretamente à Presidência da República com a criação, em 29 de abril de 1996, do Ministério Extraordinário de Política Fundiária, ao qual imediatamente se incorporou o INCRA.

Em 14 de janeiro de 2000, o Decreto nº 3.338 criou o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), órgão ao qual o INCRA está vinculado hoje.

Em 2003 um relatório publicado pelo INCRA declarou que o governo de Fernando Henrique Cardoso realizou o maior assentamento da história do Brasil com 635 mil famílias assentadas nas cinco regiões brasileiras.

A questão é que embora os números de assentamentos impressionem pela magnitude, dados fornecidos pelo próprio INCRA mostram que a maioria das famílias assentadas não recebe a infraestrutura necessária para se instalar e produzir no campo. A maioria dos acampados à espera de terras é gente desempregada que saiu das cidades em busca de um pedaço de terra e não possui experiência com o trabalho no campo. Ou então, pessoas que já foram donos de terra que e por causa de problemas financeiros tiveram de abandonar suas propriedades. Estes fatos nos mostram que o problema da reforma agrária no Brasil exige uma solução muito mais complexa do que simplesmente distribuir pedaços de terra.

2 REQUISITOS PARA VERIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE DA PROPRIEDADE RURAL E IMÓVEL PASSÍVEIS DE DESAPROPRIAÇÃO

Para que um imóvel seja definitivamente caracterizado como passível de desapropriação, ele deve se caracterizar pelas seguintes situações: descumprimento da sua função social, ser improdutivo e ser definido como grande (classificado constitucionalmente aquele que excede 15 módulos fiscais).

Do conceito supracitado depreende-se que a média e a pequena propriedade são insuscetíveis de desapropriação, e é o que dispõe o §1º do art. 4º da Lei de nº 8.629/1993:

§ 1º São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a pequena e a média propriedade rural, desde que o seu proprietário não possua outra propriedade rural. (BRASIL, 1993)

Pode-se perceber que o final do parágrafo dita uma exceção à regra da insuscetibilidade da pequena e média propriedade, já que o fato de o proprietário possuir outro imóvel rural é punível com a perda de sua imunidade.

É importante destacar que a imunidade referente à propriedade produtiva e a conferida às propriedades médias e pequenas só se enquadra no conceito do art. 184 da Magna Carta, isto é, para fins de reforma agrária. Esta mesma alegação não pode ser suscitada quando houver interesse social, necessidade ou utilidade pública. É o que explica o doutrinador José Afonso da Silva[8]:

A desapropriação por interesse social, inclusive para melhor distribuição de terra, é um poder geral do Poder Público (art. 5º, XXIV), de maneira que a vedação de desapropriação para fins de reforma agrária de pequena e média propriedade rural, assim definida em lei desde que seu proprietário não possua outra, e da propriedade produtiva configurada no artigo 185 deve ser entendida em relação ao processo de reforma agrária constante do artigo 184. Ou seja: o artigo 185 contém uma exceção à desapropriação autorizada no artigo 184, não ao poder geral de desapropriação por interesse social do art. 5º, XXIV. Quer dizer, desde que se pague a indenização nos termos do artigo5º, XXIV, qualquer imóvel rural pode ser desapropriado por interesse social para fins de reforma agrária e melhor distribuição da propriedade fundiária.

Há também outra exceção à regra de propriedades passíveis de desapropriação. O art. 7º da Lei de nº 8.629/1993 dispõe que o imóvel que comprove estar sendo objeto de implantação de projeto técnico, atendendo a requisitos objetivos elencados em seus incisos, também garante imunidade frente à desapropriação para fins de reforma agrária.

Por fim, vale destacar uma última exceção à regra dos imóveis passíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: o art. 2º da Lei de nº 8.629/1993:

§ 6º O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedações. (BRASIL, 1993)

Por se tratar do tema em tela, faz-se necessária a análise pormenorizada da exceção em um tópico em apartado.

Partindo da análise sistemática da Constituição Federal de 1988, pode-se perceber que existem duas modalidades referentes à competência para desapropriar. A primeira delas está insculpida no art. 5º, XXIV, sendo a modalidade geral, tornando-se necessária a prévia indenização em dinheiro e podendo incidir em imóvel urbano ou rural. Tal modalidade permite a todos os entes federativos a sua promoção.

No que se refere à segunda modalidade, de caráter mais específico, inserida no art. 184 da Magna Carta, possui a competência exclusiva da União, já que trata da desapropriação para fins de reforma agrária.

Também, faz-se importante ressaltar a diferenciação entre a competência para legislar sobre a matéria e a para executar a desapropriação. A primeira delas é privativa da União, em respeito ao art. 22, II. A segunda, em matéria de reforma agrária, foi delegada ao INCRA, de acordo com o art. 2º do Decreto Lei 1.110/1970.

Segundo conceituação emanada do Instituto supracitado, o imóvel pode ser considerado improdutivo quando não alcançar os graus de exploração definidos pela lei. A lei de nº 8.629/1993 regulou a matéria em seu art. 6º e definiu os conceitos de Grau de Utilização da Terra (GUT) e Grau de Eficiência na Exploração (GEE):

Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.

§ 1º O grau de utilização da terra, para efeito do caput deste artigo, deverá ser igual ou superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relação percentual entre a área efetivamente utilizada e a área aproveitável total do imóvel.

§ 2º O grau de eficiência na exploração da terra deverá ser igual ou superior a 100% (cem por cento), e será obtido de acordo com a seguinte sistemática: […] (BRASIL, 1993)

Dada a complexidade jurídica do instituto da desapropriação, é evidente a necessidade de observação dos critérios técnicos e legais definidos pela lei, sempre analisados por profissional competente, já que sua inobservância pode gerar diversas nulidades ao procedimento. Portanto, para a aferição de produtividade da terra é de suma importância a averiguação simultânea do GUT e do GEE.

Partindo da análise de cada critério, o GUT se refere à área efetivamente utilizada, isto é, aquela ocupada por exploração vegetal, florestal, extrativa, etc., atingindo um somatório de 80%. Por sua vez, o GEE deve ser igual ou maior do que 100%, de acordo com o índice fixado pela autoridade competente.

A inobservância de qualquer destes critérios enseja a classificação do imóvel rural como improdutivo, tornando-se suscetível de desapropriação para fins de reforma agrária. A verificação da aferição de produtividade deve ser anual, tendo como consequência direta do descumprimento desta periodicidade a perda da qualidade produtiva do imóvel rural.

Entretanto, ainda que a propriedade rural atenda aos dois critérios técnicos, resta cumprir os outros elementos elididos nos incisos do art. 186 da Constituição Federal, que define os critérios e exigências estabelecidos em lei. A função social ainda exige os requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. (BRASIL, 1988)

O artigo acima visa suprir o conceito de função social que está disposto no art. 184 da Magna Carta. Em linhas rápidas, é interessante comentar os últimos três incisos. O texto normativo tentou abarcar de forma mais clara possível a imperiosa necessidade de utilização apropriada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente, alinhando-se à política ambiental disposta no próprio corpo constitucional, em seu título VII, capítulo VI. Tratou também do dever de observação das normas trabalhistas, no que tange à segurança do trabalho e os direitos decorrentes da Consolidação das Leis Trabalhistas. Por fim, por ser tratar de uma Constituição balizada nos direitos e garantias fundamentais, preocupou-se na saúde e bem-estar dos trabalhadores do imóvel rural e dos seus próprios proprietários.

3 A QUESTÃO DA PRODUTIVIDADE DAS TERRAS OCUPADAS PELO MOVIMENTO DOS SEM TERRAS

A Constituição da República de 1988 inovou com a introdução do inciso segundo do art. 185, que assim preceitua que “São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: II – a propriedade produtiva” (BRASIL, 1988).

A produtividade é um dos principais critérios relativos à desapropriação de imóveis rurais pelos julgadores, devendo obedecer ao princípio da legalidade. A propriedade produtiva, apesar de possuir tratamento especial conferido pelo art. 185, não está imune a desapropriação para fins de reforma agrária, portanto deve cumprir a sua função social.

José Afonso da Silva[9] assevera importantes questões a respeito:

A proibição de desapropriação da propriedade produtiva, para fins de reforma agrária, com pagamento de indenização mediante título da dívida agrária, é, a nosso ver, absoluta, sendo inútil procurar interpretação diferente com base em nossos desejos. Isso não seria científico.

Para desapropriar um imóvel e destina-lo à reforma agrária, é necessário que se demonstre através de dados técnicos presentes na legislação de regência, o seu caráter improdutivo. É evidente que o exame da natureza produtiva do imóvel e do não atendimento de sua função social pressupõe a observância de critérios técnicos objetivos, rigorosamente apreciados por profissionais regularmente habilitados observando a legalidade do procedimento. Verificado os critérios de produtividade, o chefe do executivo, através de decreto, declarará o interesse da União em proceder à desapropriação do bem.

Dispõe a Lei 8629/93, em seu art. 6º:

Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração segundo índices fixados pelo órgão federal competente. (BRASIL, 1993)

Propriedade produtiva é aquela que atinge simultaneamente Grau de Utilização da Terra e Grau de Eficiência na Exploração. O GUT é igual à Área Efetivamente Utilizada, consistente no somatório das áreas de exploração vegetal, extrativa, pastagem e processo técnico de formação ou recuperação. Desse modo, Imóveis considerados improdutivos pela Lei, são aqueles que possuem o Grau de Utilização da Terra menor que 80%, ou seja, da área aproveitável do imóvel, pelo menos 80% dela deve estar cultivada com lavouras, pastagens, exploração florestal ou extrativista, para que a propriedade seja considerada produtiva. Sendo menor que 80%, não atinge o GUT.

O Grau de Eficiência na Exploração – GEE – não pode ser menor que 100%. O grau de deficiência se refere aos rendimentos por hectare, ou lotação de unidades animais por hectare. Para o imóvel se classificar como improdutivo, basta não alcançar um dos índices, o GUT ou o GEE.

Os cálculos do GUT e do GEE são facilmente, efetuados pelo engenheiro agrônomo que realizou o levantamento de informações no imóvel, ou analisou essas informações. Este profissional deve ter conhecimento da legislação e instruções do INCRA sobre o assunto. Os requisitos deverão ser verificados anualmente, sob pena de o imóvel perder sua qualidade de propriedade produtiva.

Propriedades consideradas produtivas não podem, por força do art. 185, II da Constituição da República, serem desapropriadas, haja vista que cumprem a função social.

A questão da desapropriação e produtividade surge quando, determinada propriedade rural que vem atingindo os valores de referência de GEE e GUT sendo considerada produtiva e cumprindo sua função social, é invadida e ocupada pelo MST deixando de continuar produção que efetuava antes de tais atos.

Com a invasão, portanto, deixa a propriedade de produzir por circunstâncias alheias à vontade de quem detém a propriedade da terra.

Nesse contexto, pode uma propriedade rural invadida pelo movimento MST ser desapropriada para fins de reforma agrária posto que deixou de atingir os níveis necessários para continuar sendo considerada produtiva?

Conforme reiteradamente decido pelo STF (MS 22.193/SP, MS 23.737/SP, MS 23738/SP), que o imóvel não perderá a qualidade de produtivo caso tenha perdido esta qualidade em decorrência da invasão do Movimento dos Sem-terra. O Supremo Tribunal Federal entendeu que a invasão de terra antes atestada como produtiva pelo INCRA, uma vez que isso impossibilitaria os proprietários de manterem a continuidade dos índices exigidos pela lei.

Nesse contexto, em julgamento do Mandado de Segurança nº 22193-SP, o relator Maurício Corrêa, decidiu:

Se na fase da primeira tentativa de desapropriação expediu o órgão encarregado da política de reforma agrária laudo técnico de reconhecimento sobre ser o imóvel rural produtivo, preenchendo o índice de 80% (oitenta por cento) do Grau de Utilização da Terra e de 100% (cem por cento) do Grau de Eficiência e Exploração – G.E.E., é esse laudo que prevalece diante da impossibilidade de obter-se um segundo em decorrência da ocupação das terras por grupos de “Sem Terra”. 4. Caracterizado que a propriedade é produtiva, não se opera a desapropriação-sanção – por interesse social para os fins de reforma agrária -, em virtude de imperativo constitucional (CF, art. 185, II) que excepciona, para a reforma agrária, a atuação estatal, passando o processo de indenização, em princípio, a submeter-se às regras constantes do inciso XXIV, do artigo 5º, da Constituição Federal ,mediante justa e prévia indenização.

O Supremo Tribunal Federal também decidiu acerca no Mandado de Segurança nº 23738/SP. Veja-se, a propósito, a ementa do referido processo:

Mandado de Segurança – Desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária. Sucessivos esbulhos possessórios. Redução de Produtividade. O Certificado de Cadastro de Imóvel Rural produzido pelo órgão oficial tem sido admitido pelo Supremo Tribunal Federal, para efeito de classificação da propriedade rural (MS nº 23.018-3, Rel. Min. Nelson Jobim, julgado em 18/10/2001). Aplica-se a exceção prevista no art. 6º, parágrafo 7º, da Lei 8.629/93 à propriedade que ao longo de dois anos é ameaçada de invasão e efetivamente invadida por quatro vezes. Não pode prevalecer vistoria realizada após a quarta invasão que concluiu pela desclassificação do imóvel porque deixou de levar em consideração os atos de turbação da posse. Precedente MS 22.328, rel. Min. Ilmar Galvão. Mandado de segurança deferido. (STF – MS: 23738 SP, Relator: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 22/05/2002, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 28-06-2002 PP-00089 EMENT VOL-02075-03 PP-00580).

Outrossim, assevera que os parâmetros, índices e indicadores que informem o conceito de produtividade serão ajustados periodicamente, pelos ministros do desenvolvimento Agrário, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Política Agrícola. É de suma importância o cumprimento simultâneo dos requisitos inerentes à função social da propriedade. Desse modo, o descumprimento de qualquer daqueles requisitos caracteriza a circunstância objetiva pré-constituída que autoriza o Estado a intervir na propriedade, pela desapropriação. A função social não poderia ser de outra forma, já que como essência qualitativa do direito de propriedade, apenas se conforma pela perfeita, completa e simultânea interação de todos os seus elementos constitutivos.

De modo diverso, a propriedade que se encontra invadida, sendo, contudo, que a invasão não é a circunstância/motivo de sua improdutividade, esta estará sujeita a desapropriação para fins de reforma agrária.

Foi o que decidiu o STF nos autos do MS: 25076/DF, com a seguinte ementa, in verbis:

MANDADO DE SEGURANÇA. DECRETO PRESIDENCIAL DE DECLARAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. PROPRIEDADE RURAL OCUPADA PELO MOVIMENTO DOS SEM-TERRA – MST UM ANO ANTES DA VISTORIA QUE CONCLUIU PELA IMPRODUTIVIDADE DA GLEBA. ARTIGO 2º, § 6º, DA LEI N. 8.629/1993. EXISTÊNCIA DE OUTRO MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA A REALIZAÇÃO DA VISTORIA. TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO QUE DECLAROU VÁLIDA A VISTORIA. EFEITOS DA COISA JULGADA. ARTIGOS 467 E 468 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Mandado de segurança impetrado contra Decreto do Presidente da República que declarou de interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural denominado “Fazenda Jardim”, no Estado da Paraíba. 2. Alegação de nulidade do Decreto, pois a propriedade rural fora ocupada pelo Movimento dos Sem-Terra um ano antes da vistoria que concluiu pela improdutividade da gleba, o que teria ofendido o § 6º do art. 2º da Lei n. 8.629/1993, acrescentado pela Medida Provisória n. 2.183-56/2001. 3. Existência de outro mandado de segurança impetrado na Justiça Federal, Seção Judiciária da Paraíba, contra a realização da vistoria sob os mesmos argumentos utilizados neste mandado de segurança. Trânsito em julgado da decisão que concluiu pela validade da vistoria, por entender que a ocupação não teve impacto no grau de produtividade do imóvel rural. Efeito negativo da coisa julgada que impede o reexame da validade da vistoria, nos termos dos arts. 467 e 468 do Código de Processo Civil. 4. Segurança denegada. (STF – MS: 25076 DF, Relator: SEPÚLVEDA PERTENCE, Data de Julgamento: 11/02/2008, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-060 DIVULG 03-04-2008 PUBLIC 04-04-2008 EMENT VOL-02313-02 PP-00408)

Portanto, a invasão de uma propriedade rural pelo MST em que compromete a sua produção, altera os indicies de produtividade exigida por lei e, consequentemente, frustra a sua função social. Dessa forma, a área invadida não pode ser desapropriada pelo governo para fins de reforma agrária, visto que a propriedade não deixa de ser produtiva se, por caso de força maior, deixa de apresentar os graus de eficiência exigidos para sua exploração, conforme o artigo 6º, parágrafo 7º, da Lei 8.629/1993 e entendimento jurisprudencial firmado no âmbito do Supremo Tribunal federal.

CONCLUSÃO

A propriedade rural produtiva não pode ser desapropriada para fins de reforma agrária, nos termos da Constituição da República, pois vem cumprindo sua função social. Desse modo, a invasão realizada pelo MST a propriedade produtiva tornando-a improdutiva não é motivo suficiente para a realização de sua desapropriação. A improdutividade de determinada terra deve ser dada por estas não estarem cumprindo sua função social em decorrência de circunstâncias alheias do proprietário.

De todo modo, a desapropriação que objetiva a reforma agrária se mostra instrumento necessário a uma melhor distribuição de terras, coma eliminação de latifúndios improdutivos e oportunizando o crescimento e desenvolvimento do trabalhador rural. Para isso, devem ser os assentamentos realizados oportunizando e dando condições aos assentados de produzirem na terra em que se encontram.

Desse modo,sejustificao presenteartigocomodegranderelevânciapara o aprendizadoacadêmico e para a vida profissional enquanto agentes do direito,bemcomo para aquelesqueseinteressaremno estudo sobre o direitoagrário, a questão da reforma agrária e sua aplicação real no dia a dia.

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