PARTE 1 – A Representação Política
Capítulo 1 – Preliminares Etimológicos – Conceituais e Aspectos Históricos
1.1 As Concepções de Representação: Uma abordagem Etimológica Preliminar
Por voltado século XIII se encontram as primeiras notícias documentadas da idéia de representação em Direito em pelo menos dois níveis: primeiro, a idéia de que uma sociedade possa pleitear um Direito evoca a idéia de aquisição fictícia de personalidade; e, em um segundo nível, a Sociedade pode ser parte em juízo mediante um procurador, seu representante. A partir de então, de modo cada vez mais freqüente, juristas e autores em geral passaram a empregar o termo representar para referir-se à atuação supletiva dos procuradores e magistrados pela sociedade.
O direito de representação sucessória é a faculdade jurídica que a lei atribui aos descendentes de um herdeiro pré-morto ou excluído da herança de substituí-lo (representá-lo) nos respectivos direitos e obrigações. Direito Público se opera com o conceito de regime representativo, para qualificar, em sentido amplo, todo o governo que for escolhido livremente pelo povo através de processo eleitoral e no qual o poder é exercido em seu nome. Conforme o Código de Processo civil, a parte será representada em juízo por advogado legalmente habilitado. È o advogado que o encarregado de agir em juízo, representando a parte no processo. E, ao mesmo tempo em que presta assistência ao cliente, o advogado exerce o múnus público, como servidor ou auxiliar da justiça. Mas, para que o advogado possa intervir em juízo, é necessário que disponha um mandato. O mandato ad iudicia, que o CPC chama de procuração geral para o foro, confere ao advogado habilitação para praticar os atos do processo. Representação e mandato são institutos jurídicos que se avizinham e, não raro, confundem-se. Dessa forma o mandato é um tipo de autorização para que uma pessoa exerça determinadas atividades em nome daquela que lhe deu.
O que diferencia a representação política das demais significações do vocábulo representar são suas características muito particulares. É entre os séculos XIII E XIV que os enviados para participar dos Conselhos eclesiásticos ou no Parlamento inglês começam a exercer as funções de representantes, traduzindo a idéia de representação humana de caráter políticos, e não mais de objetos, como em seu sentido etimológico clássico.
A consagração da concepção contemporânea de representação política,vinculada à idéia de representação por um agente e à idéia de agir através de outrem, por meio de instituições políticas, ocorre a partir do século XIX, em decorrência dos seguintes fatores: o surgimento e a ampliação de organizações políticas em diferentes países, a ampliação gradativa do direito ao sufrágio, os governantes passam a responder por seus atos diante dos órgãos de representação e a subordinação das assembléias hereditárias às eleitas.
A razão de representação política está em possibilitar o controle do Poder do Estado por aqueles que não podem exercê-lo pessoalmente. Assim sendo, para clarificar o conceito de representação política é necessário examinar a evolução histórica das instituições políticas em suas manifestações ocidentais conclusivas. Nesse sentido, a história político inglesa, a norte-americana e a francesa podem ser encaradas como as matrizes fundadoras da experiência atual das Democracias Representativas.
1.2 A Conquista e a Representação Política
Para entender o papel da representação política é necessário rever o surgimento e o desenvolvimento da atividade parlamentar nos contexto dos fatores antecedentes e determinadores da formação dos Estados constitucionais nos séculos XVII e XVIII.
Na INGLATERRA, a importância do Parlamento de Montfort foi um marco no caminho dos governos representativos. O funcionamento parlamentar, nesse período, já se encontrava associado a uma forma de organização representativa das atribuições parlamentares. Num outro momento, o rei sozinho não mais encarnava o Estado, o rei estava no Parlamento. O Parlamento passou a ser fonte de lei. O Bill of Rights inaugurou a monarquia constitucional. A partir desse longo e doloroso processo político e histórico, com reflexos profundos no seu ordenamento jurídico, a Inglaterra acabou produzindo uma nova forma de governo que passa a se chamar de governo representativo, aquele em que as decisões sobre questões relevantes são tomadas pelos representantes eleitos e com autoridade para tomar tais deliberações, sempre levando em consideração a vontade de seus representados.
Já nos EUA, desde os primeiros momentos políticos de seu estabelecimento, ainda como colônia inglesa, o sistema político norte-americano já se encontrava comprometido com a noção de representação política. Na sua Constituição foi demonstrado absoluta originalidade, e o princípio básico que prevaleceu na sua elaboração foi que o Estado deveria ser governado por meio de uma carta promulgada pelo povo soberano. O legislativo deveria ser formado por duas casas: o Senado e a Câmara dos Deputados, procurando garantir, dessa forma, a representação política dos cidadãos.
Na FRANÇA: um desenvolvimento significativo de modelo representativo, para muitos países, só veio após a Revolução Francesa. De uma forma geral, os princípios básicos, adotados pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, destacava-se a concepção de que todo o poder estaria na Nação, isto é, nenhum indivíduo ou grupo deles poderia exercer qualquer autoridade que não emanasse diretamente da Nação.
Somente no século XIX que grande parte dos Estados europeus passou a consagrar definitivamente, em suas estruturas jurídico-políticas, o instituto da representação política. Diante de vários fatos como o sufrágio universal, as instituições representativas começam a passar por uma reformulação profunda quanto aos seus objetivos. Surgem os primeiros partidos de massa.
Capítulo 2 – Fundamentos Teóricos da Representação Política
2.1 Os fundamentos Teóricos da Representação Política no Projeto Liberal de Estado
A idéia-chave de que a representação se constitui como instrumento de organização da vontade coletiva só adquire esse sentido a partir do debate sobre o caráter do poder político nos limites teóricos que antecederam a formação do Estado Liberal. Faz-se necessário, por tanto, buscar em John Locke e Montesquieu as idéias fundantes de modelo político de divisão de poderes que irão determinar a representação política como uma de suas implicações políticas mais imediatas. O Estado Liberal nasceu da luta contra o absolutismo e das concepções burguesas. No seu projeto estacam presentes quatro elementos básicos: a defesa da liberdade, da igualdade, da segurança e, principalmente, da propriedade. Com efeito, o mais desafio dos teóricos liberais foi o de elaborar um sistema sócio-político que estivesse apto a garantir a propriedade num ambiente pacífico e seguro. Surge então a necessidade de estabelecer a representação política.
O pensamento liberal teve Locke como seu primeiro interlocutor. Em seu projeto, o Poder Legislativo aparece não só como o Poder supremo da Sociedade, mas como um poder sagrado e inalterável nas mãos de quem a sociedade uma vez o colocou. Já Montesquieu teve uma concepção de um sistema de controle entre os poderes, como forma de assegurar o equilíbrio entre eles. Cada um dos três (Executivo, Legislativo e Judiciário) funciona separado, mas contido pelos demais poderes.
À potencia Legislativa seria confiada um corpo de representantes do Povo. No ato de representar os representantes tomariam por base os intereses gerais do Povo. Montesquieu estava preocupado em estabelecer uma relação vinculada aos interesses gerais do Povo; por isso, em hipótese alguma ela poderia ser particularizada ou corporativa. Ao Executivo compete exercer a administração geral do Estado, sendo-lhe atribuída, portanto, a função de executor das leis em geral. Já o Judiciário seria um poder neutro, cabendo-lhe punir os crimes e julgar as demandas dos particulares.
Enquanto para Locke a soberania encontrava-se subordinada ao Povo, para Montesquieu, em decorrência da divisão dos poderes, a Soberania ficaria compartilhada entre os três poderes, cabendo a cada um deles exercer o controle sobre o outro.
2.2 A Natureza Teórica da Representação Política
Podem ser identificadas três formas distintas para tratar teoricamente a questão da representação política:
1) a que associa o significado da representação à idéia de autoridade ou delegação;
Nesse modelo, o ato de representar está ligado ao poder de agir em lugar de outrem. A autoridade surge com a concessão de direitos de alguém, para que outra pessoa possa agir em seu nome. Nesse modelo, em tese, os representados respaldam as ações dos seus representantes pelo processo eleitoral. Hobbes foi um dos primeiros pensadores a vincular a concepção de representação ao conceito de autoridade. Para Rousseau, a soberania consiste essencialmente na vontade geral, e a vontade geral não se representa. Toda e qualquer lei deve ser ratificada pelo povo.
2) a que trata a questão da representação política a partir da própria atividade de representar como relação de confiança;
Defendido por Edmund Burke, nesse modelo de representação, no momento da escolha, o representado deposita toda a sua confiança no representante escolhido, ou seja, na hora de votar, o eleitor já sabe que está transferindo ao seu representante o Poder para que ele possa decidir e legislar sobre condutas gerais. Os eleitos gozam de autonomia para tomar as decisões conforme o seu livre arbítrio.
3) a que estabelece o significado da representação como reflexo de alguma coisa ou de alguém;
Parte do princípio de que se representar é tornar presente alguma coisa que de fato não está presente. Desta forma, concebendo-se a representação como espelho da comunidade, passa-se a tomar como critério de representatividade a correspondência de características existentes entre representados e o corpo representativo. Equivale a dizer que o representante está representando alguém, levando em consideração as suas semelhanças. A partir da caracterização desse novos sujeitos coletivos, começam a nascer os Partidos operários, étnicos, feministas etc.
2.3 A Relação Representante-Representado nos Limites da teoria do Mandato
Existem pelo menos três diferentes modelos de mandato:
a) Mandato Imperativo (ou Representação Delegada) – Vinculado ao eleitor: Nesse tipo de mandato, todos os atos dos representantes estão sujeitos à aprovação previa dos representados. O mandato imperativo parte do pressuposto teórico de que a Soberania está pulverizada em cada indivíduo que compõe a Sociedade. Foi um modelo típico das Sociedades medievais.
b) Mandato Representativo (ou representação Virtual) – livre; e, mais recentemente:Esse modelo de mandato pressupõe o deslocamento da Soberania nacional para o órgão representativo, assim que decorridas as eleições. As opiniões dos representados devam ser levadas em consideração e respeitadas, os representantes estão desobrigados de cumprir à risca as instruções daqueles. Esse modelo é o que, ainda hoje, se encontra em prática nas experiências democrático-representativas, constituindo-se em seu modelo típico de representação política.
c) Mandato Partidário – Vinculado ao Partido:
Nesse mandato o Partido Político passa a ter função de agrupar as vontades individuais coincidentes e interpô-las, de forma conjunta, na esfera estatal. Portanto, a organização partidária nasceria de um processo sócio-político que envolveria um conjunto de pessoas com afinidades ideológicas e com um projeto definido de ação de governo. Nesse novo modelo, os verdadeiros candidatos são os partidos com seus programas e não os indivíduos que postulam cargos eletivos.
PARTE 2 – Da Representação Política Liberal ao Estado de Partidos
Capítulo 1 – Os Partidos na Condição de Órgão Mediador de Representação Política
1.1 A Representação Política Liberal e a Democracia Representativa Partidária
Do modelo primeiro de representação política engendrado pelo pensamento liberal clássico, surgiram as chamadas Democracias Representativas Partidárias. Com o surgimento dos partidos políticos e da consolidação do seu papel, originalmente instrumental de representação. O modelo das Democracias Representativas recebe uma característica especial pela inserção das instituições político-partidárias como medianeiras da relação representante-representado. O Surgimento das chamadas Democracias Representativas Partidárias deve-se à crise do modelo de representação anteriormente altamente descomprometido com os critérios mínimos de representatividade. È com essa crise que surgem os partidos políticos, com a função de intermediar, aglutinar, incorporar e executar vontades individuais. Dessa forma, nas atuais Democracias, qualquer discussão de representatividade passa pelos partidos políticos, já que estes são personagens indispensáveis para o funcionamento democrático dos sistemas políticos. O termo Partido passa a idéia de pertencer a uma organização determinada, assim, diferenciando-se das outras mediante a um programa político específico.
1.2 O Fenômeno Chamado Partido Político
Para a teoria interna, o partido nasce à medida que o Parlamento foi conquistando novas prerrogativas, já que houve uma necessidade de se agrupar como forma de divulgar os representantes e canalizar os votos. Já para a teoria externa o partido nasce como vontade de indivíduos que desejam participar das decisões políticas. É uma forma de agregação ideológica para defender uma condição humana.
Inicialmente, a palavra Partido era confundida com a palavra facção. Facção era um grupo de pessoas, podendo se separar de um grupo maior, em uma atitude negativa sacrifica os interesse da coletividade em favor de uma pequena parcela de indivíduo, merecendo, portanto, a desaprovação dos demais membros do grupo. Mesmo com suas características depreciativas, foram as facções que acabaram proporcionando o surgimento dos partidos. O vocábulo Partido passou a ser aceito a partir do momento em que prevaleceu a idéia de que ele não era necessariamente uma facção, com Burke, o qual colocou o Partido como um grupo de homens para fomentar, mediante seus esforços, o interesse nacional, baseados em algum princípio determinado em que todos os membros estão de acordo. Portanto, apesar de possuir raízes nas mais remotas organizações criadas pelo homem, o Partido possui estrutura relativamente recente.
Capítulo 2 – O Partido Político como Objeto do Conhecimento
2.1 A Diversidade das Abordagens
A preocupação da ABORDAGEM FUNCIONAL sobre o Partido consiste m articular uma resposta para a finalidade dessa forma de organização política. As funções dos Partidos são concebidas em três formas básicas:
1) mobilização de homens em torno de uma organização política (em busca de objetivos);
2) controle do Partido sobre as autoridades no exercício do poder;
3) atividade do Partido junto ao eleitorado (ligação de eleitores ao Partido).
O modo de atuação do Partido também é estudado. Desse ponto de vista, os Partidos assumem função meramente legitimadora e, como tal, trabalham pela manutenção da estabilidade e equilíbrio do sistema político.
Já a ABORDAGEM ESTRUTURAL se preocupa em demonstrar os perigos que os Partidos representam para o sistema político. Ostrogoski diz que o aparecimento de Partidos resultaria na existência de grande número de eleitores a numa dificuldade de se governar em um país em processo de industrialização. Isso porque os Partidos passariam a atuar sem qualquer tipo de controle, e acabariam em se transforma em um monstro que viria a controlar a vontade dos cidadãos e determinar prioridades públicas, prejudicando o bem comum, considerada a essência da Democracia. Já Michels, com os Partidos a Democracia se transforma em Oligarquia, já que o Partido será sempre uma Oligarquia que se caracteriza pela existência de fechado círculo de dirigentes profissionais que controlam e conduzem a instituição conforme os seus próprios interesses.
O enfoque da ABORDAGEM ORGÂNICA do Partido está fundamentalmente na adequação do seu programa aos objetivos que pretendem atingir, preocupados com sua filosofia e seu ideal. O Partido político leva também consigo um determinado ideal, uma forma de ação para garantir seus objetivos de natureza ideológica, entendendo-se por ideologia. Já Gramsci passa a denominar o Partido Político como o “moderno príncipe”, o qual passaria a representar a inteligência e a vontade coletiva. Com isso a importância dos Partidos estaria vinculada à sua relação com os problemas sociais.
2.2 O Partido Político e os Novos Movimentos Sociais
Para identificar os movimentos sociais, devem ser consideradas algumas características fundamentais, como, por exemplo, uma perspectiva de longa duração e forte integração na organização, além de um vínculo significativo entre os seus participantes. De forma geral, pode-se dizer que os clubes, associações e Partidos têm sua origem comumente na articulação de movimentos socais. As organizações passaram a ser construídas à medida que surge a “consciência de grupo”, quando os indivíduos percebem a existência de afinidades entre si, no que diz respeito à submissão a determinadas condições adversas e ás respectivas “dificuldades e obstáculos” em ultrapassá-las. O Partido ainda continua sendo o principal mecanismo de agregação e de ajustamento de interesses. Por outro lado, os movimentos sociais apresentam, igualmente, algumas limitações na sua atuação.
Capítulo 3 – A Constitucionalização dos Partidos Políticos
3.1 O Reconhecimento Constitucional dos partidos
A partir de meados do século XIX, acentuaram-se a participação e a influência dos Partidos Políticos no contexto das políticas públicas ocidentais, os ordenamentos jurídicos ainda ignoravam esta já então significativa presença das organizações partidárias na cena política. O poder Público, dominado por uma postura radicalmente antipartidária, recusava-se ao reconhecimento do direito de existência legal dos Partidos embora os tolerando em suas atividades. Isso aconteceu até a segunda década do século XX. Somente o advento da Democracia de massas, no contexto do Estado Social, que as organizações partidárias chegam à plenitude de seu poder e ao seu reconhecimento jurídico.
3.2 Aspectos Privilegiados na Constitucionalização dos Partidos Políticos
A partir de sua inserção constitucional, o Partido passou a desfrutar de determinadas garantias e, ao mesmo tempo, a sujeitar-se a determinados compromissos que pretendem regulamentar a sua estrutura e, principalmente, a sua forma de ação política.
Liberdade Externa: Através do status de liberdade externa busca-se delimitar “a esfera de liberdade dos Partidos frente ao Estado, na sua formação, existência e atividade, bem como nas relações de concorrência” que se estabelecem entre as organizações partidárias.
Liberdade Interna: Além do cumprimento dos princípios democráticos previstos nos textos constitucionais, por este status o Partido fica obrigado ao controle ideológico dos seus programas, ao controle de suas ações, às regras mínimas de organização, a atender, a reconhecer e a garantir a aplicação dos Direitos Fundamentais no seu próprio interior.
Direito a Prestação do Estado: Nesse status está incluído o direito dos Partidos de receber financiamento público como: a) ajuda financeira para disputar eleições; b) o direito na utilização dos meios de comunicação para a propaganda eleitoral. Tais auxílios estatais, restam justificados por sua condição de exercício de funções públicas sem as quais seria impossível a existência e atualização do Estado pluralista e, em geral, de ordem constitucional. Sob o aspecto formal, os Partidos devem ser tratados com igualdade.
Em síntese, pode-se destacar três importantes razões determinantes para a recepção dos Partidos Políticos pelo Direito Constitucional:
a) uma primeira, de cunho ideológico, ratifica a afirmação de que a verdadeira democracia, a democracia pluralista, só é viável pela existência de pluralidade de partidos;
b) uma segunda, de caráter político, possibilitou que parte integrante e fundamental do sistema jurídico-político democrático, cuja função é a de concorrer no desenvolvimento do processo democrático ou a de concorrer na formação da vontade política do povo;
d) uma terceira razão propriamente jurídica, é a garantia do direito de associação política para determinado fim.
e)
A partir de então, os Partidos transformaram-se em instituições jurídico-políticas de extrema relevância na execução da tarefa de representar a vontade política dos cidadãos.
Capítulo 4 – O Estado de Partidos
4.1 A Democracia, Os Partidos e a Democracia de Partidos
A construção da democracia enquanto espaço político das massas é uma realidade contemporânea. Da Democracia Ateniense à Democracia de Partidos, uma longa e árdua estrada foi trilhada no curso do desenvolvimento político da humanidade no ocidente. Se a expressão Democracia conduz a uma concepção de Sociedade na qual as liberdades se encontram delimitadas pelo Direito, pode-se dizer que o tema da representação político-partidária retoma esta questão na medida em que busca fórmulas satisfatórias de organização do poder. Isto posto, seriam as fases evolutivas da Democracia: a) Democracia Direta (no qual o povo exerce o poder diretamente); b) Democracia Representativa (na qual só a vontade do representante vale); c) Democracia Representativa Partidária (em que o papel de intermediação entre representantes e representados passa a ser desempenhado pelos Partidos Políticos); e d) Democracia de Partidos ou Estado de Partidos (neste modelo, além de mediar os interesses dos órgãos representativos e dos representados, os Partidos também funcionam como fator decisivo na mediação entre os cidadãos e seus representantes, caso em que estes últimos ficam submetidos ao mandato partidário, ou seja, à vontade única e exclusiva do Partido).
4.2 Estados de Partidos: Abordagem Preliminar
Na perspectiva do Estado de partidos a vontade geral estatal passaria a ser construída no interior dos Partidos Políticos, ficando o órgão de representação, no caso o Legislativo, relegado a segundo plano. O centro das decisões políticas deslocar-se-ia do seio do Parlamento para o interior dos Partidos Políticos. A vontade dos indivíduos seria previamente determinada e harmonizada na estrutura interna dos Partidos.
Para Jellinek, o Partido se caracteriza como formação social, e por isso sua organização não tem qualquer caráter estatal. Sendo assim, o Partido Político não pode ser objeto da teoria Geral do Estado, mas apenas das Ciências Sociais, ou seja, para ele a organização partidária é um produto da própria sociedade, e não do Estado.
Mas é em Richard Schmidt que uma Teoria dos Partidos perfeitamente integrada á teoria do Estado ganha corpo, possibilitando mais tarde o desenvolvimento do aporte teórico do Estado de partidos. Para ele os Partidos se apresentariam como instrumentos da vida social buscando amoldar politicamente o Estado. A partir de Schmidt, o Partido passa a ser definido como um grupo de indivíduos que busca se inserir na vida política para configurar e instruir o Estado. Schmidt defende a tese de que os Partidos estariam unidos à vida do Estado, e nesta perspectiva a Teoria do Estado deveria ser a sistematização da vida dos partidos.
Com Weimar a teoria do Partido passou a ser associada com a teoria do Estado. Diante dessa nova compreensão chegou-se a conclusão de que nos Estados efetivamente democráticos caberia aos Partidos a tarefa de articular a vontade popular, buscando transformá-la em ações políticas junto ao Estado.
4.3 Aporte Teórico do Estado de Partidos
Para Kelsen o Estado que consolida o reconhecimento constitucional dos Partidos Políticos é um Estado de Partidos e como tal deve ser o objetivo maior de qualquer estado verdadeiramente democrático. Somente a partir do reconhecimento pelas normas constitucionais se poderia falar em uma Teoria do Estado de Partidos. Os Partidos seriam órgãos imprescindíveis e necessários para que o indivíduo pudesse exercer alguma influência na formação da vontade do Estado. Enfim, para o pensamento kelsiano a importância dos Partidos seria maior quanto mais fortalecesse o princípio democrático. Seguem a mesma linha de seu pensamento Radbruch, Thoma e Heller. No entanto, Triepel, o qual assumiu uma posição destacadamente conservadora, em que reconhecia a realidade política do Estado de partidos, entendendo, porém, que os Partidos pertenceriam á esfera social, e não ao contexto do Estado.
4.4 A teoria do Estado de Partidos
A versão teórica mais bem acabada do modelo de representação política do Estado de partidos coube, portanto, a Gerhard Leibholz. A adoção do modelo do Estado de Partidos pressupõe necessariamente a observância de alguns requisitos anteriores à sua implementação. Em primeiro lugar, que os Partidos já tenham passado por seu processo de constitucionalização. Para ele os Partidos se apresentam como canais de comunicação que o cidadão livre e emancipado utiliza para expressar e adotar, de forma organizada, sua posição política. No Estado de partidos, as organizações partidárias deslocam o centro das decisões políticas. As discussões começam no interior da Sociedade para então se manifestarem no interior dos Partidos Políticos e através deles perante o Parlamento.
O mandato do representante no modelo de representação política em tela passa a ser do Partido Político, por isso recebe a designação de mandato partidário ou mandato comissionado. Para o mandato partidário, pressupõe como pré-requisito fundamental para a mecânica dos Partidos, como também para a existência do Estado de Partidos, o instituto da fidelidade partidária.
Por intermédio de seus representantes no Legislativo ou no Executivo, cada Partido encaminha suas decisões para serem debatidas, harmonizadas e votadas na esfera do Estado. Como conseqüência prática, o representante (Deputado) se converte em elo da organização e não mais no seu centro. Desta forma, no Estado de Partidos o representante se torna apenas porta-voz do Partido, o descumprimento das determinações partidárias deve acarretar a revogação sumária da função representativa. A Democracia interpartidária, por sua vez, coloca-se como importante mecanismo de combate aos interesses pessoais ou corporativistas no interior do Partido. A característica marcante da Democracia interpartidária está na formação da vontade do Partido,
PARTE 3 – A Trajetória da Representação Político-Partidária no Brasil: Diagnósticos e Perspectivas
Capítulo 1 – Das Organizações Políticas aos Partidos Políticos da Quarta República
1.1 O Partido Político no Império (1824-1889)
O quadro político do Brasil Imperial é compartilhado por formas políticas de organização que recebem o nome de Partidos Políticos: o Partido Conservador e o Partido Liberal articulavam-se e revezavam-se no controle do gabinete imperial. No entanto, tais organizações não passavam de simples associações políticas, distantes do que poderia constituir-se num Partido. Outorgada em 1824. a Constituição do Império não fez qualquer menção direta às organizações de representação política
1.2 O Partido Político na Primeira República (1889-1930)
Ação marcada por forte presença militar, a proclamação da República do Brasil, em 1889, pouca relação teve com os chamados Partidos Políticos. Na chama primeira república houve uma extinção de todas as organizações políticas herdadas no Império. A única exceção foi a agremiação dos republicanos que em 1893 veio a se constituir em Partido Republicano. Essa fase da história brasileira é marcada pela tentativa de reprimir qualquer tipo de organização política que pudesse vir a constituir-se em Partido ou não, se não estivesse de acordo com os interesses daqueles que detivessem o controle do Poder Político. Com o inicio da industrialização no Brasil, por volta de 1890, surgiram as primeiras organizações operárias no Brasil que em 1922 proporcionaram a criação do Partido Comunista do Brasil.
1.3 O Partido Político no Governo Provisório de Getúlio Vargas (1930-1937)
Vargas tinha propósito bem definido: impedir que qualquer outra força política ameaçasse o seu poder de comando. Em 1932 o Governo provisório de Vargas promulgou o primeiro Código Eleitoral do Brasil, que reconhecia pela primeira vez a existência jurídica dos Partidos brasileiros, bem como ofereceria a regulamentação das bases de seu funcionamento. Porém, por outro lado, ele aplicava um duro golpe no funcionamento dessas organizações, ao facultar o registro de candidaturas avulsas. Na Constituição do Brasil de 1934, o texto constitucional não reconheceu os Partidos como instituições organizadas e definidas doutrinamente.
1.4 O Partido Político no Estado Novo (1937-1945)
Em 1937 o Governo Vargas baixou um Decreto-lei extinguindo todos os Partidos Políticos inscritos nos extintos Tribunal Superior e Tribunais Regionais da Justiça Eleitoral.
1.5 O Partido Político na Quarta República (1945-1964)
Em 1945, em repostas às crescentes manifestações de diferentes setores político e militares, o governo do Estado novo decretou a Emenda Constitucional, a qual previu prazo de 90 dias para a regulamentação da lei que restabeleceria e organizaria as eleições para Presidente da Republica e para os futuros constituintes. Depois dessa data Vargas publicou um decreto-lei que regulou a organização e o funcionamento dos Partidos, o alistamento de todo o processo eleitoral, afetando profundamente a estruturação e o funcionamento dos Partidos Políticos a partir de 1945. No decorrer dos trabalhos da Assembléia Constituinte foi publicado um decreto dizendo que seriam considerados Partidos Políticos somente agremiações que possuíssem no mínimo 50.000 eleitores, distribuídos em 5 ou mais Estados da Federação, devendo somar pelos menos 1.000 eleitores em cada um dos Estados. No entanto, a Constituição de 1946 pouco acrescentou ao reconhecimento institucional dos Partidos Políticos. Essa Constituição vedava a criação de qualquer Partido Político ou associação, cujo programa ou ação política contrariasse o regime democrático, a pluralidade partidária e os Direitos Fundamentais do Homem.
O sistema político-partidário presente entre os anos de 1945 e 1962 sofreu grande variação em decorrência de dois fatores: pelo esforço dedicado pelos Partidos da época na estruturação de suas organizações – considerando que o sistema começou a ser delineado somente a partir de 1945 – e pela profunda diversidade de concepções políticas nas estruturas partidárias entre os Estados e a própria organização nacional.
Capítulo 2 – O Partido Político: do Estado Representativo Militar ao Processo Constituinte Brasileiro
2.1 O Partido Político no regime Militar (1964-1984)
Antes de baixar o AI-2, o Regime Militar editou uma Lei regulando a reforma dos Partidos. Entretanto, a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos não possuía qualquer compromisso com a liberdade de criação e com o fortalecimento dos Partidos existentes. A Lei primava por estabelecer regras rígidas no sentido de impedir a criação de novos Partidos e de reduzir o número daqueles já registrados. O Regime Militar dava clara noção de sua incompatibilidade com qualquer tipo de organização política que viesse a dividir ou a questionar os seus propósitos autoritários. Com o AI-2 ficavam extintos todos os Partidos Políticos existentes e cancelados os respectivos registros. No entanto, em 1965, através de um Ato Complementar, o governo impõe o sistema bipartidário para o país. Com isso as organizações, com atribuições de Partidos Políticos, enquanto estes não se constituíssem, deveriam ser formadas por um número mínimo de 120 deputados federais e 20 senadores. Assim, por se tratar de organizações provisórias, as novas agremiações estavam impedidas de utilizar a palavra Partido nas suas denominações. Com esse dispositivo, o Regime acreditava que jamais o bloco de oposição criaria uma unidade interna capaz de colocar em risco o seu governo. Constituíram então, em 1966, a Aliança Renovadora Nacional (ARENA), como bloco de apoio incondicional ao governo militar, e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), como bloco de oposição “consentida”.
A Constituição de 1967, no entanto, buscava inviabilizar a formação de qualquer outra organização partidária que não se enquadrasse no sistema bipartidário já existente ou que possuísse força política regionalizada. O AI-5 acabou inviabilizando definitivamente qualquer perspectiva no sentido de se construírem novas organizações partidárias orgânicas e representativas.
A partir do resultado das eleições de 1974, quando o MDB supera a ARENA na votação do senado, surge a Lei Falcão, a qual determinava que durante as campanhas eleitorais não poderia haver divulgação de propostas, idéias e,em especial, críticas à política governamental. No entanto, com os resultados de 1978, o MDB consolida-se como força de oposição real e, com isso, novas atitudes são tomadas para fragmentar a frente de oposição. Com isso são extintos todos os partidos sob a justificativa de não preencherem os requisitos estabelecidos pela nova lei. Com a nova lei todas as organizações políticas deveriam obrigatoriamente utilizar a expressão Partido antes da sigla. O MDB, fazendo uso da prerrogativa legal acrescenta a palavra Partido: PMDB. Com isso a intenção inicial do Regime que buscava descaracterizar o MDP junto ao eleitorado foi frustrada.
No ano de 1984 seria escolhido o novo Presidente da República no Brasil, via Colégio Eleitoral. Com o propósito de estabelecer novas medidas mais amenas para a criação, organização e funcionamento de Partidos Políticos, em 1985 foi promulgada uma Emenda Constitucional. Na prática, entretanto, apesar de algumas contribuições, o espírito político da Emenda seguia os mesmo princípios das legislações anteriores.
2.2 O Partido Político no Processo Constituinte de 1987-1988
Em 1985 foi convocado o Congresso Constituinte, o qual desencadeou uma importante discussão sobre a necessidade ou não da intermediação das organizações partidárias para a escolha dos futuros constituintes. A maior dificuldade encontrada para aprovação do dispositivo constitucional, que passou a tratar dos Partidos Políticos, decorreu das dificuldades dos constituintes em compreender qual seria efetivamente a função das organizações partidárias no novo contexto político que buscava consolidar-se como Democracia Representativa Partidária.
Vencidas as discussões políticas e doutrinarias na Subcomissão, na Comissão Temática e na Comissão de Sistematização, em 1988, o Jornal da Constituinte anuncia que o Brasil voltará a viver, a partir da promulgação da futura Constituição, num regime de plena liberdade partidária, como há muito não se vivia. Sem a camisa de força do bipartidarismo ou a irresponsabilidade que permite a excessiva pulverização das forças políticas.
Ainda sob o ponto de vista dos elementos fundantes do modelo do Estado de Partidos, é importante realçar o fato de que foi durante o período Militar que os Partidos brasileiros foram constitucionalizados. Porém, na verdade, o governo militar promoveu a constitucionalização das organizações partidárias para, de fato, consolidar seu controle sobre elas.
Capítulo 3 – O Partido Político na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
3.1 A Representação Política na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
A partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, uma Democracia Representativa Partidária foi formalmente instaurada no país. A Carta brasileira de 1988 estabeleceu a obrigatoriedade da filiação partidária para a candidatura aos pleitos eleitorais. A partir dessa exigência, cabe aos Partidos Políticos o papel de engrenagem essencial no mecanismo interno do instituto de representação político no Brasil.
3.2 O Partido Político na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Com a promulgação da Constituição de 1988, o Capítulo que passou a tratar dos Partidos Políticos foi resumido por um artigo ainda que abrangente:
São livres a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluralismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes princípios:
I – caráter nacional;
II – proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiro ou de subordinação a estes;
III – prestação de contas à Justiça Eleitoral
IV – funcionamento parlamentar de acordo com a lei;
§1º É assegurada aos Partidos Políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidária.
§2º Os Partidos Políticos, após adquirirem personalidade jurídica na forma da lei civil, registrarão seus estatutos no TSE.
§3º Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão.
§4º É vedada a utilização pelos partidos políticos de organização paramilitar.
3.3 A Criação de Partidos Políticos: Princípios Constitucionais Balizadores
Em função da preservação do regime democrático, a própria Constituição impõe aos Partidos o chamado controle ideológico: a obediência de alguns princípios constitucionais básicos, abordados a seguir.
SOBERNIA NACIONAL: Cabe portanto, aos Partidos Políticos brasileiros resguardar, em seus atos constitutivos, como também na execução de suas atividades políticas e parlamentares, o compromisso com a defesa da Soberania nacional.
REGIME DEMOCRÁTICO: Todos os órgãos do Partido devem exibir uma legitimação democrática, seja diretamente, através da eleição dos seus titulares, seja indiretamente, através de sua responsabilidade perante os órgãos eleitos.
PLURIPARTIDARISMO: caracteriza-se pela oposição a qualquer artefato monopolista, seja social, político, cultural, educacional, econômico ou de comunicação, pode-se concluir que o pluripartidarismo se fundamenta no compromisso de institucionalizar um sistema político com múltiplos partidos, como imagem global do conjunto, não de aspecto que reflita a individualidade do partido.
DIREITOS FUNDAMENTAIS DA PESSOA HUMANA: está intimamente vinculada ás situações jurídicas, objetivas e subjetivas, definidas no direito positivo, em prol da dignidade, igualdade e liberdade da pessoa humana.
3.4 Requisitos Constitucionais para a Criação de Partidos
CARÁTER NACIONAL: buscou-se, fundamentalmente, impedir a formação de Partidos com simples programas regionais ou locais, como eram as organizações políticas da República brasileira e, acima de tudo, reforçar e dar continuidade aos laços de unidade nacional.
PRESTAÇÃO DE CONTAS À JUSTIÇA ELEITORAL: Por esse requisito constitucional, os Partidos ficam obrigados a prestar contas das doações financeiras recebidas e de todos os gastos realizados nas eleições.
FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR: o entendimento corrente é de que, para funcionar, os Partidos devem ter representação no Legislativo a fim de usufruir o direito à estrutura de lideranças e participar na divisão proporcional da composição das mesas e comissões de acordo com o Regime Interno de cada Casa Legislativa. No entanto, tal exigência acabou ferindo o principio constitucional, contido no caput do art. 17, que garante serem livres a criação, fusão, incorporação e extinção de Partidos Políticos.
3.5 Vedações Constitucionais
Proibição de Utilização de Organização Paramilitar: as organizações partidárias em hipótese alguma podem caracterizar-se como órgãos de caráter militar.
Proibição de Reconhecimento de Recursos Financeiros e de Subordinação a Organismos Estrangeiros: ao ser criado um Partido deve haver, fundamentalmente, o compromisso com o resguardo do princípio da Soberania nacional. Desta forma, proibir o recebimento de recursos de entidades estrangeiras, a fim de evitar qualquer tipo de subordinação a elas, seria conseqüência natural. Por outro lado, os Partidos brasileiros gozam de plena liberdade para se filiarem ás correntes ideológicas internacionais.
Capítulo 4 – Natureza Jurídica dos Partidos Políticos e suas Garantias Constitucionais
4.1 Natureza Jurídica dos Partidos Políticos
Conforme a Constituição, o Partido é pessoa jurídica de Direito Privado, por isso deve possuir o registro na forma de lei civi. Após adquirir a personalidade jurídica na forma de lei civil, o Partido deve registrar o seu estatuto no TSE, antes, porém, o requerimento do registro do partido, dirigido ao cartório competente do Registro Civil das Pessoas Jurídicas, da Capital Federal, deve ser subscrito pelos seus fundadores, em numero nunca inferior a 101, com domicílio eleitoral em, no mínimo, um terço dos Estado. Esses limites para a criação do Partido ferem o princípio da liberdade de criação dos Partidos, previsto no caput do art. 17. Logo, para criar um Partido deve-se cumprir 3 etapas: o registro na forma da lei civil, o registro no TSE e o seu funcionamento parlamentar.
4.2 Garantias Constitucionais
Alem de reconhecer os Partidos como pessoas jurídicas de Direito Privado, a Constituição também inovou ao reconhecer a autonomia partidária para definição de estruturas internas, forma de organização e de funcionamento, cabendo aos estatutos de cada Partido estabelecer as regras de fidelidade e disciplina partidária. A outra garantia constitucional importante concedida aos Partidos foi o direito aos recursos do fundo partidário e o acesso gratuito ao rádio e à televisão, ficando a sua regulamentação a cargo da legislação ordinária.
AUTONOMIA PARTIDÁRIA: ficou expressamente determinado o direito de auto-regulamentação dos Partidos.
DEMOCRACIA INTERNA: a Constituição não se manifesta em relação à Democracia interna ou intrapartidária.
FIDELIDADE PARTIDÁRIA: A fidelidade partidária pode ser definida como a obrigação dos representantes políticos de não deixarem o partido pelo qual foram eleitos, ou de não se oporem às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos [da organização partidária] sob pena de perda do mandato. Sua regulamentação foi remetida para a esfera estatutária dos partidos políticos. A ação mais drástica que o Partido pode praticar é a de excluir o infiel de sua legenda.
DISCIPLIA PARTIDÁRIA: a disciplina partidária pode ser definida como caso particular da disciplina que deve prevalecer em toda e qualquer associação. Pelo instituto da disciplina partidária, requer-se que todos os seus filiados respeitem os princípios, o programa e os objetivos da organização partidária. Os filiados devem respeitar as regras estabelecidas nos estatutos, cumprir com os seus deveres e exercer com probidade o exercício de mandatos ou funções partidárias, caso contrário, o faltoso poderá sofrer penalidades como: advertência, suspensão, destituição do exercício de funções em órgãos do Partido ou até expulsão do filiado.
FUNDO PARTIDÁRIO E ACESSO AOS MEIOS DE COMUNICAÇÂO: diante dessa garantia constitucional, as organizações partidárias passam a usufruir recursos públicos para funcionar e divulgar seus programas. Outro aspecto importante do fundo partidário, enquanto instituto, está na possibilidade de os Partidos virem a disputar eleições com recursos próprios. Isso faz com que eles se desvinculem de qualquer financiamento particular, o que reforça, sem dúvida alguma, a independência e a autonomia dos Partidos frente aos interesses econômicos e políticos de particulares e grupos isolados. Conforme o artigo 7, têm direito ao fundo partidário e ao acesso gratuito ao rádio e à televisão os Partidos Políticos que registrem seu estatuto no TSE. Todavia, tanto na distribuição dos recursos quanto na distribuição do espaço de tempo no rádio e na televisão, a Lei acabou instituindo duas classes de Partidos. Essa Lei dos Partidos prejudicou o dispositivo da distribuição, já que estabeleceu privilégios para os Partidos com funcionamento parlamentar em detrimento das pequenas legendas, o que fere profundamente o respeito ao princípio do pluripartidarismo. Dessa forma, longe de se apresentar como um Estado de Partidos, a legislação vigente deixa claro que o Estado brasileiro é de alguns Partidos.
Capítulo 5 – O Processo de Constitucionalização dos Partidos Políticos no Brasil e a Reforma Político-Partidária
5.1 O processo de Constitucionalização dos Partidos Políticos no Brasil
A constitucionalização dos Partidos Políticos no Brasil pela Constituição de 1988 refletiu a realidade histórica de um período de reabilitação democrática após longa penumbra autoritária. Essa constitucionalização foi uma aquisição tardia, porém significativa, resta ainda seu reconhecimento formal como instancia política vital para a Democracia brasileira. Entretanto, inexiste passagem constitucional que explicitamente indique a função política das organizações partidárias no interior do sistema jurídico-político do país. No Brasil, os políticos se relacionam com seus partidos como partidos de aluguel. Mudam de partido freqüentemente, votem contra a linha partidária e rejeitam qualquer disciplina partidária. Portanto, é certo que faltou à própria Carta estabelecer concretamente que as organizações partidárias são instrumentos imprescindíveis e legítimos à prática democrática.
5.2 O Partido e a Reforma Política
Em 1995, o Senado Federal criou uma Comissão Temporária Interna para Estudar a Reforma Político-Partidária. Dentre os pontos arrolados para discussão e deliberação estão os seguintes: a introdução do voto distrital misto; a extinção das coligações proporcionais para o Poder Legislativo; a filiação partidária e domicílio eleitoral; e a divulgação de pesquisas eleitorais.
VOTO DISTRITAL MISTO: Segundo a proposta de emenda constitucional da Comissão de Reforma, o eleitor passaria a ter o direito a dois votos desvinculados: o primeiro voto elegeria os representantes pelo sistema proporcional; o segundo voto elegeria o representante pelo sistema majoritário.
EXTINÇÃO DAS COLIGAÇÕES NAS ELEIÇÕES PROPORCIONAIS PARA O LEGISLATIVO: Segundo a proposta de emenda constitucional da Comissão de Reforma, ficariam proibidas as Coligações de Partidos em eleições para Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas, Câmara Legislativa do Distrito Federal e Câmara de Vereadores. É uma medida positiva, já que cabe a cada Partido construir e divulgar o seu próprio programa.
FILIAÇÃO PARTIDÁRIA e DOMICÍLIO ELEITORAL: Estabelece a exigência de filiação partidária em pelo menos um ano em caso de primeira filiação, e de pelo menos dois anos, quando já tenha sido filiado a outro Partido para concorrer a cargo eletivo, no Executivo ou no Legislativo. Para concorrer ao mandato eletivo, proporcional ou majoritário, o candidato deverá possuir domicílio eleitoral na circunscrição há pelo menos dois anos antes do respectivo pleito eleitoral. Essas medidas dificultarão que candidatos se utilizem das legendas para fins somente eleitorais, absolutamente descompromissados com seus programas partidários, principalmente em períodos próximo às eleições.
DIVULGAÇÃO DE PESQUISAS ELEITORAIS: propõe que seja acrescentado na Constituição um inciso que diga que compete á lei federal estabelecer restrições à divulgação de pesquisas eleitorais, a fim de preservar a vontade do eleitor.
5.3 Questões Político-Partidárias Fundamentais da Reforma
FINANCIAMENTO PÚBLICO: aprovou por unanimidade a proposta de que, por meio de Projeto de Lei, se estabeleça que as campanhas eleitorais sejam financiadas exclusivamente com recursos públicos.
FIDELIDADE PARTIDÁRIA: Verifica-se, portanto, na proposta da Comissão, o instituto da fidelidade partidária engloba duas perspectivas distintas: uma voltada especificamente à troca de legenda, restrita aos membros do Poder Legislativo; e outra voltada exclusivamente aos atos de desobediência das decisões aprovadas em convenções partidárias.
CLÁUSULA DE BARREIRA: Um mecanismo previsto em dispositivo legal que impede a existência ou a representação parlamentar da agremiação partidária que não conte com o apoio político de um determinado numero ou percentual de eleitores. Com isso, o Partido que não acalcar determinado quorum de votos previamente estabelecido estará impossibilitado de participar em futuras eleições.
FEDERAÇÃO DE PARTIDOS: projeto de lei que possibilitará aos pequenos Partidos se reunirem em Federações de partidos podendo, no decorrer dos processos eleitorais, somar forças em termos de votos com o propósito de, em conjunto, ultrapassar a cláusula de barreiras que assegura o direito de funcionamento parlamentar.
No geral as propostas sobre a reforma política que tramitam no Congresso Nacional não se têm ocupado em apresentar soluções de longo prazo que possibilitem radical transformação do modelo de representação político-partidária que há muito vigora no pa´s. A crise de representatividade que envolve o modelo de representação e as instituições político-partidárias não poderá ser superada ou ao menos minorada sem que exista um projeto de transformação dos Partidos Políticos em instituições orgânicas da Sociedade.
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