Licenciamento ambiental e projeto substitutivo de Lei nº 3.729/2004: mecanismo de proteção e prevenção do Meio Ambiente

Thiago Oliveira Gaspar[1]

Lídia Raquel Almeida de Abreu[2]

Adson Gomes Reis[3]

RESUMO: O presente artigo tem enfoque na análise acerca da proteção ao meio ambiente, evidenciando alguns artigos da Constituição Federal, e destacando o licenciamento ambiental e suas etapas, considerando, ainda a legislação infraconstitucional e o atual projeto de lei, do Deputado Federal Mauro Pereira, em trâmite com suas devidas caracterizações sobre licenciamento ambiental geral. Tendo em vista a valoração ao uso adequado dos recursos naturais para assim, permitir o respeito em especial ao direito fundamento da pessoa humana, considerando, por óbvio, a saúde do homem e a sua qualidade de vida.

Palavras-chave: Meio Ambiente, Direito Fundamental da Pessoa Humana, Licenciamento Ambiental.

ABSTRACT: This article has the main focus on the analysis of the protection of the environment, highlighting some articles of the Federal Constitution, and highlighting the environmental licensing and its stages, considering infra-constitutional legislation and the current bill, Federal Deputy Mauro Pereira, in With their proper characterizations on general environmental licensing. With a view to assessing the proper use of natural resources in order to allow respect in particular for the right foundation of the human person, obviously considering human health and quality of life.

Keywords: Environment, Fundamental Law of the Human Person, Environmental Licensing.

1 INTRODUÇÃO

O Meio Ambiente, em aspectos conceituais, envolve o ecossistema (seres bióticos e abióticos) sob seu aspecto natural (meio físico e biológico) e cultural (homem e atividades) cumulativamente com a ecologia (seres vivos e tudo que está ao redor deles). E, além de um autêntico direito difuso/coletivo, classificado como direito de terceira geração, tendo em vista considerar-se a saúde do homem e qualidade de vida como principal meta estatal, é um direito fundamental da pessoa humana. (BULOS, 2014, PÁG. 1608).

A Constituição Federal prevê ainda ampla proteção ao meio ambiente. Considerando, por conseguinte, dever de todos a sua preservação. Ora, em seu art. 5º, inciso LXXIII, permite ao cidadão a capacidade de propositura de Ação Popular visando anular qualquer ato lesivo ao meio ambiente; no art. 23, VI, e 24, VI e VII prescreve respectivamente a competência de todos os entes federativos para proteger e combater quaisquer liames da poluição e legislar ainda sobre o tema. Destaca-se ainda a função institucional do Ministério Público a promoção do inquérito civil e a ação civil pública para essa proteção, conforme o art. 129, III, CF. Perpassa ainda tal função ao Sistema Único de Saúde no que tange ao aspecto colaborativo no art. 200. E, ao longo dos arts. Art. 170, 174, 186, 220, pode-se constatar a preocupação em observar as consequências diretas e indiretas do impacto econômico no meio ambiente, procurando, assim buscar meios preventivos e repressivos aos danos por meio da fiscalização, valorando, assim, o uso adequado dos recursos naturais disponíveis. Alvo esse, portanto, do presente artigo, em específico no que tange ao licenciamento, que nada mais é que a análise do impacto ambiental de uma sociedade. Trabalhar-se-á sobre as Licenças: Prévia (viabilidade do empreendimento, análise do local e danos), Instalação (análise de todos os projetos da obra) e Operação (verificar o cumprimento dos projetos).

Imperioso mencionar ainda o capítulo VI, no título VIII: Da ordem social, da Carta Magna, exclusivo para o Meio ambiente, in verbis:

DO MEIO AMBIENTE

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (Regulamento)

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;  (Regulamento)   (Regulamento)

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento)

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;  (Regulamento)

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;   (Regulamento)

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. (Regulamento)

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

§ 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal, registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar dos animais envolvidos.   (Incluído pela Emenda Constitucional nº 96, de 2017)

Confirmando, assim, o quão imperioso é promover mecanismos para proteger o meio ambiente e, assim, tendo alvo a qualidade de vida humana.

2. PODER DE POLÍCIA E LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A Constituição Federal, no art. 23, VI, conforme já fora mencionado, delega competência aos entes federativos, leia-se ainda, a administração pública direta e indireta, para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” (art. 23, VI, CF). Visando isso, um dos mecanismos utilizados é o poder de polícia, previsto no art. 78 do CTN, in verbis:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)

Assim sendo, em suma, a administração publica vai limitar o direito, os interesses e a liberdade individuais com escopo de valorar o interesse público, na indisponibilidade desse, evidenciando a ausência de direito absoluto com respaldo sempre no princípio da proporcionalidade e da natureza pública de proteção ambiental. Considerando, assim, o poder de polícia como um dever de ofício do poder público (atuação positiva).

Tal poder vai impor, ainda, obrigações negativas (não fazer) e compelir ao cumprimento de deveres positivos. Logo, exemplificando esse último: realização de condicionantes de uma licença ambiental. Sendo, porém, imperioso destacar que há uma grande diferença entre competência para licenciamento ambiental e atribuição para exercer a fiscalização ambiental.

3. CONCEITUAÇÃO ACERCA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E O PROJETO SUBSTITUTIVO DE LEI Nº 3.729/2004

O Ministério Do Meio Ambiente conceitua o Licenciamento Ambiental como um instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, estabelecida pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que tem como objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida[4]. Nessa senda, é o fator condicional de política ambiental em que promove proteção constitucional, lastreada no art. 225 da Carta Magna, ao meio ambiente equilibrado ecologicamente, por meio de uma aprovação administrativa permeada por diversos aspectos procedimentais.

O Licenciamento Ambiental concede ou denega a possibilidade de autorizar a utilização de áreas que de certo sofrerão impactos ambientais. Desse modo, consiste em “atos intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar conteúdo e forma ao ato principal e final colimado pelo Poder Público” (MEIRELLES, 2013, p. 167)

A Licença Ambiental por sua vez consiste no ato administrativo, a vontade unilateral, emanada pelo órgão público ambiental no qual estabelece requisitos e medidas que possibilitem o controle ambiental devendo ser rigorosamente obedecias por aquele que empreenderá atividades potencialmente poluidoras ou tenham a capacidade de causar degradação ambiental a partir do uso de recursos extraídos do meio ambiente.

A partir desta síntese, urge identificar as normas que disciplinam o licenciamento ambiental. O quadro normativo, atualmente mais importante baseia-se em uma Lei Federal, uma Lei Complementar e em Resolução, são elas: a Lei nº6938/1981, a Lei Complementar nº 140/2011 e Resolução do CONAMA nº 237.

O fato da regulamentação do licenciamento ambiental se dar por meio de normas infralegais constitui uma das grandes falhas do sistema atual, uma vez que a ausência de diretrizes gerais pode acarretar na discricionariedade excessiva, possibilitando aos Estados e Municípios a flexibilização das regras do licenciamento ambiental com o fito de atrair mais investimentos (ARAÚJO; HOFMANN, 2016).

Nesse diapasão, diversos Projetos De Lei tramitam no Poder Legislativo Federal, a fim de uma contemplação de uma única norma, não infralegal, a fim de regulamentar o tema de Licenciamento Ambiental. O mais adiantado e próximo de efetivamente transformar-se em diploma legal é o PL 3729/04 possuindo uma versão do Governo Federal e outra do Deputado Federal Mauro Pereira. Ambas versões demonstram grave demonstração de desprivilegio ao princípio do controle do risco ambiental, comprometendo a manutenção sustentável do meio ambiente.

O projeto de lei, acima referido, tem como pano de fundo almejar maior celeridade ao licenciamento ambiental com pano de fundo “sob o argumento de uma simpática e desejável diretriz de agilização dos procedimentos, via simplificação e desburocratização” (CASTANHEIRO E FACCIOLLI, 2016)[5].

2.1 Aspecto de retrocesso manejado pelo PL nº 3.729/04

a) Autoridade Licenciadora e a ausência da autoridade interveniente.

Conforme o projeto substitutivo de autoria do Dep. Mauro Pereira o poder decisório do licenciamento ambiental compete à autoridade licenciadora, prevê que a oitiva das autoridades envolvidas tem caráter consultivo e não vincula a decisão tomada, apesar de estabelecer que, na motivação da decisão, deve constar a análise do órgão licenciador sobre a manifestação de tais autoridades intervenientes (BRASIL, 2015a, art. 5o). É de certo que tal medida representa um atentado aos princípios basilares da administração pública no que tange a impessoalidade e moralidade vez que possibilita favorecimentos pessoais, lastreada pela discricionariedade da administração por meio de ato da autoridade licenciadora consoante a estipulação dos requisitos ao empreendedor.

A participação dos órgãos intervenientes é de suma importância para lograr-se efetividade quanto ao licenciamento ambiental haja vista que enriquece o processo decisório, colocando em destaque fatos que uma autoridade licenciadora, longe fisicamente do objeto a ser expedida a licença, tenha conhecimentos específicos. A Seção Sindical no Ibama do Sindicato dos Servidores Públicos Federais no Distrito Federal – Sindsep/DF (2015), em nota, se posicionou pela supressão desse dispositivo, asseverando a importância das autoridades intervenientes na tomada de decisões, justamente, por colocar em pauta questões que o corpo técnico do órgão licenciador – no caso, o IBAMA – não consegue analisar de forma adequada.

Destarte, não se deve aplicar o entendimento de que a competência do licenciamento ambiental seja apenas única e exclusivamente de uma autoridade licenciadora pois não se coaduna com princípios constitucionais da administração pública, muito menos com a qualidade do poder de decidir acerca da concessão do licenciamento ambiental. Na contramão desse argumento deve-se ter fulcro a competência do licenciamento,estimulando-se a participação de forma não fragmentada como ocorre atualmente, “A atuação dos órgãos intervenientes tem se dado de maneira fragmentada (HOFMANN, 2015), o que corrobora para o aumento da burocracia e da morosidade do processo decisório” mas sim através de um órgão licenciador e autoridades que possam intervir, por exemplo, em razão de competência específica e com prazo estipulado, com o intuito de desburocratizar e dar maior credibilidade as licenças concedidas.

b) os novos tipos de licenciamento

O PL 3729/04, em seu substitutivo apresentado, estipula para o licenciamento ambiental 3(três) espécies: corretivo, simplificado e ordinário. Lastreado de exceções em parágrafos, eleva apenas ao mundo das ideias a questão do licenciamento, uma vez que torna este obtuso ao cerne da questão de preservação ambiental, tornando enternecido a questão deste àqueles que são empreendedores.

Sobre o licenciamento ordinário, disciplinado no art. 15, §1º do projeto substitutivo, deve ser aplicado quando o empreendimento for efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiento, o qual será objeto do EIA. Entretanto o mesmo dispositivo, art. 15, entende que pode ser afastado a LI ou LO, caso o tipo de licença for incompatível com a natureza da atividade, de acordo com resolução do órgão consultivo e deliberativo do Sisnama. O parágrafo 2º, ainda deste artigo afirma “autoridade licenciadora estabelecerá previamente os requisitos e as condicionantes ambientais para aplicação do caput”. Dessa forma resta claro o afrouxamento da norma, impedindo a manutenção da conservação do meio ambiente pois demonstra uma simplificação daquele procedimento que mais rigoroso era para ser.

No que se configura por licenciamento simplificado, o legislador propositor do PL substitutivo afere que atividade que não causem grande impacto ambiental permitem promover a permuta do Estudo de Impacto ambiental, por um distinto e meandroso.

c) Penalidades modificadas e o substitutivo do PL 3.729/04 flagrantemente inconstitucional

No que se refere a responsabilidade daqueles que financiam as atividades propensas a resultares dano ambiental, será subjetiva, contrastando com a responsabilidade objetiva em vigor, mais célere e inibidora de danos ambientais, insta gizar que dessa forma depara-se com a presunção da regular licença ambiental concedida, frustrando interesses do art. 225 da CFRB e acatando a blindagem dos empreendedores das atividades que possam causar danos ambientais relevantes.

O projeto para, também blindar os servidores públicos, (muitas vezes cooptados pelos grandes empreendedores dessas atividades), revogou o crime culposo aquele que concede licença, autorização ou permissão em confronto com as normas ambientais

Outros pontos negativos a serem rechaçados são trazidos à baila também por pareceres do IBAMA e cartas declaradas pelo Ministério Público Federal e Estadual de SP. Assevera a Presidente do IBAMA Suely Araújo (Parecer nº 01/2017):

“Enfraquecimento dos mecanismos de responsabilização pelo dano ambiental, um dos fundamentos do Direito Ambiental do país.

Pouco rigor na renovação de licenças (art.6º), por não comtemplar diretrizes básicas nesse sentido (que constam no texto consolidado pelo MMA datado de 04/04/2017) e admitir renovação automática pela internet dos diferentes tipos de licença”.

4. ETAPAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL VIGENTE – PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

O licenciamento ambiental é feito em três etapas distintas e insuprimíveis: 1- Licença Prévia (art. 8º, I, da Resolução Conama n. 237/97, com validade: até 5 anos), 2- Licença de Instalação (art. 8º , II, da Resolução Conama n. 237/97 com validade: até 6 anos) e 3- Licença de Operação (art. 8º , III, da Resolução Conama n. 237/97). (AMADO, 2014, PÁG. 177)

Em uma delas, evidencia-se a existência do princípio da prevenção do dano ambiental, no Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), que constitui um dos mais importantes instrumentos de proteção do meio ambiente. A sua essência é preventiva e pode compor uma das etapas do licenciamento ambiental.

Dessa forma, instituiu-se dois instrumentos regulamentadores essenciais para o Licenciamento ambiental o EIA (estudo de impacto ambiental) e o RIMA (relatório de impacto ambiental).

O EIA é elaborado segundo critérios técnicos, é de maior abrangência, compreendendo o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de laboratório e a própria redação do relatório.

Já o RIMA é a existência de um relatório de impacto ambiental que tem como finalidade tornar compreensível para o público o conteúdo do EIA.

Insta ressaltar excerto do parágrafo único do artigo 9º da Resolução CONAMA nº 001/86 que objetivamente apresenta o RIMA:

“Parágrafo único. O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada à sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequências ambientais de sua implementação.”

Nessa esteira, pode-se afirmar que o RIMA é o ramo do licenciamento ambiental que consiste em um ato administrativo, volativo unilateral, ao passo que o EIA é a prática da publicização de um estudo exigido, na estirpe de relatório acerca das consequências de atividades propensas a resultar em possível impacto ambiental. É por meio desses parâmetros que se pode alcançar as etapas do licenciamento a fim de possibilitar o objetivo da conquista da Licença Prévia.

O entendimento acerca das modalidades de licença do ainda vigente modelo de Licenciamento Ambiental, é fundamental. De forma breve, vê-se que tais modalidades tem o intuito primordial de promover a conservação do meio ambiente ao passo da efetivação das atividades impactantes ao ambiente.

O art. 19 da Lei Lei 6.938/81, consiste em explanar, sucintamente, acerca das 3 modalidades de licenças em vigor:

Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle,

expedirá as seguintes licenças:

I – Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento da atividade,

contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização,

instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou

federais de uso do solo;

II – Licença de instalação (LI), autorizando o início da implantação, de

acordo com as especificações constantes do projeto executivo;

III – Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações

necessárias, o início da atividade licenciada e funcionamento de seus

equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas

Licenças Prévias e de Instalação.

Na fase da licença prévia é necessário que o empreendedor analise bem o local onde sua ação terá lugar, que estude o ambiente para saber onde ele é mais vulnerável e frágil, para conhecer a capacidade de auto-regeneração do local, que perceba a importância que terá ali sua função social. Ele deve conhecer a fundo o empreendimento que pretende instalar para que possa antever quais as conseqüências que ele pode vir a causar àquele ambiente, tendo em mente que deverá adotar os métodos menos traumáticos ao meio ambiente com sua atividade, para poder então, com clareza, concluir se é conveniente ou não sua execução, se o custo/benefício é compensatório. (Honaiser, 2009).

5. CONCLUSÃO

Percebe-se que o Direito (conjunto de normas de conduta social, impostas coercitivamente pelo Estado, para realização da segurança, segundo os critérios de justiça), orienta o comportamento social a fim de auferir o “Bem comum”, que por sua vez configura-se como a consumação da ordem nas relações sociais, tornando-se possível através do cumprimento das determinações contidas no Direito. Além de ditar normas que disciplinam o convívio social, promovendo de tal maneira o ordenamento público, o Direito tem como objetivos o estabelecimento da igualdade e o cumprimento da justiça, sendo que, para a ordem jurídica constituir-se autêntica, legítima, é necessário que seja a fiel expressão da justiça.

A justiça e o Direito estão intimamente ligados, uma vez que um depende do outro para cumprir as suas atribuições, se o significado de justiça permanecer apenas no campo ideal, não há como efetivar o seu papel, uma vez que este só pode ser consumado se a justiça estiver incorporada às leis, sendo o resultado do cumprimento destas. Fruto de uma formulação greco-romana, a definição de justiça corresponde à constante e firme vontade de dar a cada um o que é seu, trata-se do lidar de maneira  proporcional ao tomar decisões frente a um processo social posto em análise.

Observa-se então que para a obtenção de um convívio social saudável e harmônico é necessário considerar todos esses conceitos na prática, tendo em vista a clara necessidade de efetivação das garantias e direitos, e um desses direitos consiste em servir-se de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. No decurso desta obra foi possível destacar alguns pontos importantes para que o meio ambiente fosse utilizado de maneira a suprir as necessidades públicas sem que houvesse uma significativa e danosa agressão.

Nesse mesmo intuito manifesta-se o licenciamento ambiental, que se constitui como instrumento pelo qual se promove a prevenção e controle ambiental possibilitando que o desenvolvimento econômico caminhe junto com a proteção ao meio ambiente, para que se alcance um crescimento com sustentabilidade em harmonia com a equidade social e a qualidade ambiental. E para que esse instrumento tenha validade é necessário que o Estado restrinja o exercício de um direito individual em face de um potencial ou real benefício decorrente dessa restrição para a sociedade, tendo como fundamento o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Após um apanhado sobre as implicações do Licenciamento Ambiental e o projeto substitutivo de Lei, também se analisou as etapas e procedimento do licenciamento, considerando a importância da distinção de cada espécie. AIA (Avaliação de Impacto Ambiental) permite que se obtenha uma análise conclusiva sobre as consequências positivas e negativas sobre o meio ambiente, o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) consiste em uma análise técnica realizada para o processo de licenciamento, o RIMA (Relatório de Impacto Ambiental) traduz-se em um documento no qual vem fixadas as conclusões do EIA, tendo como intuito informar ao público por meio de audiências públicas os impactos negativos e positivos analisados.

Através do RIMA, é possível obter a LP (Licença Prévia) onde estarão especificados todos os requisitos, local, instalação, forma de operação e etc. Após a obtenção dessa licença aufere-se mais duas licenças, a LI (Licença de Instalação) e LO (Licença de Operação) que pelo se auto definem pelo próprio título.

Ao longo desta obra foi possível expressar a relevância do zelo ao meio ambiente, e a fim de preservá-lo é fundamental que se observe algumas práticas positivas, tais como o controle de natalidade, uma vez que havendo tal controle, a extração de recursos naturais diminuiria; despoluição dos mananciais que se encontram poluídos, preservação dos recursos hídricos e fiscalização do uso dos mesmos; reciclagem do lixo; utilização de tecnologias “limpas” e, sobretudo melhorias na educação e conscientização, ou seja, desenvolver com a capacidade desuprir as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações.

Em suma, percebeu-se que o Licenciamento Ambiental constitui-se como um eficiente instrumento de preservação ao Meio Ambiente, combatendo os riscos de danos gravosos a este, que quando agredido, dificilmente é restaurado por completo.

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