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Intervenção do Estado no domínio econômico

STATE INTERVENTION IN THE ECONOMIC FIELD

Mayara Rayanne Oliveira de Almeida[1]

 RESUMO

O presente estudo científico tem por objetivo tecer considerações acerca de institutos de Direito Econômico. O tema será abordado em linhas gerais, destacando a sua evolução histórica, suas teorias, como também a sua atual situação no direito vigente, através de uma pesquisa de cunho bibliográfico, por meio do método descritivo.

Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Econômico. Intervenção do Estado. Domínio Econômico.

ABSTRACT

 The purpose of this scientific study is to make considerations about institutes of Economic Law. The theme will be approached in general terms, highlighting its historical evolution, its theories, as well as its current situation in the current law, through a bibliographical research, through the descriptive method.

Keywords: Constitutional Law. Economic Law. State intervention. Economic Domain.

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo tem por desiderato discorrer acerca da intervenção do Estado no Domínio Econômico. Trata-se de um tema polêmico e causador de muita controvérsia na doutrina e na jurisprudência, em razão de sua complexidade, eis que de um lado tem-se uma sociedade moderna que reluta em legitimar a intervenção estatal, e de outro, ainda que indiretamente, a mesma socieda luta pelo equilíbrio das relações baseado na mencionada interveção.

A priori, busca-se uma análise conceitual do tema para, em seguida, discorrer sobre a finalidade pela qual o Estado intervém no domínio econômico e, ao final, examina-se as diversas tipologias existentes na seara doutrinária brasileira.

2. NOÇÕES SOBRE INTERVENÇÃO ESTATAL ECONÔMICA

2.1. Conceito

Questão não muito fácil de se solucionar é a atinente a saber em que consiste a intervenção estatal econômica. Afinal, o que significa a locução em epigrafe?

 Analisando-se literalmente cada um dos vocábulos, teríamos, segundo Aurélio Buarque de Holanda (1990, p. 195): intervenção: interferência ou ato de interferir; estatal: pertencente ou relativo ao Estado; econômica: relacionado à economia.

A intervenção estatal econômica significaria, desse modo, a interferência, ou ato de interferir, do Estado sobre a economia.

Eros Grau (2012, p. 147), com bastante acuidade, faz uma análise comparativa entre intervenção estatal e atuação estatal econômica. Para o insigne professor paulista, "intervenção indica (...) atuação estatal em área de titularidade do setor privado; atuação estatal, simplesmente, ação do Estado tanto na área de titularidade própria quanto em área de titularidade do setor privado”.

Washington Peluso (2006, p. 332), por sua vez, entende intervenção como sendo "um fato ‘político’, enquanto traduz a ‘decisão’, do Poder Econômico por atuar no campo que determina, e 'jurídico', quando institucionalizado, regulamentado pelo Direito. Infere por estatal como o fato de se tratar de 'ação' do Estado. E domínio econômico, ‘a área de atuação do Estado’”.

A intervenção do estado no domínio económico consiste, portanto, na ação empreendida pelo Estado, como sujeito ativo, na esfera da atividade econômica, visando atingir os fins a que se propõe.

2.2. Finalidade

Que o Estado intervém na atividade econômica para atingir os fins a que se propõe ninguém duvida. Mas que fins são esses?

A finalidade da intervenção do Estado no domínio econômico está a depender da ideologia econômica adotada pelo próprio Estado. E essa ideologia está inserida, em regra, na Constituição e na legislação infraconstitucional de cada país.

Com efeito, a intervenção econômica sempre esteve umbilicalmente atrelada à política econômica estatal.

As constituições dos povos democráticos ocidentais têm destinado um título específico com o escopo de tentar disciplinar a Ordem Econômica.

Nessa caminhada, são comuns os princípios, as normas e os disciplinamentos relacionados à intervenção estatal econômica.

O assunto, no entanto, é complexo. Por isso destinaremos os três próximos capítulos para abordar o fenômeno intitulado ordem econômica. seu conceito e sua evolução histórica tendo-se por paradigma o constitucionalismo econômico brasileiro.

Somente para termos uma ideia do quanto a finalidade da intervenção econômica está atrelada a Constituição, abrindo-se a Carta brasileira de 1988, verificaremos que a exploração direta da atividade econômica, ressalvados os casos taxativamente elencados no seio da Lei Ápice, somente será implementada quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, situações a serem definidas em lei[2]. Ademais, exercerá o Estado o papel fiscalizador e punitivo ao abuso do poder econômico, assim considerada aquela atividade tendente à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros[3]. Estabelece-se, outrossim, na Lei Maior, o papel estatal de agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo, na forma da lei, e nessa condição, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento[4].

Por seu turno, Jose Mário Miranda Abdo (1999, p. 9), ao apreciar o fenômeno da intervenção do Estado na economia hodierna, observa que o intervencionismo estatal é indispensável para se alcançar a economia de mercado implicitamente encartada na Constituição de 1988.

Em suma, a finalidade da intervenção estatal deve ser devidamente inserida no texto constitucional. A sociedade deverá ficar atenta. Conhecê-la e exigir a sua efetivação prática.

3. Diversas tipologias relacionadas à intervenção do Estado na Economia

3.1. Noções preambulares

O Estado, com o passar dos anos, interveio na esfera econômica com maior ou menor intensidade de diversos modos. Daí a doutrina mencionar, dentre outras, a intervenção estatal direta, indireta, por absorção, por indução ofensiva e intermediária.

Com o afã de sistematizar as várias modalidades de intervenção econômico-estatal e torná-las mais compreensíveis, os juseconomistas passaram elaborar classificações sob os mais variados prismas. Abordaremos, a seguir, aquelas tipologias mais usuais e que entendemos aplicáveis ao entendimento do nosso estudo.

3.2. Classificação tradicional

3.2.1. Intervenção direta

A intervenção estatal direta é aquela em que o Estado passa a exercer a atividade econômica tal como um verdadeiro empresário. Ele compete em igualdade de condições com a iniciativa privada, através de práticas monopolistas ou de atividades em regime de livre competição com as empresas privadas.

Conforme José Wilson Nogueira de Queiroz (2010, p. 83) , acerca desse tipo de intervenção estatal na economia brasileira : "na intervenção direta, também denominada ‘administração prestacional’, o Estado figura como verdadeiro sujeito do empreendimento econômico, participando e dirigindo o empreendimento”.

Com a introdução do sistema econômico denominado neoliberal, acolhido, inclusive pelo Brasil após 1988, essa modalidade intervencionista está cada vez mais reduzida e limitada aos casos taxativamente elencados na esfera constitucional ou definidos em lei como necessários à segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.

Com efeito, de acordo com o art. 173 da Constituição Federal de 1988, "ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta da atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definido em lei”.

Identifica-se, da leitura do dispositivo constitucional sobredito, que a intervenção estatal brasileira direta será excepcional, tal como orientado pelo neoliberalismo, sistema em que se apregoa o Estado mínimo.

3.2.2. Intervenção indireta (diretiva)

Na intervenção indireta ou diretiva, o Estado exerce um papel regulador e fiscalizador da atividade econômica, que passa a ser desempenhada, com supremacia, pelos diversos agentes econômicos privados.

Através de atos legislativos (v. g. leis, decretos, regulamentos), executivos (ex. g. fiscalização, aplicação de punições administrativas) e judiciais (p. ex. cominação de multas, suspensa, ou interdição de atividades empresariais), o Estado participa indiretamente da atividade econômica. A atuação, então, denomina-se indireta, diretiva ou ordenadora da economia.

Nesse caso, como agente normativo e regulador da economia, o Estado possibilita o exercicio da atividade econômica pelos diversos agentes econômicos aplicando as normas e os princípios atinentes à ordem os quais sobrelevam o da liberdade de iniciativa e da livre concorrência.

Ele age de um lado, regulando. fiscalizando e coibindo práticas econômicas nocivas e, por outro ângulo, promovendo o incentivo e o planejamento da atividade econômica.

Essa orientação pode ser vislumbrada da leitura do art 174 da Constituição de 1988: “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento”.

Diga-se, por oportuno, que é nesse papel de agente interventor indireto que o Estado brasileiro entendeu necessário instituir as agências reguladoras da atividade econômica.

3.3. Classificação quanto à efetivação

3.3.1. Intervenção administrativa

A intervenção administrativa é aquela desempenhada pelas entidades integrantes do Poder Executivo.

Com efeito, é comum observarmos a presença de órgãos da administração pública federal, estadual, distrital e municipal incumbidos de tal mister.

Podemos, a propósito, elencar como típicas intervenções estatais administrativas as realizadas pelas agências reguladoras federais e estaduais (ANATEL, ANEEL, ANP, ANVISA, ANS, ANA, AGERGS, ARCE); a intervenção do Banco Central do Brasil sobre as instituições financeiras em atividade no País e as atuações do CADE e da SDE na coibição de práticas nocivas à liberdade de concorrência.

3.3.2. Intervenção legislativa

A intervenção legislativa é aquela levada a efeito pelo Estado quando edita normas gerais e abstratas a disciplinar o fenômeno econômico.

Essa modalidade de intervenção no Brasil é, em tese, da incumbência do Poder Legislativo.

Entrementes, é, de fato, de suma importância a participação do Executivo na atividade legiferante, sobretudo através do uso excessivo de medidas provisórias pelo Presidente da República, sobre os mais variados assuntos[5].

Com efeito, em regra, não é atribuição do Poder Executivo a edição de decretos autônomos, eis que a Administração não dispõe de atribuição própria para legislar autonomamente.

Ressalve-se, contudo, a possibilidade de o Presidente da República elaborar Leis Delegadas, desde que solicite a delegação ao Congresso Nacional, conforme previsão do art 68 da CF/88. Ocorre, todavia, que as medidas provisórias têm se mostrado mais cômodas para o Executivo, eis que não ha necessidade de autorização do Poder Legislativo para a sua adoção. Isso explica o fato de, após o advento da Carta de 1988, nenhuma lei delegada ter sido promulgada no Brasil. Quanto ao número de medidas provisórias, a contrario sensu, já temos ultrapassado o segundo milhar, não computadas as reedições.

Outrossim, é de destacar a possibilidade restrita do chefe do Poder Executivo de editar decreto autônomos apenas em duas situações bem definidas e contidas nas alíneas “a” e “b” do inc. VI do art. 84 da CF, nos termos trazidos pela EC n.º 32/01, a saber: a) organização e funcionamendo da administação federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Com efeito, o poder regulamentar atribuído constitucionalmente à Administração é uma atribuição subordinada, qualquer que seja o seu objeto.

Nas palavras de José Afonso da Silva (2012, p. 436), “O regulamento autônomo, no sentido em que é admitido no Direito Constitucional e na doutrina estrangeiros, não encontra guarida na Constituição. Dá ela, contudo, agora, em virtude da redação dada ao art. 84 VI, pela EC-32/2001, fundamento ao regulamento de organização como forma limitada de regulamento autônomo. Demais de ter que atender a forma da lei, em cada caso, só é admissível nos casos em que a Constituição não tenha reservado à lei específica organização de determinada instituição”.

Hely Lopes Meirelles (2008, p. 157), antes da edição da EC n.º 32/01, chegou a mencionar a possibilidade de o Chefe do Executivo expedir decretos autônomos sobre matérias de sua alçada, mas ainda não disciplinadas em lei. São suas palavras: "regulamento é ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual municipal), através de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei (regulamento de execução) ou prover situações não disciplinadas em lei  (regulamento autônomo ou independente)”.

Entendemos, data venia, não existir guarida no ordenamento jurídico brasileiro aos decretos autônomos, por ausência de permissão constitucional, salvo nas duas  hipóteses  contidas no art. 84, inc. VI, alineas “a” e “b” da CF. De fato, o inc. IV do art 84 da Lei Ápice é cristalino ao asseverar que o poder regulamentar (expedição de decretos e regulamentos), da competência do chefe do Poder Executivo, destina-se tão-somente a dar fiel execução à lei.

Além do poder regulamentar, a Administração dispõe do poder normativo interno. Não há como confundi-los. Enquanto aquele é de atribuição privativa do Chefe do Executivo e se destina a dar fiel execução à lei, este é expedido pelos diversos agentes públicos visando disciplinar questões internas e de alcance limitado ao órgão expedidor. No uso de seu poder normativo, a Administração edita resoluções, portarias, deliberações, instruções etc.

A intervenção legislativa, destarte, dá-se com a expedição de normas que incidem sobre a atividade econômica. A regra é que a edição normativa provenha do Poder Legislativo ou, nos termos supra aludidos, do Poder Executivo.

3.4. Tipologia de Eros Roberto Grau

3.4.1. Intervenção por absorção e por participação

Na intervenção por absorção, o Estado presta serviços ou exerce determinadas atividades econômicas em regime de monopólio, enquanto na intervenção por participação o Estado atua na economia em regime de competição com a iniciativa privada. Em ambos os casos absorção e participação), a intervenção estatal dar-se-á diretamente sobre o domínio econômico stricto sensu. Exemplo de intervenção por absorção ocorria no setor petrolífero, através da União, por intermédio da Petrobrás, antes da flexibilização do monopólio da indústria do petróleo, e de intervenção por participação, na atividade bancária através de empresas públicas (p es Caixa Econômica Federal) ou sociedades de economia mista (v.g. Banco do Brasil S/A).

3.4.2. Intervenção por direção

A intervenção por direção é aquela em que o Estado, valendo-se do jus imperii exerce pressão sobre o mercado, fixando comandos imperativos e compulsórios a ser observados e cumpridos por todas os agentes da atividade econômica, inclusive pelas próprias empresas estatais. É exemplo dessa modalidade interventiva a elaboração de planos de contenção da inflação através de tabelamento (congelamento) de preços. Esse fenômeno ocorreu na história recente do Brasil através dos conhecidos Planos Sarney, Bresser e Color.

3.4.3. Intervençao por indução

A intervenção por indução é aquela em que o Estado estabelece comandos normativos dispositivos a serem cumpridos pelos diversos agentes econômicos. Aqui, diferentemente do que se dá na intervenção por direção, as normas estabelecidas pelo Estado não são imperativas nem punitivas, mas dispositivas e premiais. Cite-se, v. g. o caso de redução de aliquota de um determinado tributo incidente sobre a produção de um bem especifico a fim de estimular a sua maior produção. O Estado estará intervindo na atividade econômica por indução.

3.5. Tipologia de Washington Peluso Albino de Souza

Segundo o renomado professor Washington Peluso Albino de Souza (2006, p. 332), a intervenção do Estado na atividade econômica desdobra em ofensiva, defensiva e intermediária.

3.5.1. Intervenção ofensiva

Na intervenção ofensiva, o Estado cria empresas públicas e sociedades de economia mista para atuarem (competirem ofensivamente) em seu próprio nome. Nela, o Estado parte diretamente para o exercício de uma determinada atividade econômica em igualdade de condições com o particular.

Essa modalidade intervencionista atualmente está reduzida aos casos elencados na Constituição Federal ou quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, segundo regras fixadas em lei.[6]

3.5.2. Intervenção defensiva

A intervenção defensiva, em certo ponto, se equipara com a intervenção por direção elaborada por Eros Roberto Grau.

Nesse diapasão, assim se expressa Washington Peluso (2006, p. 333): "na intervenção defensiva, incluem-se expedientes como o do tabelamento de preços"

3.5.3. Intervenção intermediária

A intervenção intermediária é aquela em que o Estado aplica medidas reguladoras e controladoras sobre a economia. Não compete com a iniciativa privada nem estabelece comandos gerais imperativos tal como o tabelamento de preços.

Ele age na regulação e fiscalização da atividade econômica. Releva-se destacada a atuação das agências reguladoras da atividade econômica nessa forma de intervenção estatal.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

À guisa de conclusões poderemos asseverar:

a) Não é questão relativamente fácil de se solucionar é o atinente a saber em que consiste a intervenção estatal econômica;

b) A intervenção do Estado no domínio econômico pode ser entendida de diversos modos;

c) Poderiamos divisar a aludida intervenção, sob o aspecto meramente vocabular, como sendo a interferência, ou ato de interferir, do Estado sobre a economia;

d) No plano jurídico, conceituamos a intervenção do estatal no domínio econômico como a ação empreendida pelo Estado, como sujeito ativo, na esfera da atividade econômica, com o desiderato de atingir os fins a que se propõe em tal seara;

e) A finalidade da intervenção do Estado no domínio econômico está a depender da ideologia econômica adotada pelo próprio Estado. E essa ideologia está inserida, em regra, na Constituição e na legislação infraconstitucional de cada país;

f) O Estado, com o passar dos anos, interveio na esfera econômica
com maior ou menor intensidade de diversos modos;

g) Tradicionalmente, ela passou a ser classificada como direta, indireta, por absorção, por indução ofensiva e intermediária;

h) Quando à efetivação, a intervenção pode ser adminstrativa ou legislativa;

i) A intervenção ainda pode ser classificada em intervenção por absorção e por participação, por direção ou por indução, bem como por intervenção ofensiva, defensiva ou intermediária.  

5. REFERÊNCIAS

ABDO, Jose Mário Miranda.  Regulação em energia elétrica:. o caso brasileiro. Marco Regulatório – Revista da AGERGS. Porto Alegre, n. 1, p. 8-12. Jan/jun., 1999.

GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2012.

HOLANDA, Aurélio Buarque de. Novo dicionário Aurélio de língua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005.

QUEIROZ, José Wilson Nogueira de. Direito econômico. Rio de Janeiro: Forense, 1982.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2008.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 2012.  

SOUZA, Washington Peluso Albino de Souza. Primeiras linhas de direto econômico. São Paulo: LTR, 2006.



[1] Mayara Rayanne Oliveira de Almeida é bacharela em Direito pela FESP Faculdades. Pos-graduanda em Direito Civil, Processual Civil e Consumidor pela FESP Faculdades. Advogada militante (OAB/PB 23.567).

[2] Conf ant 173, caput, CF/88.

[3] É o que reza o § 4.º do art 173 da Carta de 1988.

[4] 'Vide art 134, caput, da Constituição Cidadã.

[5] As medidas provisórias, conforme estatui o art. 62 e seu parágrafo unico da CF/83, são atos normativos com força de lei, adotados pelo Presidente da República, em caso de relevância e urgência. Após a edição, devem ser encaminhadas de imediato a apreciação do Congresso Nacional, que, estando de recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Uma vez não convertida em lei no prazo de trinta dias a medida provisoria perde a eficacia, desde a sua edição. Ocorre que o Presidente da República tem simplesmente reeditado as medidas provisórias a cada trinta dias fazendo com que vigorem permanentemente. Ademais, o uso de medidas provisórias tem se verificado para as mais diversificadas matérias e situações, muitas das quais não relevantes ou urgentes. Destarte, a medida provisória, como diploma normativo excepcional, tem se tornado praxe no ordenamento jurídico brasileiro, levando o Poder Executivo a suplantar a atividade legiferante do próprio Poder Legislativo.

[6] Conferir art. 173, caput, CF/88.


 

Como referenciar este conteúdo

ALMEIDA, Mayara Rayanne Oliveira de. Intervenção do Estado no domínio econômico. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 14 Set. 2017. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-constitucional/336037-intervencao-do-estado-no-dominio-economico. Acesso em: 19 Ago. 2019

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