Tema: Direito Administrativo
Subtema: Improbidade Administrativa
Tese: As regras de impenhorabilidade previstas no código de processo civil aplicam-se aos casos de indisponibilidade de bens decretada com base na lei de improbidade administrativa.
Aplicação: Tese jurídica a ser incluída em defesas prévias e, principalmente, em agravos de instrumento interpostos no âmbito de ações de improbidade administrativa em que possa haver ou tenha havido indisponibilidade de bens, decretada nos termos do art. 7º da Lei Federal nº 8.429/1992.
Conteúdo da tese jurídica:
I. NECESSÁRIA APLICAÇÃO DAS REGRAS DE IMPENHORABILIDADE PREVISTAS NO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL AOS CASOS DE INDISPONIBILIDADE DE BENS NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A indisponibilidade de bens está prevista na Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429/1992) nos seguintes termos:
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
De acordo com Marino Pazzaglini Filho, a indisponibilidade de bens visa a assegurar bens do acusado “para garantir a efetividade do provimento judicial futuro. E, consequentemente, ante a demora da tramitação processual, impedir o risco de dilapidação de seu patrimônio (periculum in mora)” (FILHO, Marino Pazzaglini. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 30).
Na mesma linha é o magistério de José Antonio Lisbôa Neiva:
A pretensão cautelar de indisponibilidade de bens teria por finalidade retirar o poder de livre disposição dos bens por parte do demandado, diante da possível ocorrência de lesão ao patrimônio público (finalidade de assegurar ressarcimento) ou de enriquecimento ilícito (finalidade de assegurar a perda de bens adquiridos em razão do ilícito) (NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade Administrativa. 2. ed. Niterói: Impetus, 2011, p. 56).
Em síntese, a indisponibilidade de bens, em monta suficiente à execução do futuro julgado, se enquadra na categoria das providências cautelares que podem ser decretadas pelo juiz para assegurar o resultado final de uma determinada demanda, no caso, a ação de improbidade administrativa.
Com efeito, assim como outras providências cautelares similares, tais como o arresto, o sequestro e a penhora, para citar apenas alguns exemplos, a indisponibilidade de bens não está imune a normas que, eventualmente, a relativizem, tais como aquelas previstas no art. 833 do Código de Processo Civil.
Art. 833. São impenhoráveis:
I – os bens inalienáveis e os declarados, por ato voluntário, não sujeitos à execução;
II – os móveis, os pertences e as utilidades domésticas que guarnecem a residência do executado, salvo os de elevado valor ou os que ultrapassem as necessidades comuns correspondentes a um médio padrão de vida;
III – os vestuários, bem como os pertences de uso pessoal do executado, salvo se de elevado valor;
IV – os vencimentos, os subsídios, os soldos, os salários, as remunerações, os proventos de aposentadoria, as pensões, os pecúlios e os montepios, bem como as quantias recebidas por liberalidade de terceiro e destinadas ao sustento do devedor e de sua família, os ganhos de trabalhador autônomo e os honorários de profissional liberal, ressalvado o § 2o;
V – os livros, as máquinas, as ferramentas, os utensílios, os instrumentos ou outros bens móveis necessários ou úteis ao exercício da profissão do executado;
VI – o seguro de vida;
VII – os materiais necessários para obras em andamento, salvo se essas forem penhoradas;
VIII – a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela família;
IX – os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social;
X – a quantia depositada em caderneta de poupança, até o limite de 40 (quarenta) salários-mínimos;
XI – os recursos públicos do fundo partidário recebidos por partido político, nos termos da lei;
XII – os créditos oriundos de alienação de unidades imobiliárias, sob regime de incorporação imobiliária, vinculados à execução da obra.
Ou seja: em linha de princípio, e por aplicação da regra geral, a indisponibilidade de bens nas ações de improbidade administrativa pode ser aplicada, desde que atendidos os pressupostos justificadores, nas hipóteses de lesão ao patrimônio público ou de enriquecimento ilícito, mas não pode recair sobre os bens e valores previstos nos incisos do art. 833 do Código de Processo Civil.
Tal conclusão decorre do fato de a Lei de Improbidade Administrativa – assim como toda norma jurídica inserida num ordenamento que se pretenda uniforme e sistêmico – precisar ser lida em harmonia com o Código de Processo Civil, de modo a não se constituir como verdadeira super-providência cautelar, imune às exceções expressamente previstas pelo legislador pátrio.
Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) teve a oportunidade de reafirmar a aplicabilidade das regras de impenhorabilidade à indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa. Na hipótese, a Primeira Turma do STJ assentou a impossibilidade de tornar indisponíveis, com fulcro no art. 7º da Lei Federal nº 8.429/1992, os valores referentes a salários, pensões, vencimentos, remunerações, subsídios e os saldos inferiores a 40 salários-mínimos depositados em cadernetas de poupança, eis que tais verbas possuem nítido caráter alimentar:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. INDISPONIBILIDADE DE BENS EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REGRA DE IMPENHORABILIDADE. VALORES ATÉ 40 SALÁRIOS MÍNIMOS DEPOSITADOS EM CONTA POUPANÇA. INCIDÊNCIA. PRECEDENTES.
1. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que as regras de impenhorabilidade previstas no Código de Processo Civil aplicam-se aos casos de indisponibilidade de bens decretada nos termos do art. 7º da Lei n. 8.429/1992. Precedentes: (AgInt no REsp 1440849/PA, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 30/5/2018; REsp 1.319.515/ES, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 21/9/2012.
2. Nessa esteira, a jurisprudência do STJ tem afastado a possibilidade de tornar indisponíveis, com fulcro no art. 7º da Lei n. 8.429/1992, os valores referentes a salários, pensões, vencimentos, remunerações, subsídios, pois constituem verba de natureza alimentar essenciais ao seu sustento e de sua família. Precedentes: REsp 1.164.037/RS, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ Acórdão Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 9/5/2014; REsp 1.461.892/BA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 6/4/2015.
3. Da mesma forma, também está imune à medida constritiva de indisponibilidade, porquanto impenhoráveis, os saldos inferiores a 40 salários-mínimos depositados em caderneta de poupança e, conforme entendimento do STJ, em outras aplicações financeiras e em conta-corrente, desde que os valores não sejam produto da conduta ímproba. Precedentes: REsp 1.676.267/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 20/10/2017; AgRg no REsp 1.566.145/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 18/12/2015; EREsp 1.330.567/RS, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Segunda Seção, DJe 19/12/2014.
4. No caso dos autos, a Corte de origem excluiu da indisponibilidade de bens anteriormente decretada o valor de até 40 salários-mínimos depositados em caderneta de poupança, decidindo, portanto, conforme a jurisprudência desta Corte.
5. Agravo interno não provido (STJ, AgInt no REsp nº 1.427.492/SP. Relator: Ministro Benedito Gonçalves. Data: 28/03/2019) [grifos acrescidos].
A conclusão é inconteste: somente na hipótese de serem direta e comprovadamente provenientes de ato ímprobo – o que não ocorre no caso concreto – é que os bens e valores constantes nos incisos do art. 833 do Código de Processo Civil podem ser indisponibilizados nos autos da ação de improbidade administrativa. Caso contrário, a indisponibilização desses bens é flagrantemente ilegal.
Diante do exposto, estando pacificada na jurisprudência do Superior de Justiça a incidência das regras de impenhorabilidade constantes no Código de Processo Civil à indisponibilidade de bens prevista no art. 7º da Lei de Improbidade, e constatando-se que, no caso dos autos, as verbas que o autor da actio pretende a indisponibilidade não são provenientes da prática de ato de improbidade administrativa, constituindo-se como verbas de caráter alimentar e, portanto, impenhoráveis, pleiteia-se o reconhecimento de sua impenhorabilidade, nos termos da legislação de regência.
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