EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR-PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO …..
SINDICATO DE ……, com sede à Rua ….., n.º ….., Bairro ….., Cidade ….., Estado ….., representado por ….., brasileiro (a), (estado civil), profissional da área de ….., portador (a) do CIRG n.º ….. e do CPF n.º ….., residente e domiciliado (a) na Rua ….., n.º ….., Bairro ….., Cidade ….., Estado ….., por intermédio de seu (sua) advogado(a) e bastante procurador(a) (procuração em anexo – doc. 01), com escritório profissional sito à Rua ….., nº ….., Bairro ….., Cidade ….., Estado ….., onde recebe notificações e intimações, vem mui respeitosamente à presença de Vossa Excelência propor
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE CAUTELAR LIMINAR, em manifestação à Lei n.º………, de …. de outubro de ……… (publicada no Diário Oficial do Estado em …/…/…, pelos motivos de fato e de direito a seguir aduzidos.
DOS FATOS
1. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A LEI N.º …….., DE … DE OUTUBRO DE ………..
A Assembléia Legislativa do Estado do ……….. estatuiu e o Exmo. Sr. Governador do Estado do ……….. sancionou a Lei Ordinária n.º ……….., de …. de ……… de ………, publicada no DOE de …. de ……… de ………, que “Dispõe sobre as normas de proteção à imagem dos presos, vítimas e testemunhas e dá outras providências”, conforme texto em anexo.
Tal lei estabelece que os presos em geral, do momento de sua apreensão e a partir de recolhidos ao sistema penitenciário, nas dependências das delegacias de polícia ou de qualquer outro órgão da polícia judiciária do Estado do …….., não poderão ser constrangidos a participar de atos , entrevistas, ou qualquer programação reproduzida por órgãos de comunicação de massa, salvo se de forma voluntária e prévia e expressamente autorizada pelo preso, sendo a autorização arquivada no órgão responsável pela custódia do mesmo.
Estabelece ainda, a proibição de entrevistas ou de qualquer outra atividade de órgão de comunicação de massa que implique em denegrir a intimidade, a honra, a vida privada e a imagem de presos, salvo nos casos de crimes hediondos comprovados, hipótese em que será assegurado o direito profissional de imprensa.
Prevê, também, proteção para as informações sobre a vida, a intimidade e a imagem de vítimas e testemunhas, desde que solicitadas pelas mesmas.
A referida lei, como sanção por infringência às suas disposições, prevê a punição com penas de repreensão, suspensão e demissão (estas para os casos de reincidência) do responsável imediato pelo órgão em que o preso se encontre sob custódia, estendendo as obrigações que promove a respeito das informações sobre a vida, a intimidade e a imagem de vítimas e testemunhas, às autoridades judiciais de um modo geral.
Em síntese, essas são as disposições da lei ora questionada. Cuida a presente Ação Direta de demonstrar, assim, os diversos vícios de constitucionalidade ocorrentes no diploma analisado, para, desta forma, restaurar a ordem constitucional violada.
Porém, antes de adentrar no cerne do debate que se pretende promover, faz-se necessário tecer alguns comentários acerca da legitimidade e do interesse de agir das associações de classe proponentes, assim como sobre a competência desse E. Tribunal de Justiça para apreciar e julgar a presente ADIn.
2. DA LEGITIMIDADE E DO INTERESSE DE AGIR DAS ASSOCIAÇÕES DE CLASSE AUTORAS.
Inicialmente, cabe às proponentes pugnarem por sua legitimidade para suscitar a inconstitucionalidade da Lei n.º ………. perante esse E. Colegiado.
Com efeito, a Constituição Estadual, em seu art. 162, elenca, de modo exaustivo, os legitimados para ensejar o debate judicial sobre a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face do Texto Magno Estadual.
Sobre esses possíveis proponentes, a Constituição do Estado de 1989, como já antes havia feito a Constituição da República de 1988 (art. 103, inc. IX), reservou legitimidade para entes da sociedade civil, representantes de categorias profissionais, suscitarem a inadequação de textos de leis ou atos normativos à ordem constitucional – ampliando, assim, o leque de legitimados ativos, restritíssimo no sistema anterior.
Dentre aquelas entidades, portanto, certamente se encontram as requerentes, que, no pleno exercício de seu direito de ação – pois regularmente constituídas, em pleno funcionamento e com espectro de atuação em todo o território estadual – podem e devem, em respeito à função social de que estão certamente revestidas, altercar a adequação do sistema legal infra-constitucional à Carta Magna Estadual.
Entretanto, cientes estão as proponentes que a simples legitimidade pode lhes conferir o direito à propositura da presente ação, mas não é bastante. Antes, devem elas demonstrar também possuírem interesse na declaração de inconstitucionalidade do diploma legal atacado, materializando as três condições para processamento do pedido – juntamente, é óbvio, com a possibilidade jurídica deste.
É certo que algumas das entidades listadas pela Carta Estadual prescindem de demonstrar tal interesse. Entretanto, esse tratamento, que a princípio pode parecer diferenciado, na verdade resguarda o próprio fim para o qual tais proponentes (Chefes do Executivo Estadual ou dos Municípios, órgãos diretores do Poder Legislativo do Estado ou dos Municípios, Procurador Geral de Justiça, Procurador Geral da Defensoria Pública, Conselho Seccional da OAB e partidos políticos) existem. Afinal, no dizer de Clèmerson Merlin Clève, esses legitimados “têm interesse em preservar a supremacia da Constituição por força de suas próprias atribuições institucionais” (A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p.121).
Assim tem se posicionado o C. Supremo Tribunal Federal, na apreciação preliminar das condições das Ações Diretas de Inconstitucionalidade que à sua porta batem, suscitadas por entidades de classe. Tal perspectiva visa, por certo, restringir o universo de ADIn’s, tornando necessária a demonstração de interesse para tais legitimados. Em outras palavras, as entidades ou associações de classe indicadas no art. 162, IX da Constituição Estadual de 1989 têm que demonstrar que as disposições da lei guerreada (utilizado o conceito de “lei”, na presente, com sentido amplo) ferem interesse de seus associados ou filiados.
No caso presente, o interesse das proponentes na declaração perseguida justifica-se pelo fato de que a Lei n.º ……………. contém disposições que criam novos deveres e conseqüentes hipóteses de sanção administrativa às autoridades policiais responsáveis pela custódia de presos. Cuida-se, desta forma, de real modificação do regime jurídico especial a que estão submetidos os agentes públicos em questão, notadamente os Delegados de Polícia, cujos direitos e prerrogativas são defendidas pelas entidades requerentes.
Neste sentido, crêem as proponentes estar inteiramente demonstrada não só sua legitimidade, como também seu interesse na defesa dos membros da classe que representa, possibilitando, desta forma, o processamento da presente ação declaratória.
3. PRELIMINAR DE MÉRITO. DA ARGÜIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI N.º …….. FRENTE À Constituição Federal DE 1988. DA COMPETÊNCIA DO E. Tribunal de Justiça do ………….. para APRECIAÇÃO DA MATÉRIA.
Antes de demonstrar as diversas violações que a lei atacada consubstancia à Constituição Estadual de 1989, cabe às proponentes suscitar, preliminarmente, o exercício do poder-dever desse E. Colegiado em declarar incidentalmente o vício de constitucionalidade do diploma legal em comento frente à Carta Magna de 1988.
Estabelece o art. 97 da Constituição Federal que todos e quaisquer Tribunais Pátrios, “por maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão (…) declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público”. Desta forma, consagrou a Lex Mater, fonte de poder real do Estado de Direito, o controle difuso de seus princípios e regras, atribuindo a órgãos outros que não o Supremo Tribunal Federal a competência para apreciar e, se necessário, afirmar a inadequação de textos normativos ao sistema constitucional vigente.
Dada a instituição ao STF de funções de Corte Constitucional, é evidente que não se está sugerindo a possibilidade de apreciação da matéria pelos Tribunais Estaduais, Federais ou Superiores, quando argüido diretamente o vício de constitucionalidade. Não se está, em outras palavras, pretendendo dizer que aos Tribunais Nacionais (excluído o STF) cabe também o controle concentrado da constitucionalidade das leis. A guarda da Constituição Federal, como já antes afirmado, cabe precipuamente ao Excelso Pretório; porém, aos demais tribunais é dado (dir-se-ia mais, é dever) defender a ordem constitucional, fazendo-o de modo incidental.
Na presente hipótese, pois, o que querem as proponentes promover é a declaração incidente, através da presente preliminar, da inconstitucionalidade da Lei n.º …………. frente à Lex Legum – mais especificamente, como se tratará adiante, face à violação que ela representa aos arts. 22, I; 220, § 3º, II; e 221, IV.
Precisa-se reforçar que a declaração no presente item requerida é decorrente do controle difuso de constitucionalidade que a própria Carta Magna confere a todo e qualquer órgão julgador. Assim, não refoge da competência desse E. Pretório apreciar a matéria ora questionada, somente porque é ela analisada em relação à Lei Maior. Da mesma forma, e sob o mesmo fundamento, essa E. Corte não usurpará competência do C. Supremo Tribunal Federal se apreciar a questão como preliminar de mérito, na forma em que ora lançada.
Sobre essa questão, já se posicionou a própria Corte Suprema, corroborando a tese ora defendida. É o que se demonstra na Reclamação n.º 526-7, suscitada pela Câmara Municipal de Indaiatuba (SP) contra a decisão do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que, apreciando a ADIn n.º 347, declarou incidentalmente a inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Federal, acatando preliminar como a presente:
“EMENTA: Reclamação.
Inexistência de atentado à autoridade do julgado desta Corte na ADIN 347, porquanto, no caso, a ação direta de inconstitucionalidade foi proposta com a argüição de ofensa à Constituição Estadual, e não à Federal, em julgada procedente por ofensa ao art. 180, VII, da Carta Magna do Estado de São Paulo.
Não ocorrência de usurpação da competência desta Corte por ter o Tribunal de Justiça rejeitado a alegação incidente de que o citado artigo da Constituição do Estado de São Paulo seria inconstitucional em face da Carta Magna Federal. Controle difuso de constitucionalidade em ação direta de inconstitucionalidade. Competência do Tribunal de Justiça.Reclamação improcedente”. (STF-Pleno, Reclamação nº 526-7, Rel. Min. Moreira Alves, v.u., pub. DJU 04/04/97, Seção I, p. 10524)
Demonstrada, assim, a inafastável competência dessa E. Corte para aplicar o controle difuso de leis estaduais face à Carta Republicana de 1988, cabe às proponentes abordar, desta feita, as violações que a mencionada Lei Estadual n.º ……….. promove contra o texto da Lei Mãe.
3.1 DA VIOLAÇÃO FORMAL AO DISPOSTO NO ART. 220, § 3º, II, C/C ART. 221, IV DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DA INVASÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL.
A justificativa do projeto que desembocou na promulgação da questionada Lei Estadual n.º ……… fundamentou aquela propositura normativa na competência concorrente que a Constituição Federal atribui à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre Direito Penitenciário (art. 24, I, CF/88).
Segundo a referida justificativa, caberia ao Estado estabelecer normas de proteção à imagem dos presos, vítimas e testemunhas contra programas produzidos e veiculados por meios de comunicação de massa, em especial por emissoras de rádio e televisão e por jornais.
Assim o faz o art. 1º da Lei guerreada, ao estabelecer que:
“Os presos em geral, a partir de recolhidos aos sistema penitenciário e nas dependências de Delegacias ou qualquer outro órgão da polícia judiciária do Estado do ….., não poderão ser constrangidos a participar, ativa ou passivamente, de atos, entrevistas, ou qualquer outra programação reproduzida por órgãos de comunicação de massa, entendidos como emissoras de rádio e televisão e por jornais, vedada, especialmente, sua exposição compulsória a fotografias e filmagens.
Adiante, em complementação à regra instituída no transcrito dispositivo, afirma o mesmo diploma legal:
“Art. 2º. É vedada a realização, dentro das dependências dos órgãos previstos no artigo anterior, de entrevistas ou qualquer outra atividade de órgãos de comunicação de massa que denigram a intimidade, a honra, a vida privada e a imagem dos presos, salvo nos casos de crimes comprovadamente hediondos, nos termos da Lei nº 8.072/90 e Lei nº 8.930/94, quando então será assegurado o direito do profissional de imprensa de pelo menos divulgar a imagem do criminoso, para atender o interesse público, cabendo a autorização para tanto, bem como a fiscalização de possíveis excessos, à autoridade responsável pelo órgão em que o preso se encontre recolhido”.
Assim, analisando a questão de maneira sistemática, tem-se que a lei estadual em análise criou vedações que materializam verdadeira proteção à intimidade dos presos, vítimas e testemunhas. Firmou-se, assim, verdadeira regra de proteção dos valores éticos e sociais de cidadãos e suas famílias, diante da possibilidade de veiculação de sua imagem e vida privada através de meios de comunicação de massa.
Entretanto, e aqui reside a primeira das violações que a Lei n.º …………… impõe à ordem constitucional, a matéria é reservada, pela Constituição da República, à atuação legiferante da União Federal.
Com efeito, o art. 221, IV da Carta Magna afirma que a produção e programação de emissoras de rádio e televisão devem observar determinados princípios em sua elaboração e veiculação junto à comunidade.
Longe de configurarem atos de censura, visam tais princípios, na realidade, dar solução aos possíveis conflitos ocorrentes pelo exercício de duas das garantias fundamentais elencadas pelo art. 5º da Constituição Federal, o direito à honra, à intimidade, à vida privada e à imagem, resguardadas pelo inc. X do mencionado dispositivo, e a liberdade de expressão e informação, garantidas pelos incs. IV, IX e XIV do mesmo artigo.
Assim, para garantir a aplicação do art. 221, IV, a Lex Legum reservou à lei federal a competência para “estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto no art. 221 (…)” (art. 220, § 3º, II da Carta Magna Federal).
Ora, o que a norma estadual ora combatida visa justamente preservar são os princípios elencados pelo inc. IV do art. 221 da Constituição Federal. Desta forma, denota a Lei n.º …………. que o órgão estadual da qual promanou invadiu área de competência legislativa federal, concretizando, assim, sua completa inconstitucionalidade frente à Lei Maior da República.
É indispensável lembrar que a competência legislativa não é estabelecida ao acaso. As matérias que a Constituição Federal reserva à atuação legislativa privativa, exclusiva ou concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim são instituídas por força do bem jurídico que o sistema normativo visa preservar. A competência se estabelece, assim, pelo interesse que cada ente da federação tem, ou possa vir a ter, sobre as matérias tratadas, e esse interesse é ditado pela ordem constitucional.
Logo, inobstante a boa intenção do legislador estadual, ao defender direitos fundamentais do cidadão, não pode o ente da federação imiscuir-se em reserva de lei federal, sob pena de inobservar a ordem constitucional posta, que ele tem o dever de preservar, e, desta forma, ameaçar a segurança jurídica que a correta observância da Constituição Federal gera para a sociedade.
Assim, materializada a violação, pela Lei n.º ……………., aos arts. 220, § 3º, II, c/c 221, IV da Carta Magna Federal, resta a este E. Tribunal, pondera-se, declarar incidentalmente a inconstitucionalidade do texto normativo estadual em face à Constituição da República, suprimindo-o da ordem jurídica posta e restabelecendo o status quo ante.
3.2 DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI N.º ……………… FRENTE À Constituição Federal. VIOLAÇÃO AO ART. 22, I DA LEX MATER.
Ainda no trato da presente preliminar, é necessário ainda argüir a inconstitucionalidade formal orgânica da lei estadual analisada em face ao art. 22, I da Constituição Federal.
Antes, porém, é forçoso corroborar as considerações anteriormente feitas acerca da possibilidade desse E. Colegiado apreciar a adequação de texto normativo estadual à ordem constitucional federal, como incidente de inconstitucionalidade argüida em ação direta (exercendo, assim, o controle difuso da constitucionalidade das leis diante da Carta Magna da República).
A inconstitucionalidade que se pretende demonstrar repousa sobre o art. 3º, parágrafo único da multi-citada Lei n.º …………….
O caput do mencionado dispositivo estabelece a responsabilidade das autoridades policiais pelo resguardo da imagem, da intimidade e da vida privada de vítimas e testemunhas, quando estas estiverem dentro dos órgãos pelos quais aqueles agentes estatais respondam.
Por sua vez, o citado parágrafo único estende tal responsabilidade às autoridades judiciais, nos processos em que envolvidas essas vítimas e testemunhas.
Em outras palavras, o parágrafo único do art. 3º da Lei n.º ………….. impõe ao juiz competente que proteja dos meios de comunicação, e, via de conseqüência, dos olhos do público, a intimidade das vítimas e testemunhas envolvidas em processos judiciais, acarretando-lhe, portanto, obrigações que dizem respeito, inclusive, à ordem, andamento e publicidade dos atos judiciais.
Entretanto, à União Federal, de acordo com o disposto no art. 22, I da Constituição da República, compete privativamente legislar sobre matéria processual (dentro da qual, como visto, se insere a obrigação criada pela Lei n.º …………. aos magistrados).
Tanto a questão é de ordem processual, que o próprio Código de Processo Civil (lei federal) estabelece quais os processos que correm em segredo de justiça (art. 155), da mesma forma fazendo-o o Código de Processo Penal (lei também de competência da União), em seu art. 792, § 1º.
Desta forma, claramente se percebe que a Lei Estadual n.º ……….. não poderia, da mesma forma que o fez quanto às questões suscitadas no sub-item anterior, invadir a competência legislativa da União para tratar de matéria processual. Fazendo-o, incorre em inconstitucionalidade formal que deve, data venia, ser declarada incidentalmente por esse E. Tribunal de Justiça.
DO DIREITO
1. DO OBJETO DA PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DA VIOLAÇÃO À LETRA DA CARTA ESTADUAL.
Suplantadas as prejudiciais de mérito anteriormente lançadas e, assim, superada a possibilidade de declaração incidental de inconstitucionalidade formal da Lei n.º ……………. frente à Constituição Federal de 1988, o que somente se admite ad argumentandum tantum, materializa a norma discutida, ainda assim, violação expressa de matéria tratada pela Constituição Estadual de 1989.
Estas questões são arroladas sob dois aspectos:
a. Inconstitucionalidade orgânica decorrente de vício de iniciativa (violação do art. 105, II, alínea “b” da Constituição Estadual);
b. Inconstitucionalidade decorrente de vício de procedimento, por inobservância de quorum (violação ao art. 113, caput da Constituição Estadual).
Sob este aspecto, por se tratar de inconstitucionalidade em tese de lei em face à Constituição Estadual, é perfeitamente cabível a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e, pois, competente esta Egrégia Corte para processá-la e julgá-la, nos termos do art.162, inciso I, alínea “l” da Constituição Estadual, c/c o art. 152 e seguintes do Regimento Interno desse E. TJE/PA.
Tratarão as proponentes, desta feita, sobre cada um dos vícios ora apontados, demonstrando a insustentabilidade da Lei n.º …………………. no ordenamento jurídico estadual.
1.1 DA inconstitucionalidade DA LEI n.º ……………. DA VIOLAÇÃO AO ART. 105, II, “B” DA Constituição Estadual. DO VÍCIO DE INICIATIVA.
A questionada Lei n.º …………. estabelece, em seu art. 1º, § 3º, que “o não cumprimento do estabelecido no parágrafo anterior se constitui em transgressão disciplinar, sujeitando o responsável imediato pelo órgão em que o preso se encontre recolhido à repreensão e, em caso de reincidência, às penas de suspensão e demissão”.
Como se nota, a referida lei clara e expressamente cria hipóteses de sanção administrativa para policiais civis, quando desobedecerem estes os preceitos de garantia à imagem e intimidade de presos, vítimas e testemunhas sob sua responsabilidade.
Ao assim dispor, invade a referida Lei matéria própria do regime jurídico especial desses agentes estatais, cuja iniciativa de lei disciplinadora, segundo a Constituição Estadual, é privativa do Governador do Estado, nos termos do art. 105, inciso II, alínea “b”, da Constituição Estadual.
Assim, a Lei n.º …………., cujo projeto partiu da lavra de Deputado Estadual, fere formalmente a Constituição Estadual ao tratar de matéria de competência privativa do Governador do Estado, materializando flagrante vício de iniciativa.
Este vício, pois, traduz-se pela propositura equivocada do projeto que, posteriormente, pode vir a se transmudar em lei. A proposta de lei, assim, não é apresentada por quem tem competência para fazê-lo, acarretando a inconstitucionalidade da lei desde que iniciado o processo legislativo.
Não se venha argumentar que a sanção governamental, como a que foi aposta pelo Exmo. Chefe do Executivo Estadual à Lei ora questionada, supre o vício mencionado. A iniciativa não é algo que esteja à disposição do seu titular, podendo ele delegá-la a quem lhe aprouver; na realidade, como toda regra constitucional sobre a atividade de agentes políticos, cuida-se mais de um dever, uma obrigação funcional, que de um direito ou poder. Nesse sentido, assim se expressa a doutrina pátria, de forma quase unânime:
“Acreditamos não ser possível suprir o vício de iniciativa com a sanção, pois tal vício macula de nulidade toda a formação da lei, não podendo ser convalidado pela futura sanção presidencial [leia-se, no caso, governamental].” (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 1997, p. 402 – grifo nosso)
“Pondere-se, contudo, com Manoel Gonçalves Ferreira Filho, que sustenta a tese da não-convalidação, que ‘a validade de qualquer ato derivado da Constituição depende de sua concordância com a Constituição’. Depende, mais precisamente, da observância dos requisitos formais e substanciais estabelecidos na Constituição.
E conclui: ‘no plano estritamente jurídico, a tese da convalidação contradiz um dos postulados que a doutrina italiana aponta a respeito do ato complexo. De fato, segundo o ensinamento dessa doutrina, “não é válido um ato complexo se não são válidos todos os elementos que devem concorrer à sua formação”. Destarte, não sendo válida a iniciativa, seria inválida a lei, apesar da sanção posterior'” (CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 118/119 – grifos nossos)
“Há inconstitucionalidade formal quando a lei foi elaborada em desacordo com as normas previstas para sua criação, incluindo-se a incompetência do órgão que a emitiu (…). Constata-se, portanto, relação entre o controle de constitucionalidade e as regras do processo legislativo, pois, se violadas, haverá a aprovação de lei inconstitucional”. (CARVALHO, Kildare Gonçalves. Op. cit., p. 117 – grifos nossos)
“Tradicionalmente, inclui-se no conceito de vício formal a chamada inconstitucionalidade orgânica, consistente na falta de competência do agente de produção normativa”. (RAMOS, Elival da Silva. A Inconstitucionalidade das Leis: vício e sanção. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 150 – grifos nossos)
“É com referência à reserva de iniciativa que surge a maior parte dos casos de inconstitucionalidade formal, consistindo no oferecimento de projeto de lei por parte de integrante do Parlamento em matéria de iniciativa reservada a outros Poderes”. (RAMOS, Elival da Silva. Op. cit., p. 158)
Demais disso, a jurisprudência da mais alta corte do país já decidiu, em abono da Súmula n.º 5, que:
“A sanção não supre a falta de iniciativa ex vi do disposto no art. 57, parágrafo único, da Constituição, que alterou o direito anterior”. (Revista Trimestral de Jurisprudência, 69/629)
Ora, quando a Constituição Estadual disciplina a competência para propor lei que disponha sobre os servidores públicos do Estado e seu regime jurídico, estabelece que tal lei é de “iniciativa privativa do Governador” (art. 105, II, b, CE/89), sem o concurso de mais nenhum órgão ou pessoa. Por conta disso, como demonstrado, padece de inconstitucionalidade por vício de iniciativa a Lei n.º ……….., o que, requerem as proponentes, seja declarado por esse E. Tribunal, nos termos do art. 162, §§ 2º e 5º da Constituição Estadual, c/c art. 156, §§ 1º e 2º do RITJE/…
1.2 DA inconstitucionalidade DA LEI n.º …………. DA VIOLAÇÃO AO ART. 113, caput, e § 1º, II, DA Constituição Estadual. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DECORRENTE DE VÍCIO NO PROCEDIMENTO (INOBSERVÂNCIA DE QUORUM).
Ademais da demonstrada inconstitucionalidade da Lei n.º ……… por violação ao artigo 105, II, alínea “b” da Constituição Estadual, o mencionado texto normativo fere frontalmente o disposto no art. 113, caput, e § 1º, II da Carta Magna do Estado.
Com efeito, ao criar hipóteses de sanção administrativa para policiais civis, como já anteriormente demonstrado, adentrou a mencionada lei em matéria própria do regime jurídico especial desses agentes estatais, cujo disciplinamento é reservado pela Constituição Estadual a lei de natureza complementar.
Assim, a lei guerreada, revestindo forma de lei ordinária, disciplina questões que deveriam ser matéria de lei complementar. Desta forma, fere-se o procedimento que determina que lei complementar tem quorum reforçado (maioria absoluta), fazendo com que as disposições que a Lei n.º ……….. institui tenham sido julgadas por maioria simples do órgão legislador, facilitando sua aprovação.
Nesse sentido, a Constituição estipula que:
“Art. 113. As leis complementares e suas alterações serão aprovadas por maioria absoluta.
§ 1º. Dentre outras previstas nesta Constituição, consideram-se leis complementares:
(…)
II – as Leis Orgânicas do Ministério Público, da Procuradoria-Geral do Estado, da Defensoria Pública, do Tribunal de Contas do Estado , do Tribunal de Contas dos Municípios, do Magistério Público, da Polícia Civil e da Polícia Militar”.
Como se disse acima, a referida lei tem status de lei ordinária, cujo quorum para aprovação é menos dificultado que o previsto para aprovação de lei complementar.
Ainda conforme a CE, o quorum para aprovação de lei complementar é de maioria absoluta (art. 113, caput), havendo na aprovação da lei estadual em questão um claro vício de procedimento.
“Na fase constitutiva [do processo legislativo], a inconstitucionalidade formal apresenta-se, em geral, como decorrência da violação das normas estipuladoras de quorum para deliberação e do número de votos necessários à aprovação das proposituras”. (RAMOS, Elival da Silva. Op. cit., p. 160)
“À luz da Constituição vigente, que não discrepa nesse ponto da anterior, lei complementar é a categoria de lei destinada a regular matérias expressamente indicadas, às quais o Constituinte pretendeu conferir maior estabilidade, caracterizando-se seu processo legislativo pela necessidade de maioria qualificada para a aprovação do projeto respectivo nas Casas do Congresso Nacional [ou na Assembléia Legislativa Estadual, conforme as trata em questão]” (RAMOS, Elival da Silva. Op. cit., p. 176)
“Lei complementar é, pois, toda aquela que contempla uma matéria a ela entregue de forma exclusiva e que, em conseqüência, repele normações heterogêneas, aprovada mediante um quorum próprio de maioria absoluta” (BASTOS, Celso Ribeiro. Lei complementar: teoria e comentários. São Paulo: Saraiva, 1985, p. 17)
Ora, com base em todos os argumentos ora evidenciados, é evidente que a Lei n.º ……….. padece de vícios formais que tornam-na expressamente inconstitucional, frente à Lei Maior do Estado do ……… Como vícios indeléveis que são, as inconstitucionalidades demonstradas devem, pondera-se, ser declaradas por esse E. Tribunal, no exercício do controle concentrado de constitucionalidade que a própria Carta Magna Estadual lhe confere, através de seu art. 161, I, alínea “l”.
Por outra, e para deixar ainda mais evidente a invasão de matéria reservada, aqui atacada, impende ressaltar, que a Lei Orgânica dos Policiais Civis do Estado do ……… já existe no ordenamento jurídico deste ente federativo. Trata-se da Lei Complementar n.º 22, de 15 de março de 1994, que “ESTABELECE NORMAS DE ORGANIZAÇÃO, COMPETÊNCIAS, GARANTIAS, DIREITOS E DEVERES DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO ……….”, como expressa o preâmbulo da mesma.
Ademais, é bom deixar claro que não se está discutindo, na presente ação, a justiça, a necessidade ou a legitimidade da proteção da imagem de presos, vítimas e testemunhas. Ir contra tal princípio de dignidade humana seria mesmo ofender a própria Constituição Estadual.
Como antes dito, é necessário repisar, apenas se questiona a atitude do legislador de, na tentativa de viabilizar a proteção pretendida, violar a Constituição do Estado do …, que proíbe a disciplina específica do regime jurídico dos Policiais Civis através de simples Lei Ordinária, ademais de todas as outras questões anteriormente tratadas.
Tanto prova que a Lei n.º …………. invadiu competência de lei complementar, que a mencionada Lei Orgânica dos Policiais Civis do Estado já prevê vários dispositivos para coibir possíveis abusos praticados por policiais, inclusive em desrespeito à imagem de presos, vítimas e testemunhas. São tais os referidos preceitos da Lei Complementar n.º 22 aplicáveis à espécie:
TÍTULO V DO REGIME DISCIPLINAR
CAPÍTULO I DOS DEVERES E PROIBIÇÕES
SEÇÃO I DOS DEVERES
Art. 71 – São deveres funcionais do policial civil:
(…)
IV – zelar pela valorização da função policial e pelo respeito aos direitos do cidadão e da dignidade da pessoa humana;
(…)
VII – guardar sigilo sobre assuntos da administração a que tenha acesso ou conhecimento, em razão do cargo ou da função;
(…)
XIII – zelar pelos direitos e garantias fundamentais constitucionais;
(…)
CAPÍTULO II DAS TRANSGRESSÕES E SANÇÕES DISCIPLINARES
SEÇÃO I DAS TRANSGRESSÕES DISCIPLINARES
Art. 74 – São transgressões disciplinares:
(…)
XIV – veicular por qualquer modo, notícias sobre serviço ou procedimento policial realizado ou em realização pela polícia civil, sem autorização de superior hierárquico;
(…)
XX – negligenciar ou omitir-se na guarda do preso, maltratá-lo ou usar de violência desnecessária no exercício da função policial (…);
(…)
XXXV – praticar ato lesivo da honra ou do patrimônio da pessoa natural ou jurídica, com abuso ou desvio de poder, ou sem competência legal;
(…)
SEÇÃO II DAS RESPONSABILIDADES
Art. 75 – O policial civil responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.
Art. 76 – São penalidades disciplinares:
I – repreensão;
II – Suspensão;
III – Demissão;
IV – Cassação de aposentadoria ou disponibilidade.
Art. 78 – A repreensão será aplicada por escrito, nos casos de violação de proibição constante do artigo 74, incisos IV e VI, e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna que não justifiquem imposição de penalidade mais grave.
Art. 79 – A suspensão será aplicada em caso de reincidência das faltas punidas com repreensão e violação das demais proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias.
Art. 80 – (…)
(…)
§ 4º – São circunstâncias agravantes:
(…)
c) reincidência;
Art. 81 – A demissão será aplicada nos seguintes casos:
(…)
VII – Ofensa física, em serviço, a servidor ou particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;
(…)
IX – Revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;
(…)
XIII – Transgressão dos incisos IX, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XIX, XX, XXV, XXXIV, XXXV, do artigo 74;
Art. 84 – A demissão por infringência do artigo 81, inciso III, VII, incompatibiliza o ex-policial para nova investidura em cargo de policial civil, pelo prazo de cinco (05) anos.
Parágrafo Único – Não poderá retornar ao serviço na Polícia Civil, o ex-policial demitido por infringência do Art. 81, incisos I, II, IV, V, VI, VIII, IX, X, XI, XII e XIII.
Como já se viu, a lei estadual ordinária aqui impugnada, além de desnecessária, pois trata de matéria já disciplinada por lei complementar estadual, usurpou ainda competência privativa do Governador do Estado para dispor sobre o regime jurídico especial dos Policiais Civis do Estado, cuja iniciativa só ao Chefe do Executivo caberia e cujo quorum para aprovação deveria ser o próprio de lei complementar (maioria absoluta).
DOS PEDIDOS
É certo que a Lei Estadual n.º ………, ao disciplinar de forma diferenciada, como já exaustivamente demonstrado, matéria constante de lei complementar estadual (Lei Orgânica dos Policiais Civis), criou uma verdadeira INSEGURANÇA JURÍDICA. Afinal,
“Se o autor se lança à empresa legislativa com uma propositura imperfeita, na expectativa de que outro parlamentar ou as comissões técnicas ou, ainda, o executivo, venham a participar na superação das imperfeições da matéria por ele apresentada, pode ter frustrada essa colaboração por uma tramitação omissa, cujo resultado será a introdução de um ato legislativo defeituoso no mundo jurídico”. (GODOY, Mayr. Técnica Constituinte e Técnica Legislativa. São Paulo: LEUD, 1987, p. 130)
Esta insegurança, além de todos os motivos acima elencados, materializa-se por não se saber até o momento, enquanto não declarada por esse E. Tribunal a inconstitucionalidade do texto normativo ora guerreado, qual Lei (se a Orgânica ou a Ordinária) deve ser aplicada aos casos concretos submetidos à sua realidade. Daí, nasce a necessidade do presente apelo a esta Corte Constitucional Estadual, para que, além de disciplinar a matéria, declarando a inconstitucionalidade da Lei n.º ………….., conceda a suspensão cautelar dos efeitos da lei guerreada, comunicando em seguida tal decisão à Assembléia Legislativa do Estado, na conformidade das regras legais pertinentes.
Nestas condições, pedem as proponentes que essa E. Corte de Justiça receba e processe a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, na forma do art. 162 e §§ da Constituição Estadual, c/c arts. 152 e seguintes do RITJE/…, para:
a. Liminarmente, deferir medida cautelar para suspensão imediata da execução da lei impugnada, conforme possibilita a própria Carta Magna Estadual;
b. Após deferida a medida pugnada, determinar a citação dos Exmos. Srs. Procurador-Geral do Estado e Procurador-Geral da Assembléia Legislativa, para que venham perante esse Tribunal defender os termos da lei atacada, conforme procedimento ditado pelo art. 162, § 4º da Constituição Estadual, c/c art. 153, § 2º do Regimento Interno desta Corte.
Assim, pedem ainda as proponentes que, cumpridas estas etapas processuais, prossiga o feito em seus ulteriores de direito até final decisão que declare incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei n.º ……… frente à Carta Magna Federal, conforme razões expendidas nos itens 3, 3.1 e 3.2; caso assim não entenda esse E. Tribunal – o que somente se admite como mote ao debate – requerem as proponentes a declaração expressa de total inconstitucionalidade da Lei n.º ……. em face à Constituição Estadual de 1989, de acordo com as razões expressas nos itens 4, 4.1 e 4.2 da presente, em tudo observadas as formalidades legais.
Dá-se à causa o valor de R$ …..
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura do Advogado]
[Número de Inscrição na OAB]