Informativo de Licitações e Contratos nº 129 do TCU

Sessões: 23 e 24 de outubro de 2012

Este Informativo, elaborado a partir das deliberações tomadas pelo Tribunal nas sessões de julgamento das Câmaras e do Plenário, contém resumos de algumas
decisões proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitações e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, dos
aspectos relevantes que envolvem o tema. A seleção das decisões que constam do Informativo é feita pela Secretaria das Sessões, levando em consideração ao
menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberação, discussão no colegiado ou reiteração de entendimento importante. Os resumos apresentados no
Informativo não são repositórios oficiais de jurisprudência.

Desde o dia 27/9/2012, está disponível, no portal do Tribunal, opção de consulta textual a todas as edições do Informativo de Licitações e
Contratos.

Plenário

1. A falta de conformidade entre a metodologia de execução de determinado serviço, adotada no orçamento e no contrato, e a efetivamente empregada na obra
justifica a conformação do preço unitário pactuado ao preço de referência, calculado com base na forma de execução do serviço.

2. É lícita a utilização de pregão para contratação de serviço técnico de apoio à fiscalização de projetos executivos e de execução de obras de engenharia.

3. O impedimento de participação de consórcios de empresas em licitação de obra de elevada complexidade e grande vulto restringe o caráter competitivo do
certame.

4. É indevida a adoção de desconto linear como critérios de aceitabilidade de preços e de julgamento das propostas, salvo quando o objeto do certame
abranger itens homogêneos e sujeitos a controle de preços, como os exemplificados no art. 9º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001.

5. A adoção, em licitação do tipo técnica e preço, de peso excessivamente elevado para a pontuação técnica em relação à de preço, sem justificativa
plausível, e de critérios subjetivos de julgamento das propostas contraria o disposto nos arts. 3º, 40, inciso VII, 44, § 1º, e 45, da Lei 8.666/1993.

1. A falta de conformidade entre a metodologia de execução de determinado serviço, adotada no orçamento e no contrato, e a efetivamente empregada na
obra justifica a conformação do preço unitário pactuado ao preço de referência, calculado com base na forma de execução do serviço

Auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte – Dnit apontou possíveis irregularidades nos Contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009 das
obras de construção da rodovia BR-448/RS. Foram apurados indícios de irregularidades em projetos básicos da obra e de superfaturamento em itens dos
respectivos contratos. Destaque-se o fato de que a metodologia que balizou a mensuração do preço de referência, em alguns serviços, não correspondia à
efetivamente empregada em sua execução. O relator, ao endossar o exame da unidade técnica acerca das razões de justificativas e das defesas apresentadas
pelos consórcios contratados, ressaltou que “ essas inconsistências são resultado de falhas no orçamento do projeto básico (considerado na licitação)” e impõem a “
readequação/correção do projeto contratado, de modo a que o preço unitário pago pela Administração retrate o processo construtivo empregado na execução
dos serviços questionados e as quantidades contratadas reflitam as estritamente necessárias para a realização da obra ”. Enfatizou o sobrepreço identificado nos serviços de fornecimento, preparo, e colocação nas fôrmas do aço CA-50 nos Contratos 484/2009, 491/2009 e
492/2009, tendo em vista a relevância desses serviços na formação do custo total da obra. Era de se esperar, por isso, que “
o orçamento do projeto refletisse técnicas construtivas modernas, necessárias à implantação de todas essas obras de arte especiais, como a previsão de
corte e dobra de aço industrializados, a utilização de fôrmas metálicas, a previsão de fabricação de concreto por meio de centrais dosadoras e
misturadoras, práticas amplamente adotadas no mercado da construção pesada, e, inclusive, foram as alternativas escolhidas pelo consórcio executor do
referido contrato ”. Concluiu, em face dos comandos contidos nos artigos 6º, incisos IX e X; 12, incisos III e V; 65, inciso I e 66 na Lei 8.666/1993 e do princípio
constitucional da eficiência, ser necessária a readequação dos contratos das obras. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, entre outras
medidas, com o intuito de conformar o preço do serviço contratado à sua efetiva metodologia de execução, decidiu fixar prazo ao Dnit para que: a) promova o
ajuste dos preços dos Contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009, entre os quais os de “ Fornecimento, preparo e colocação de fôrmas aço CA-50 (corte e dobra industrializado)”; b) desconte, nas medições futuras de cada um desses
contratos, a diferença entre os preços já pagos e os de referência para os serviços da obra. Acórdão n.º 2872/2012-Plenário, TC-008.945/2011-0, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 24.10.2012.

2. É lícita a utilização de pregão para contratação de serviço técnico de apoio à fiscalização de projetos executivos e de execução de obras de
engenharia

Representação formulada pela Associação Brasileira de Consultores de Engenharia – ABCE questionou a utilização de licitação na modalidade pregão pela
Centrais Elétricas de Rondônia S/A – CERON, visando a contratação de serviço técnico para apoio a fiscalização de projetos executivos e obras de redes
aéreas de distribuição de energia elétrica, nas áreas de concessão de empresas distribuidoras da Eletrobras. Argumentou, em essência, que tais serviçosexigem “nível apreciável de qualificação técnica da empresa e seus profissionais”, o que impediria sua classificação como “ serviços comuns”. O Relator, contudo, em linha de consonância com o pronunciamento da unidade técnica, observou que os serviços objeto do certame
foram especificados no edital “
de forma objetiva, consoante os termos usuais de mercado, ajustando-se, portanto, ao conceito de ‘serviço comum’ definido no art. 1º, parágrafo único,
da Lei 10.520/2002 ”, o que permite a adoção da licitação na modalidade de pregão. Acrescentou que o enunciado n° 257 da Súmula de Jurisprudência do TCU, a seguir transcrito,
respalda a contratação de serviços comuns de engenharia por meio de pregão: “ O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002”. Ponderou, com suporte nos
comandos contidos nos arts. 1º e 8º da Resolução Confea n° 218/193, que os serviços previstos no edital foram “bem definidos” e revelam “
atividades comuns e rotineiras inerentes à atividade de fiscalização de obras, tais como: acompanhamento de boletins diários de obras, verificação da
documentação exigida na apresentação de faturas, exame de conformidade dos projetos com o respectivo contrato de financiamento, cadastro de obras em
sistema informatizado, emissão de relatórios, conferência de desenhos etc ”. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu conhecer a representação e julgá-la improcedente. Acórdão n.º 2899/2012-Plenário, TC-027.389/2012-0, rel. Min. Raimundo Carreiro, 24.10.2012.

3. O impedimento de participação de consórcios de empresas em licitação de obra de elevada complexidade e grande vulto restringe o caráter competitivo
do certame

Representação de empresa apontou possíveis irregularidades na condução da Concorrência n.º 001/2012 pela Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do
Governo do Estado do Piauí – Semar/PI, visando à contratação de empresa para execução das obras do sistema adutor Bocaina/Piaus II, no valor estimado de R$
76,9 milhões. Entre as impugnações efetuadas, destaque-se a proibição de participação de empresas em consórcio (item 3.4 do edital). Ao se debruçar sobre
as justificativas apresentadas pelos gestores, o relator, em linha de consonância com a unidade técnica, destacou que tal vedação “
não encontra respaldo na jurisprudência deste Tribunal, segundo a qual, nos casos de obras de grande complexidade e relevante vulto, deve ser sempre
admitida a união de esforços entre empresas como forma de suprir as condições de habilitação, as quais, isoladamente, não teriam como fazê-lo ”. Ponderou que determinadas empresas, “
apesar de possuírem competência e capacidade operacional na sua área de atuação, necessitam se associar a outras empresas para a execução de serviços
dos quais não detém expertise, mas que são indispensáveis para que alcancem seu nicho de mercado … ”. Anotou que, no caso concreto, somente quatro empresas participaram da licitação, sendo que apenas duas foram habilitadas. E que a variedade de
competências exigidas para execução do objeto limitou a participação de empresas no certame. Endossou as considerações da unidade técnica, no sentido de
que empresas com experiência em implantação de adutoras, embora tenham condições de comprovar a capacidade técnica exigida pelo edital, talvez não tenham
condições de executar isoladamente o objeto licitado. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) fixar prazo para que a Semar/PI adote
as medidas necessárias à anulação da Concorrência n.º 01/2012-Semar/PI; b) determinar à Semar/PI que, em futuros certames, admitida a formação de consórcio
quando o objeto do certame “
envolver questões de alta complexidade e de relevante vulto, em que empresas, isoladamente, não tenham condições de suprir os requisitos de habilitação
do edital, com vistas à ampliação da competitividade e à obtenção da proposta mais vantajosa, em atendimento ao art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei
8.666/1993 …”. Precedentes mencionados: Acórdãos 22/2003, 1094/2004, 1672/2006 e 1417/2008, todos do Plenário. Acórdão n.º 2898/2012-Plenário, TC-026.382/2012-1, rel. Min. José Jorge, 24.10.2012.

4. É indevida a adoção de desconto linear como critérios de aceitabilidade de preços e de julgamento das propostas, salvo quando o objeto do certame
abranger itens homogêneos e sujeitos a controle de preços, como os exemplificados no art. 9º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001

Representação de empresa acusou possíveis irregularidades na condução de pregão presencial pelo Sebrae no Rio de Janeiro (processo licitatório nº
012/2012), visando à contratação de empresa para a prestação de serviços relacionados à promoção de eventos. A autora da representação questionou a
legalidade da cláusula contida no item 7.2 do edital, que estipulou critério de aceitabilidade dos preços: “
7.2 As empresas participantes deverão aplicar a redução proporcional em todos os itens apresentados em sua Planilha de Preços, exceto nas taxas de administração, que não poderão ser alteradas. ” E também da que estabeleceu critério de julgamento das propostas: “
8.15 A licitante vencedora revisará e reapresentará a Proposta de Preço e a Planilha de Preços, em função da oferta de lances por ela realizada,
durante a sessão do Pregão Presencial.
O mesmo percentual correspondente à redução do valor total deverá ser aplicado a todos os itens, exceto nas taxas de administração, que não poderão
ser alteradas . ” – grifos da representante. Argumentou que a exigência de desconto linear afronta entendimento do Tribunal revelado por meio do Acórdão nº 1700/2007 –
Plenário. O relator, ao examinar tal argumento, reconheceu que “
o requisito do desconto linear, que seja igual para todo e qualquer item da planilha, peca por compelir as licitantes a comporem seus preços
artificialmente, sem que haja correspondência com a indicação do mercado ”. Isso dificulta a elaboração das propostas, “
pois as empresas terão que encontrar um desconto médio, que equilibre os itens a serem vendidos abaixo e acima do preço real, ou simplesmente irão
fixar o menor desconto entre todos os itens como o máximo a se oferecer ”. Ressaltou, contudo, que o critério do desconto linear não agride frontalmente nenhuma norma legal e que a censura a tal critério decorre de “interpretação sistêmica das leis de licitação em conjunto com o princípio do livre mercado,conforme se extrai dos poucos acórdãos desta Corte”. Observou, inclusive, que a legislação o admite em licitações para aquisição de “ itens homogêneos e sujeitos a controle de preços, como consta do art. 9º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001”. Em seguida, a despeito de concluir pela
ilegalidade das citadas cláusulas, registrou que, no caso concreto, dela não resultou restrição à competitividade do certame, nem outro prejuízo sensível.
O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) conhecer a representação; b) julgá-la parcialmente procedente; c) indeferir o pedido de
anulação do certame; d) determinar ao Sebrae/RJ que, em suas próximas licitações, “
não use o desconto linear como critério de aceitabilidade de preços nem de julgamento, salvo quando o objeto abranger itens homogêneos e sujeitos a
controle de preços, tais como os exemplificados no art. 9º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001 ”. Acórdão n.º 2907/2012-Plenário, TC-020.447/2012-4, rel. Min. José Múcio Monteiro, 24.10.2012.

5. A adoção, em licitação do tipo técnica e preço, de peso excessivamente elevado para a pontuação técnica em relação à de preço, sem justificativa plausível, e de critérios subjetivos de julgamento das propostas contraria o disposto nos arts. 3º, 40, inciso VII, 44, § 1º, e 45, da Lei 8.666/1993

Auditoria apontou possíveis irregularidades na Concorrência 12/2010, realizada pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., que teve por objeto a
contratação de empresa para a execução de serviços técnicos especializados de supervisão das obras de implantação da Ferrovia Norte-Sul, no trecho
compreendido entre Rio Verde/GO e Estrela do Oeste/SP, consistentes em: “ a) aprovação do termo de referência do Edital 12/2010 sem critérios objetivos para o julgamento das propostas técnicas …, notadamente quanto aos itens ‘conhecimento das variáveis envolvidas no trabalho’ e ‘apresentação do Plano de Trabalho’; e b) adoção desproporcional de
pesos de pontuação para as propostas técnica e de preços (8×2), sem a apresentação de justificativas para o elevado desequilíbrio nas ponderações ”. O responsável pela aprovação do termo de referência da licitação, em relação ao primeiro desses tópicos, limitou-se a defender, em suas razões de
justificativas, a subjetividade no julgamento de propostas; quanto ao segundo, argumentou que “
a divisão de pontuação leva em conta a importância de cada item e não tem como torná-la objetiva já que a própria análise técnica embute subjetividade
de cada técnico da comissão ”. O relator, em linha de consonância com a unidade técnica, entendeu ser “inaceitável a utilização de critérios subjetivos de julgamento das propostas dos licitantes”, visto que “ o julgamento objetivo do certame licitatório é um dos princípios explicitados no art. 3º da Lei 8.666/1993”. Acentuou, em face do disposto no art.
40, inciso VII dessa lei, “a obrigatoriedade de o edital indicar os critérios para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos”. E, também, a obrigatoriedade de a comissão pautar sua atuação por “ critérios objetivos definidos no edital” – art. 44. Quanto à adoção de pesos desproporcionais de pontuação para as
propostas técnica (peso 8) e de preços (peso 2), entendeu que não foram apresentadas justificativas adequadas para a “ desproporcionalidade da ponderação da proposta técnica em desfavor da proposta de preço”. Acrescentou que, “
Na jurisprudência deste Tribunal, são vários os julgados que determinam a necessidade de justificar a prevalência da proposta técnica em relação à de
preço nos critérios de pontuação adotados no edital ”. E mais: “A valoração injustificada da proposta técnica em detrimento da proposta de preço pode resultar na restrição à competitividade e no favorecimento de proposta que não seja a mais vantajosa para a Administração, prejudicando, assim, um dos objetivos básicos da
licitação ”. O Tribunal, então, decidiu: a) aplicar ao referido gestor multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00; b) determinar à Valec
que se abstenha de: b.1) incluir, em futuros editais de licitação, itens de pontuação técnica que não atendam ao princípio do julgamento objetivo das
propostas, a exemplo do ocorrido na Concorrência 12/2010, por contrariar as disposições dos arts. 3º, 40, inciso VII, 44, § 1º, e 45, da Lei 8.666/1993;
b.2) prever excessiva valoração para a proposta técnica, em detrimento da proposta de preços. Precedentes mencionados: Acórdãos nºs. 1782/2007, 1100/2007,
828/2007 e 2017/2009, todos do Plenário. Acórdão n.º 2909/2012-Plenário, TC-010.098/2010-0, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 24.10.2012.