Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula
Belo Horizonte|30 de abril a 13 de maio de 2012|n. 66
Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela
Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.
SUMÁRIO
Tribunal Pleno
1) Aspectos atinentes à aplicação do regime especial de aposentadoria, do abono de permanência e da paridade aos policiais legislativos
2) Concessão de plano de saúde a servidores do Poder Legislativo e lançamento da despesa
3) Pessoa jurídica isenta do recolhimento de determinado tributo e comprovação de regularidade de despesa municipal
4) Impossibilidade de contratação com base em ata de registro de preço com prazo de vigência expirado
5) Suspensão de edital de licitação para execução de obras no Mineirinho
2ª Câmara
6) Suspensão de edital de concorrência pública objetivando formalização de PPP
Tribunal Pleno
Aspectos atinentes à aplicação do regime especial de aposentadoria, do abono de permanência e da paridade aos policiais legislativos
Trata-se de consulta contendo três indagações. A primeira refere-se à possibilidade de aplicação aos policiais legislativos (abrangidos pela Resolução
5.310/07) do regime especial de aposentadoria estabelecido para os policiais civis do Estado de Minas Gerais pela Lei Complementar 84/05. O relator, Cons.
Mauri Torres, destacou inicialmente que a previsão para concessão de aposentadorias com critérios diferenciados aos servidores que exerçam atividades em
circunstâncias especiais está contida no art. 40, § 4º, da CR/88. Explicou que o mesmo dispositivo remeteu à Lei Complementar a competência para
estabelecer os requisitos diferenciados para a concessão dessas aposentadorias especiais. Salientou que no Estado de Minas Gerais a Lei Complementar
Estadual 84/05 prevê a adoção de regime especial de aposentadoria aos policiais civis. Feitas essas considerações, anotou que o ponto principal consistia
em verificar se as atividades exercidas pelos policiais da Assembleia Legislativa de Minas Gerais poderiam ser consideradas como tipicamente policiais, ou
seja, se envolveriam condições especiais capazes de ensejar risco à saúde ou à integridade física. Após analisar o art. 4º, incisos I a V da LC 84/05 e
dispositivos da Resolução 5.310/07 que tratam da matéria, o relator entendeu ser possível considerar as atividades exercidas pelos policiais da Assembleia
Legislativa como tipicamente policiais, fato que justifica a aplicação do regime especial de aposentadoria. Asseverou ter o TCU se manifestado nesse mesmo
sentido em relação aos servidores da carreira de policial legislativo do Senado Federal, na resposta à Consulta TC-007.305/2010. Ressaltou, no entanto, que
somente o tempo de efetivo serviço nas atividades de cunho estritamente policial pode ser considerado para efeito de aposentadoria especial conforme
declarou o STF no julgamento da ADI n. 3817. Diante disso, concluiu aplicarem-se aos policiais da Assembleia Legislativa de Minas Gerais as regras do
regime especial de aposentadoria estabelecido para os policiais civis nos arts. 20-A e 20-B da LC 84/05, desde que o agente esteja em funções tipicamente
policiais, ou seja, em atividades que coloquem em risco a saúde ou a integridade física, em todos os períodos considerados para o cômputo do período de
efetivo exercício no cargo, em consonância com o parágrafo 4º do art. 40 da CR/88 e com o supracitado entendimento do STF. A segunda indagação diz respeito
à possibilidade de concessão do abono de permanência definido no parágrafo 19 do art. 40 da Constituição da República aos policiais legislativos que façam
jus à aposentadoria especial.Sobre o tema, o relator mencionou que o aludido abono foi incluído no texto constitucional por intermédio da EC 41/03. Aduziu
tratar-se de gratificação concedida a servidor que, tendo preenchido todos os requisitos para se aposentar voluntariamente, opte por permanecer em
atividade até completar a idade para a aposentadoria compulsória. Explicou que, na hipótese da aposentadoria especial, os requisitos a serem preenchidos
para a aposentação voluntária serão aqueles estabelecidos na Lei Complementar que regulamenta os critérios de concessão. Assentou que, reunidos os
requisitos para a concessão da aposentadoria voluntária especial, o servidor que opte por permanecer em atividade fará jus ao abono permanência. Nesses
termos, concluiu que, uma vez implementados os requisitos necessários para a aposentação especial estabelecida na LC 84/05, o policial legislativo que
permanecer em atividade terá direito à percepção do abono permanência, frisando que, conforme já explicitado no item antecedente, para fazer jus à
aposentadoria especial e, consequentemente, ao abono permanência, a atividade desempenhada pelo agente deverá ser de natureza estritamente policial. O
terceiro questionamento relaciona-se à existência de paridade entre os proventos de aposentadoria e a remuneração dos policiais legislativos em atividade.
Sobre a questão, o relator destacou que a paridade plena consiste, em síntese, no direito assegurado ao servidor público ocupante de cargo efetivo de ter a
revisão dos seus proventos e das pensões, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo
também a eles estendidos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos a esses servidores, inclusive quando decorrentes da transformação ou
reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei. Registrou haver
verificado, ao analisar o teor do questionamento apresentado, que a dúvida do consulente com relação à paridade pode estar relacionada com a aplicação
geral, inclusive aos servidores que ingressaram a partir de 01.01.04, do disposto no parágrafo 2º do art. 20-B da LC 84/05. Mencionou as regras geral e de
transição que regem as aposentadorias dos servidores titulares de cargos efetivos dos entes federados, citando os dispositivos constitucionais que tratam
da matéria. Em seguida, relacionou as situações para aposentação dos servidores públicos titulares de cargos efetivos advindas da normas constitucionais,
entendendo, em consonância com a jurisprudência citada em seu parecer, que a Lei Complementar 84/05 não poderia estabelecer forma diferenciada de cálculo
de proventos, daquela constitucionalmente prevista para todos os servidores públicos. Diante do exposto, concluiu que a paridade plena de proventos, nos
termos estabelecidos no parágrafo 2º do art. 20-B da LC 84/05, não pode ser aplicada indistintamente a todos os policiais legislativos, devendo ser
aplicada à luz dos dispositivos constitucionais vigentes, que também se aplicam a todos os demais servidores públicos civis, pois, conforme jurisprudência
predominante, a regulamentação da concessão de aposentadoria especial por Lei Complementar, prevista no art. 40, §4º da Constituição Federal, refere-se
apenas aos requisitos e critérios diferenciados para a sua concessão, não podendo ser criada por Lei Complementar forma diferenciada de cálculo dos
proventos ou de concessão de paridade. Os Conselheiros Cláudio Couto Terrão e Antônio Carlos Andrada, em sede de retorno de vista, apresentaram
considerações acerca dos questionamentos aventados. O parecer do relator foi aprovado (Consulta n. 862.633, Rel. cons. Mauri Torres, 02.05.12).
Concessão de plano de saúde a servidores do Poder Legislativo e lançamento da despesa
Trata-se de consulta indagando: (a) acerca da possibilidade de Câmara Municipal conceder plano de saúde a seus servidores, por meio de resolução de autoria
da Mesa Diretora ou de projeto de lei submetido à aprovação em plenário e (b) se a respectiva despesa deve ser considerada como gasto com pessoal. Em seu
parecer, a relatora, Cons. Adriene Andrade, salientou inicialmente que a matéria já havia sido examinada na Consulta n. 764.324. Sobre a primeira questão,
informou ter o TCEMGconsignado, ao apreciar a aludida consulta, o entendimento de que a Câmara Municipal pode conceder plano de saúde a seus servidores e
respectivos familiares, desde que atendidas as condicionantes constitucionais e legais, sendo do Poder Legislativo a iniciativa para a proposição de
projeto de lei instituidor do benefício. Informou, ainda, que na resposta prolatada nos referidos autos prevaleceu o entendimento no sentido da
possibilidade de a Administração assumir integralmente as despesas da concessão do plano de saúde, apesar da relevância do princípio da solidariedade em
matéria de assistência médica (v. informativo n. 19). Quanto ao segundo questionamento, a relatora encampou o posicionamento esposado em sede de retorno de
vista pelo Cons. Sebastião Helvecio, no sentido de que a despesa não deve ser computada como gasto com pessoal, para efeito da classificação do art. 18 da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Em sua manifestação, o Conselheiro tratou da natureza jurídica da despesa sob enfoque, entendendo ser gasto vinculado à
política de seguridade social. Além disso, asseverou que, no âmbito do Direito do Trabalho, o TST tem desvinculado essa espécie de benefício patronal do
salário dos empregados celetistas, pelo que tal benefício não vem integrando a sua remuneração, para efeitos de reflexos em diversas outras verbas. Aduziu
que, no seu ponto de vista, o fornecimento de planos de saúde corporativos nos ambientes de trabalho, tanto na iniciativa privada quanto nos entes
públicos, não configura espécie de salário indireto. Registrou que o desempenho da autonomia administrativa e organizacional pelos entes públicos autoriza
a concessão dessa parcela em favor e para o melhor desempenho do trabalho, e não como contraprestação ou retribuição por ele, o que efetivamente se
encaixaria no conceito de remuneração. Salientou que esse raciocínio encontra guarida no art. 458, § 2º, IV da CLT. Assentou que o custeio de plano de
saúde se aproxima mais de uma utilidade voltada para o melhor desempenho do cargo ou emprego, em benefício dos serviços, do que uma contraprestação por
esses serviços, configurando-se, portanto, despesa de natureza institucional. Anotou haver a Nota Técnica n. 1097/2007/CCONT-STN, elaborada pela Secretaria
do Tesouro Nacional, a qual sintetiza discussões de um grupo de trabalho que atendia ao Promoex, noticiado a opinião desse grupo de que a despesa com
assistência à saúde de servidores não deve ser incluída no cálculo da despesa total com pessoal. Informou que a Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão classificou as despesas com pessoal e aquelas objeto deste parecer em grupos distintos, exatamente em razão da diferença intrínseca à natureza de
cada uma delas.Também em sede de retorno de vista, os Conselheiros Antônio Carlos Andrada e Cláudio Couto Terrão apresentaram argumentos ratificadores do
entendimento esposado. Aprovado o parecer da relatora que encampou o posicionamento exarado pelo Cons. Sebastião Helvecio (Consulta n. 812.115, Rel. Cons.
Adriene Andrade, 09.05.12).
Pessoa jurídica isenta do recolhimento de determinado tributo e comprovação de regularidade de despesa municipal
Trata-se de consulta indagando acerca da forma de comprovação de regularidade de despesa municipal no caso de aquisição de bens de pessoa jurídica isenta
do recolhimento de determinado tributo, e que, por este motivo, não emita nota fiscal. Inicialmente o relator, Cons. Cláudio CoutoTerrão, esclareceu que a
isenção tributária não afasta, por si só, o dever de emitir comprovantes fiscais. Explicou que a emissão de nota fiscal é considerada obrigação tributária
acessória e, conforme dispõe o parágrafo único do art. 175 do Código Tributário Nacional (CTN), “a exclusãodo crédito tributário não dispensa o cumprimento
das obrigações acessórias dependentes da obrigação principal cujo crédito seja excluído, ou dela consequente”. Esclareceu que, noutros termos, a regra
geral estabelecida no dispositivo sobredito estatui que, mesmoquandoo sujeito passivo da relação tributária não está obrigado a recolher o tributo, deve
ele cumprir com todas as obrigações acessórias necessárias à fiscalização pelo ente municipal, como, no caso, emitir comprovantes fiscais. Em relação ao
cerne da consulta, o relator mencionou disposição contida no art. 63 da Lei 4.320/64, destacando a possibilidade de outros documentos, além do comprovante
fiscal, atestarem a regularidade da despesa. Asseverou que o Enunciado de Súmula 93 do TCEMG esclareceu a questão ao dispor que “as despesas públicas que
não se fizerem acompanhar de nota de empenho, de nota fiscal quitada ou documento equivalente de quitação são irregulares e poderão ensejar a
responsabilização do gestor”. Registrou haver o TCEMG, na Consulta n. 489.787, entendido serem “documentos equivalentes de quitação” recibo de pagamento a
autônomo e bilhetes de passagens, entre outros. Aduziu que, ainda que a pessoa física ou jurídica não esteja obrigada a emitir comprovantes fiscais, a
despesa pública pode ser regularizada mediante a apresentação de outros documentos equivalentes de quitação que atestem a entrega do objeto ou a prestação
do serviço. Diante do exposto, o relator concluiuque: (a) a isenção tributária é espécie do gênero exclusão do crédito tributário e, quando concedida a um
contribuinte, atinge apenas a obrigação principal, permanecendo, dessa forma, as obrigações acessórias como, por exemplo, o dever de emitir comprovantes
fiscais e (b) a nota fiscal é um dos documentos hábeis para a comprovação da regularidade da despesa pública, podendo ser substituída por outros documentos
equivalentes de quitação, nos termos do Enunciado de Súmula 93 do TCEMG.O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 862.579, Rel. Cons. Cláudio
CoutoTerrão, 09.05.12).
Impossibilidade de contratação com base em ata de registro de preço com prazo de vigência expirado
Trata-se de consulta questionando acerca da possibilidade de se promover contratação com base em ata de registro de preço com prazo de vigência expirado,
considerando que a adesão à ata, bem como a concordância por parte do possível contratado, ocorreram dentro do prazo de 12 meses estabelecido no art. 15,
§3°, III, da Lei 8.666/93. Em seu parecer, o relator, Cons. Mauri Torres, conceituou sistema de registro de preços, comparando-o com a situação comum, em
que a Administração realiza contratação específica, precedida de licitação. Explicou que tal sistema encontra-se disciplinado no art. 15 da Lei de
Licitações, o qual delimita o prazo para a validade do registro de preços em um ano no máximo. Estabeleceu distinção entre a licitação “comum” – que visa à
contratação de um objeto específico – e o certame realizado para registro de preços. Asseverou que no primeiro caso, após a homologação do procedimento
licitatório, a Administração irá firmar um contrato com a empresa vencedora, o qual criará o vínculo entre as partes pelo tempo de sua vigência. Salientou
que, no segundo caso, após a homologação do processo, será registrada uma ata, que é o instrumento regulador de toda e qualquer contratação decorrente
desse procedimento licitatório. Nesse sentido, frisou que ata de registro de preço, embora seja um instrumento que cria o vínculo com a Administração, não
se confunde com o contrato que será firmado, consubstanciando-se num instrumento vinculativo, que cria obrigações mútuas para as partes envolvidas, em
especial com relação aos quantitativos, preços e prazos de validade, que devem ser observados no momento da formalização da avença. Salientou haver o art.
8º do Decreto Federal 3.931/01 disciplinado a adesão à ata de registro de preços por outros interessados – prática conhecida como “carona” –, estabelecendo
que “durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que tenha participado do certame licitatório, mediante
prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem”. Registrou que a adesão como “carona” no registro de preços foi tratada
por esta Corte na Consulta n. 757.978. Assentou que a vigência da ata deve ser observada para a assinatura de todos os ajustes dela decorrentes, quer
celebrados pela Administração que promoveu o registro de preços, quer celebrados por eventuais “caronas”. Pontuou que todo procedimento licitatório, seja
para o sistema de registro de preços ou não, tem por finalidade a aquisição de um objeto ou a formalização de um contrato, e deve obedecer às formalidades
impostas no processo de aquisição, das quais fazem parte a adesão da Administração e a anuência da contratada no caso da “carona”. Ressaltou, todavia, que
a vigência dos contratos firmados pelo sistema de registro de preços segue as regras estabelecidas no art. 57 da Lei 8.666/93, não estando vinculada à
vigência da ata. Após essas explicações, informou haver verificado, ao analisar o questionamento apresentado, que a consulente estava considerando o prazo
estabelecido para a validade da ata de registro de preços como marco final tanto para a adesão à ata quanto para sua aceitação, mas não para a formalização
do contrato, que é a finalidade de qualquer procedimento licitatório e, portanto, o marco final do processo. Esclareceu que tal entendimento não encontra
respaldo no ordenamento jurídico, posto que a adesão à ata de registro de preços e a concordância por parte da contratada são meros procedimentos adotados
no curso do processo administrativo que deve ser formalizado pela Administração que pretende contratar. Nesse contexto, consignou que todos os
procedimentos, inclusive a celebração do contrato, devem ser formalizados dentro do prazo de validade da ata, pois caso contrário estar-se-ia admitindo a
prorrogação por prazo indefinido tanto das atas como das licitações realizadas para o seu registro, o que viola os princípios que regem as licitações. Em
razão do exposto concluiu que, considerando ser a “adesão” e a “concordância do contratado” algumas das formalidades que compõe o processo administrativo
para a contratação pelo sistema de registro de preços e, ainda, que o prazo de validade da ata de registro de preços não pode ser superior a 12 meses,
respondeu a consulta nos seguintes termos: (a) não é possível promover contratações com base em ata de registro de preços com prazo de vigência vencido e
(b) para se contratar, tomando por base ata de registro de preços, é necessário que a adesão do interessado e a concordância por parte do possível
contratado, além das demais formalidades exigidas do “carona”, descritas na supracitada Consulta n. 757.978, bem como a celebração do respectivo contrato,
sejam realizadas durante a vigência da ata. O parecer foi aprovado por unanimidade. (Consulta n. 872.262, Rel. Cons. Mauri Torres, 09.05.12).
Suspensão de edital de licitação para execução de obras no Mineirinho
Trata-se de Edital de Licitação – Concorrência Pública CO.003/2012 –, promovida pelo Departamento Estadual de Obras Públicas (DEOP), com vistas à
contratação de empresa, sob o regime de empreitada por preço unitário, para executar obras de correção de anomalias e proteção das estruturas do Estádio
Jornalista Felipe Drumond – Mineirinho – 1ª etapa. O relator, Cons. Cláudio Couto Terrão, informou a existência, no instrumento convocatório, de graves
irregularidades quepoderiamresultar em prejuízo ao erário, destacadamente as condições restritivas àparticipação no certame, consubstanciadas nas
qualificações econômica e técnica, e no valor superestimado da contratação. Destacou que as exigências de qualificação econômica são irregulares, uma vez
que excedem às condições mínimas indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, ferindo o princípio da isonomia e afrontando o disposto no art.
37, XXI, da CR/88. Afirmou que o ato convocatório, indiscutivelmente, exorbita da diretriz estabelecida no referido dispositivo constitucional porque
acumula exigências de capital social mínimo com garantia de proposta, além de exigir a comprovação de boa situação financeira por meio de índices de
liquidez corrente, de liquidez geral, de endividamento geral e de risco financeiro e, ainda, a declaração de compromissos contratuais assumidos pelos
licitantes. Em relação à qualificação técnica, o relator aduziu revelarem-se indevidas as exigências de que o responsável técnico pertença ao quadro
permanente da empresa, exclusivamente por vínculo de emprego ou societário, bem como a obrigatoriedade de sua participação na visita técnica. Salientou ser
pacífico o entendimento de que a vinculação do profissional, detentor de atestados de capacidade técnica, com a empresa licitante pode ser demonstrada
também por meio de contrato de prestação de serviço e não somente por contrato de trabalho ou como integrante do quadro societário. A esse respeito, o
relator transcreveu, em seu parecer, excertos de decisõesdo TCEMG publicados na edição especial da Revista do TCE, intitulada “A Lei 8.666/93 e o TCEMG”,
considerando indevida a condição por ser restritiva à competitividade e ofensiva ao princípio da isonomia. Da mesma forma, considerou que a vinculação do
responsável técnico à visita técnica constitui condição de participação inapropriada. Aindaquanto à questão da visita técnica, ressaltou a necessidade de
seobservar que o instrumento convocatório, além de ter estabelecidodia único para sua realização, restringiu o período da visitação, condição que é
extremamente limitadora à participação dos interessados. O relator enfatizou a existência de fortes indícios de superfaturamento dos custos da obra, tendo
em vista apontamento do órgão técnico de que o valor da contratação foi superestimado em 33% relativamente aos preços apurados em pesquisa de mercado e
tabelas oficiais. Pelo exposto, preenchidos os requisitos para a concessão da medida cautelar, determinou a suspensão liminar do certame. O voto foi
aprovado por unanimidade. (Edital de Licitação n. 875.554, Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão, 09.05.12).
Suspensão de edital de concorrência pública objetivando formalização de PPP
Trata-se de denúncia oferecida em face da Concorrência Pública n. 003/2012, promovida pela Prefeitura Municipal de Campina Verde, objetivando a
formalização de contrato de Parceria Público-Privada (PPP), destinada a fornecimento, instalação, operação e gestão de usina de tratamento térmico. O
relator, Cons. Mauri Torres, suspendeu monocraticamente o procedimento licitatório por entender que o edital continhairregularidades passíveis deprejudicar
a competitividade do certame.Explicou haver baseado sua decisão nas conclusões do órgão técnico, destacando trecho da análise do aludido órgão, segundo o
qual: “a ofensa mais gritante à Lei de PPP diz respeito ao critério de julgamento adotado. Para julgamento das propostas foi definida uma ‘fórmula’(…)
Essa fórmula determina o valor de VJ (valor de julgamento) e vencerá a empresa que ofertar o maior valor de VJ. Além de ser critério não previsto em lei, a
fórmula também não representa um critério objetivo de julgamento. (…) o valor VJ pode aumentar em função de dois fatores: o aumento do valor total de
investimentos ou a diminuição das contraprestações previstas. A conjugação desses dois fatores, em si, poderia ser favorável à Administração. Entretanto, o
valor dos investimentos será definido pelo próprio proponente e determinará inclusive, o valor de contrato. Uma vez que a Administração não especificouum
valor mínimo a esses investimentos, entende-se que a Administração indica não possuir os instrumentos para aferir a plausibilidade do valor proposto pelos
licitantes. Portanto, questiona-se como a Administração poderá distinguir entre o licitante que onerou propositadamente o valor dos instrumentos de sua
proposta para auferir maior VJ e aquele licitante que apresentou o valor justo dos investimentos. (…) Cumpre salientar ainda, a questão da definição do
valor de contrato. Como dito, esse valor será definido pelo proponente. Assim, até esse momento não se pode inferir sequer se poderá ser adotada a
modalidade PPP, por força do disposto no inciso I do §4° do art. 2° da Lei de PPP. Tais irregularidades permitem afirmar que não foram elaborados estudos
técnicos que demonstrassem a conveniência e a oportunidade da contratação pela forma parceria público-privada, condição essencial conforme preceitua o art.
10 da Lei 11.079/04”. Informou, ainda, o relator, quealém dessas irregularidades, o órgão técnico identificou as seguintes afrontas à Lei 11.079/04: (a)
ausência de indicação de repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica
extraordinária (art. 5°, III), em desacordo com a diretriz estabelecida no art. 4º, relativa à repartição objetiva de riscos entre as partes; (b)
inexistência de critérios objetivos de avaliação de desempenho do parceiro privado (art. 5°, VII); (c) falta de previsão para compartilhamento com a
Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de créditodos financiamentos utilizados pelo
parceiro privado (art. 5°, I); (d) ausência de indicação da obrigatoriedade de constituição de uma SPE (art. 9°). A decisão monocrática foi referendada por
unanimidade. (Denúncia n. 873.703, Rel. Cons. Mauri Torres, 03.05.12).
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