Desafios das finanças autárquicas em Moçambique

Elmano Freitas da Conceição Mendes[1]

Este endereço de e-mail está protegido contra spambots. Você deve habilitar o JavaScript para visualizá-lo. Este endereço de e-mail está protegido contra spambots. Você deve habilitar o JavaScript para visualizá-lo.  

843557010/823557010

1. Introdução

A descentralização em Moçambique já vem desde a independência quandose procurou desmontar o aparelho do Estado Colonial, e criar um aparelho do Estado Moçambicano que se adequasse às opções políticas e económicas para construção de uma sociedade socialista e de uma democracia popular.

Um modelo que foi abandonado em 1987 com a entrada de Moçambique para as instituições de BRETTON WOOD que conduziu a adopção do Programa de Reabilitação Económica (PRE), e mais tarde a implementação do Programa de Reabilitação Económica e Social (PRES).

Assim, o processo de descentralização foi alicerçado e ganhou raízes na arena político-administrativa moçambicana devido a implementação do sistema democrático multipartidário. Assim, em 1990,o Governo iniciou um programa de reforma dos órgãos locais que visava a reformulação do sistema de administração local do Estado vigente e a sua transformação em órgãos locais com personalidade jurídica própria distinta da do Estado, dotados de uma autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

O programa consistia na elaboração de um diagnóstico e estudos aprofundados nas áreas jurídica, administrativa, financeira, de infra-estruturas e meio ambiente dos quais resultou na Lei n°3/94 de 11 de Janeiro, aprovada por unanimidade pela Assembleia (mono-partidária) em Setembro de 1994.

Assim,

(…), “A estratégia de democracia e descentralização no nosso país tem como suporte a abertura do regime político multipartidário, iniciada com a Constituição da República de 1990, foi clarificada e aprofundada na revisão constitucional de 1996 e 2004 consecutivamente. E, o processo de descentralização foi também acompanhado com a criação de alguns dispositivos legais que pretendem garantir a participação das comunidades nas políticas governativas do País”. (Justa Paz 2002, p. 8).

Esta ideia é reforçada por Neves (2004, p. 12), ao definir a descentralização como:

“Um processo da transferência de atribuições e competências do Estado central para o Poder Local (autarquias locais), na perspectiva de que correspondam a um núcleo de interesses verdadeiramente locais capazes de assegurar o reforço da coesão local e nacional, e para a promoção da eficiência e eficácia na gestão pública através de processos e mecanismos de participação colectiva dos cidadãos”.

Portanto, que entender que na organização democrática do Estado o poder local compreende a existência de autarquias locais que são pessoas colectivas públicas dotadas de órgãos representativos próprios que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado.

É neste âmbito que Macuácua et al (2014, p. 4), afirma que o processo de autarcização em curso tem-se revelado muito importante na contribuição para o desenvolvimento da democracia, aproximando cada vez mais os serviços públicos ao cidadão melhorando assim a sua qualidade de vida.

Com a aprovação da Lei das autarquias locais e a respectiva legislação complementar, viabilizou-se a realização das primeiras eleições municipais no país. Com a evolução do processo de descentralização, passou-se a ter uma auto-organização local que tem como objectivo acelerar o processo de desenvolvimento com resolução dos problemas que afligem as próprias populações, surge aqui o conceito de comunidades locais.

Alias, este processo de deslocação do poder para a periferia, encontra suporte no n?1 do artigo 263? do Título XII, capítulo IV (Princípios Organizatórios) da Constituição da República, que estabelece que a organização do Estado e o funcionamento dos órgãos do Estado a nível local obedecem aos princípios de descentralização e desconcentração, sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo.

Por conseguinte, a definição daquilo que elenca tais princípios organizatórios (de descentralização e desconcentração) é clarificada na Lei n°2/97, de 18 de Fevereiro que garante as atribuições e autonomia das autarquias locais.

O presente artigo cujo tema é Desafios das Finanças Autárquicas em Moçambique, visa discutir os problemas que as autarquias enfrentam olhando para a autonomia que estas detêm sobretudo a autonomia financeira, como corolário do disposto no artigo 7 da Lei n°2/97 de 18 de Fevereiro. Buscando demonstrar que a autonomia das autarquias em Moçambique é puramente aparente pois esta será real se elas forem donas das suas finanças garantindo deste modo a auto gestão autárquica.

Para a materialização deste artigo recorreu-se a pesquisa bibliográfica que consistiu na colheita de informações a partir de trabalhos publicados por outros autores, como livros, periódicos, teses e dissertações, registos estatísticos e legislação diversa.

2. Autarquias Locais em Moçambique

A Lei n°2/97, de 18 de Fevereiro estabelece que na organização democrática do Estado o poder local compreende a existência de autarquias locais.

As autarquias locais são neste sentido, uma forma de governo das populações locais que actua com autonomia em relação ao poder central do Estado e com órgãos próprios e eleitos. Este governo autárquico desenvolve as suas actividades no interesse da população residente, mas sem prejudicar[2] os interesses do Estado e a unidade nacional.

Em Moçambique esse poder local encontra seu fundamento na constituição da república no seu artigo 272 que estabelece que “as autarquias locais são pessoas colectivas públicas dotadas de órgãos próprios, que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado”.

Como pode se notar elas surgem como resultado do processo de descentralização e desconcentração empreendidos pelo poder central como resultado da ineficácia da política centralizadora e concentradora adoptada logo após a independência com o fundamento de garantir a máxima alocação eficiente dos recursos tendo em conta o regime económico vigente na época e a vinculação do partido-estado sobre toda actividade estatal.

Assim, as autarquias locais como fruto da descentralização e do novo quadro legal para a sua implementação e efectivação detêm de órgão próprios que se encontram divididos em executivo e deliberativo[3].

Embora existam dois órgãos distintos a que notar que os mesmos trabalham em estrita colaboração e interdependência porém o sistema de governação autárquico moçambicano consagra um modelo de separação dos poderes e impede que um dos órgãos possa governar de forma “solitária” como afirma Cistac.

2.1 Atribuições das autarquias locais

A Constituição da República de Moçambique Artigo 271 atribui objectivos ao Poder Local que este deverá prosseguir, assim, a Lei n°2/97 de 18 de Fevereiro no seu artigo 6 evidencia as atribuições que as autarquias locais detêm com vista a prossecução desses objectivos constitucionalmente estatuídos. Assim, as autarquias locais têm como atribuições:

  •  Desenvolvimento económico e social local;
  • Meio ambiente saneamento básico e qualidade de vida;
  • Abastecimento público;
  • Saúde;
  • Educação;
  • Cultura, tempos livres e desporto;
  • Polícia da autarquia;
  • Urbanização, construção e habitação.

Contudo, a prossecução das atribuições das autarquias locais é feita de acordo com os recursos financeiros ao seu alcance. É neste prisma que importa olhar também pela autonomia que a autarquia tem em matéria financeira.

2.2 Autonomia local

Considerando que a autonomia é a qualidade de ter independência liberdade para tomar decisões, e ter responsabilidade sobre seus próprios actos, e ser auto-suficiente para sustentabilidade de tais actos, a autonomia local no entender de Cistac (2012, p. 11), é o direito e a capacidade efectiva das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos.

A Carta Europeia de Autonomia Local consagra o conceito de autonomia local como o direito das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos.

É nestes termos que o n°1 do artigo 276 da constituição da república estabelece que as autarquias locais têm finanças e património próprio.

Como forma de materializar este disposto constitucional o artigo 7 da Lei n°2/97 de 18 de Fevereiro, consagra três tipos de autonomia: a autonomia administrativa que pode ser normativa e organizacional e compreende o poder de praticar actos definitivos e executórios na área da sua circunscrição territorial; criar organizar e fiscalizar serviços destinados a assegurar a prossecução das suas atribuições.

A autonomia financeira que compreende o poder de aprovar, alterar e executar planos de actividades e orçamento; elaborar e aprovar as contas de gerência; dispor de receitas próprias ordenar e processar despesas e arrecadar as receitas que por lei forem destinadas as autarquias; gerir o património autárquico e recorrer a empréstimos nos termos da legislação em vigor; e a Autonomia patrimonial das autarquias locais que consiste em ter património próprio para a prossecução das suas atribuições.

Portanto era desejável que as autarquias locais dispusessem de completa liberdade de iniciativa, relativamente a questões da sua competência que é fixada por lei, como corolário da autonomia que elas detêm por força do disposto no artigo supra citado.

Entretanto, as atribuições das autarquias locais devem ser exercidas em plenitude e exclusividade, mesmo que o sejam por delegação deve ser possível a sua adaptação localmente.

2.3 Tutela Administrativa

A lei apenas admite que o Governo exerça tutela administrativa sobre as autarquias locais e suas associações, tendo sempre presente a característica autonomia pela qual se deve pautar toda a vida autárquica.

O exercício da tutela administrativa é feito a posteriori, através de inspecções, inquéritos e sindicâncias. No que respeita à gestão patrimonial e financeira, esta tutela tem por objecto a verificação do cumprimento da lei, nomeadamente do plano de actividades, orçamento e respectiva execução, contabilidade, criação, liquidação e cobrança de receitas, autorização, liquidação e pagamentos de despesas, endividamento, gestão patrimonial e obrigações perante o fisco.

Quanto à tutela jurisdicional sobre as entidades da Administração local, a mesma é exercida pelos tribunais, cabendo ao Tribunal de Contas a fiscalização da legalidade e da cobertura orçamental dos documentos geradores de despesas ou representativos das responsabilidades financeiras, directas ou indirectas, e o julgamento das contas.

A fiscalização prévia tem lugar nos contratos das autarquias locais que, por lei, são submetidos a vistos do Tribunal Administrativo, enquanto que a fiscalização sucessiva consiste no julgamento das contas.

2.4 Sistema tributário autárquico

Já se referiu que as autarquias gozam da autonomia financeira para a prossecução das suas atribuições importa neste âmbito fazer-se um bosquejo do sistema tributário autárquico para depois analisarem-se os desafios que esse sistema enfrenta na actualidade.

O sistema tributário moçambicano é definido na Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro e o seu regulamento aprovado pelo decreto n.º 63/2008, de 30 de Dezembro.

Nos termos da Legislação autárquica moçambicana, as receitas das autarquias são geralmente classificadas como receitas próprias e podem ser obtidas do produto da cobrança de impostos e da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços ou da concessão de licenças pela autarquia local ou ainda produto de multas bem como de heranças, doações e outras liberalidades, e poderão ser igualmente resultantes da administração do seu património, venda ou alienação de bens próprios, móveis ou imóveis, de participações financeiras, de empréstimos contraídos pela autarquia local, ou outras definidas por lei.

Em suma, as receitas autárquicas são preferencialmente constituídas pela cobrança de impostos que é a imposição de um encargo financeiro ou outro tributo sobre o contribuinte (pessoa física ou jurídica) por um estado ou o equivalente funcional de um estado a partir da ocorrência de um facto gerador, calculado mediante a aplicação de uma alíquota a uma base de cálculo, de forma que o não pagamento deste, acarreta irremediavelmente sanções impostas à entidade ou indivíduo não pagador, sob forma de leis.

Geralmente não tem contraprestação para o sujeito passivo e a sua aplicação é tendo em vista o atendimento das despesas do Governo, podendo ser paga em espécie ou em valores pecuniários e as taxas são uma contraprestação.

Assim, o artigo 48 da Lei 11/97 de estabelece que o sistema de impostos e taxas autárquicas compreende:

  •  Imposto pessoal autárquico;
  • Imposto predial Autárquico;
  • Taxa por actividade económica;
  • Imposto autárquico de comércio e indústria;
  • Imposto sobre rendimentos de trabalho – secção B

3. Desafios das finanças autárquicas em Moçambique

O principal desafio que os municípios enfrentam quando se fala finanças autárquicas é a sustentabilidade financeira das autarquias, essa sustentabilidade financeira esta associada a:Cultura tributária vs Índice de iliteracia dos munícipes, Fundo de compensação autárquica vs autonomia financeira das autarquias.

3.1 Cultura tributária vs Índice de iliteracia dos munícipes

De acordo com censo populacional de 2007 Moçambique possui cerca de 50.4% de taxa de Analfabetismo que é a percentagem de pessoas que não sabem ler e nem escrever, e parte dessa população esta concentrada nos centros urbanos em busca de oportunidades, a falta de conhecimento aliado a falta de cultura tributária faz com que os munícipes não cumpram com as suas obrigações tributárias.

Os letrados aproveitam-se da brecha legislativa para praticar a sonegação fiscal que se consubstancia na ocultação dolosa, mediante fraude, astúcia ou habilidade, do recolhimento de tributo devido ao Poder Público, fuga ao fisco[4] entendido como evasão fiscal, ou seja, usar de actos fraudulentos e/ou dissimulação para encobrir património ou operações sobre os quais incidiria o tributo contribuindo sobre maneira para a dependência do município dos meios financeiros para a execução dos seus programas.

No entanto a atenção especial vai para o elevado índice de analfabetismo[5] nas grandes cidades o que propicia que cidadãos com faculdades de pagarem os tributos não paguem por falta de conhecimento e/ou instrução, de certo modo a falta de cumprimento das obrigações fiscais por parte da população respectiva das autarquias conduz a dependência financeiras das autarquias. Fazendo com que os municípios recorram a fontes externas para garantir a efectivação das suas atribuições.

Há portanto neste termos ter em conta que a democracia local só será eficaz se o conjunto da população interessada possuir o domínio da instrução o que implica a existência de uma política de luta contra o analfabetismo muito forte e uma campanha de educação cívica de forma a consciencializar a população a importância de pagar os tributos.

Contudo, mais do que instruir e consciencializar o cidadão sobre o cumprimento das suas obrigações fiscais é necessário que se criem mecanismos de este mesmo cidadão confiar nas pessoas e instituições públicas o que passa necessariamente pela diminuição da hegemonia económica dos detentores dos cargos públicos de forma que o cidadão perceba que o seu tributo é usado justamente para a prossecução dos interesses colectivos e não de uma pequena elite que dilapida o erário público em benefício próprio.

3.2 Fundo de compensação autárquica vs autonomia financeira das autarquias

O artigo 40 da Lei n°11/97 de 31 de Maio estabelece que o fundo de compensação autárquica é um fundo destinado a complementar os recursos orçamentais e o montante é objecto de uma dotação própria a inscrever-se no orçamento do Estado que será constituída por 1.5 a 3 % das receitas fiscais previstas e realizadas no respectivo ano económico porém, a afectação desse fundo pelas autarquias é livre.

Da análise profunda deste dispositivo legal pode-se denotar que ciente da insustentabilidade financeira das autarquias criou-se o fundo de compensação autárquica para suprir parte do deficit orçamental, esta prática põe em causa a autonomia financeira que as autarquias detêm por força do artigo 7 da Lei n°2/97 de 18 de Fevereiro.

Porque os municípios podem ser equiparados a um filho que abandona a casa paternal para constituir sua própria família nunca será autónomo se os pais continuarem a cuidar dele financeiramente é necessário que sozinho consiga suprir as necessidades e seja independente do poder paternal.

Ora se o poder central continua prestando assistência financeira aos municípios a probabilidade deste manipular os projectos autárquicos é maior principalmente na situação de municípios dirigido pela força política detentora do poder central. E neste aspecto é evidente o retorno a centralização por via de uma recentralização.

Alias, Cistac (2012; p. 25), observa que:

“O financiamento das transferências de competências é realizado por dotações orçamentais e não pela criação de receitas fiscais próprias às autarquias locais. Este mecanismo institui uma verdadeira dependência material das autarquias locais em relação ao Estado para o exercício das competências transferidas. O Estado conserva, por conseguinte, o controlo sobre a actividade das autarquias locais por meio do seu financiamento orçamental.”

Assim, uma abordagem a ser seguida para melhorar a sustentabilidade financeira seria a elaboração de cenários financeiros de médio e longo prazo, para a gestão municipal, à semelhança do que já é feito a nível do Governo Central e Provincial. Esta cenarização permitiria avaliar o potencial de receitas, definindo objectivos de colecta, bem como avaliar o comportamento da despesa e a possibilidade de optimização da mesma.

Permitiria também identificar os impostos e taxas a privilegiar e suas implicações em termos de reajustamento dos mecanismos de colecta.

Isto porque o grau de dependência das receitas do governo central parece estar relacionado com o nível de desenvolvimento económico das autarquias, e a autonomia financeira dos municípios advém fundamentalmente de receitas fiscais próprias que possibilitam uma menor dependência das verbas da Administração central.

Contudo, o fraco poder financeiro das autarquias e as suas débeis capacidades são para lidar com as mais diversas carências socioeconómicas a nível concelhio, não deixam de pesar na postura de discricionariedade do sistema nacional de governos locais.

Conclusão

O processo de descentralização em Moçambique foi viabilizado com a implementação do sistema democrático multipartidário, abrindo espaço para existência de entidades autónomas com personalidade jurídica própria distinta da do Estado mas paralelas a ele, dotados de uma autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

Contudo apesar de a legislação vigente advogar esta autonomia a realidade demonstra que financeiramente as autarquias não são suficientemente autónomas devido a razões de vária índole. O nível de literacia nos centros urbanos aliado a falta de cultura tributária e a persistência de transferências financeiras do estado para as autarquias por via do fundo de compensação autárquica constituem os principias entraves a uma autonomia financeira plena para os municípios.

Alias, estes aspectos fazem com os municípios continuem a olhar o Estado como o provedor que sem ele as autarquias não têm pernas para andar. Para sanar esta problemática há que os municípios junto da autoridade comunitária desenvolverem acções com vista a sensibilizar os municípios a importância de contribuírem para o fortalecimento das finanças autárquicas respectivas, bem como a cenarização financeira dos municípios de médio e longo prazo para garantir a sustentabilidade financeira das autarquias.

Porém estas acções devem ser acompanhadas pela diminuição da hegemonia económica dos detentores dos cargos públicos de forma que o cidadão passe a confiar nas instituições públicas e nas pessoas que detêm os cargos públicos fazendo com este perceba que o seu tributo é usado justamente para a prossecução dos interesses colectivos resultantes das atribuições das autarquias.

BIBLIOGRAFIA

Cistac, G. (2012). Moçambique: Institucionalização, organização e problemas do poder local. Lisboa.

Constituição da República de Moçambique. 22 de Dezembro. Boletim da República I série Número 54. Maputo

Decreto n°63/2008, de 30 de Dezembro, Aprovao o CódigoTributário Autárquico, e revoga o Decreto n°52/ 2000, de 21 de Dezembro. Boletim da República. I série Número 52. 

Justa Paz. (2012). Conselhos consultivos. Maputo

Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro Define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias locais e o Sistema Tributário Autárquico. Boletim da república Isérie Número 51

Lei n° 2/97, de 18 de Fevereiro Cria o Quadro Jurídico para Implantação das Autarquias Locais. Boletim da República. I série Número 7. Maputo

Lei n° 9/96, de 22 de Novembro, Introduz princípios e disposições sobre o Poder Local no texto da Lei Fundamental 

Lei n°11/97, de 31 de Maio Lei das Finanças Autárquicas. Maputo.

Macuácua, A. A. et al (2014). Guião da Orçamentação Participativa em Moçambique. Deutsche Gesellschaftfür. Alemanha;

Neves, M. J. C. (2004). Governo e Administração Local. Coimbra: Editora.



[1] Licenciado em Administração Pública pelo Instituto superior de Relações Internacionais - Maputo, Mestrando em Gestão Pública e Autárquica na Unilúrio Business School – Nampula. Assistente Universitário da Universidade Pedagógica Delegação de Nampula – leccionando as cadeiras de Finanças Públicas, Finanças Públicas e autárquicas, Contabilidade Pública, Introdução a planificação, Gestão de Recursos Humanos e Avaliação de desempenho. Coordenador das Praticas Técnico Profissional e Estágios Profissionalizantes do Departamento de Contabilidade e Gestão da Universidade Pedagógica Delegação de Nampula.

[2] A ideia de não prejudicar os interesses do Estado e a unidade nacional assenta-se no princípio geral que rege grosso modo dos Estados africanos em estarem interessados em impor a unidade e autoridade do Estado sobre qualquer outra forma organizatória dos Estados Modernos.

[3] Cistac (2012, p. 10) vê o modelode governação municipal como seaproximando, em termos de comparação, ao sistema presidencial dos Estados Unidos da América: por um lado, o presidente do conselho municipal ou de povoação não pode dissolver a assembleia municipal ou de povoação, e por outro lado, a assembleia municipal ou de povoação não pode aprovar uma moção de censura contra o presidente do executivo local. Esta ausência de responsabilidade encontra a sua justificação na necessidade de evitar que mudanças políticas ou alianças pessoais fragilizem o executivo local.

[4] Acto de não pagar imposto pode ou não ser uma evasão. De verdade, isso depende de uma série de elementos. Mas, por exemplo: se o contribuinte tem a obrigação de declarar imposto, faz essa declaração e não paga o imposto, isso não é tido como evasão. Ele simplesmente está em mora com o fisco, não há conduta criminosa. Apenas arcará com a multa demora. 
Entretanto, se para não pagar imposto ele não faz a declaração, ou faz com dados incorrectos (oculta valores, modifica fatos, etc), isso é tido como sonegação fiscal, passível de processo criminal além da lavratura de auto de infracção com aplicação de multa punitiva. 
Entretanto, existe o que se chama de elisão fiscal, ou simplesmente "Planeamento Tributário". Nesse caso, o contribuinte avalia em conjunto com um profissional sua situação e, nos termos da lei, faz modificações em suas operações ou património e localiza créditos (contábil ou judicialmente), de forma a reduzir a incidência de imposto. Isso não é uma "fuga ao fisco", mas simplesmente uma possibilidade de pagar menos imposto ordenando e classificando suas actividades.
 

[5] A que ressaltar que neste aspecto nas grandes cidades encontramos dois tipos de analfabetismo (funcionais e estruturais).


 

Como referenciar este conteúdo

MENDES, Elmano Freitas da Conceição. Desafios das finanças autárquicas em Moçambique. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 02 Mar. 2018. Disponível em: www.investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-tributario/336467-desafios-das-financas-autarquicas-em-mocambique. Acesso em: 17 Jul. 2018

 

ENVIE SEU ARTIGO