Evasão Fiscal: a necessidade do contínuo aperfeiçoamento das normas aplicadas pelo Controle Fazendário

Leonardo Antônio Passos*

Resumo

O presente estudo traz em seu escopo a notória desenvoltura com que as normas tributárias agem no tocante a coerção de práticas que, em muitas vezes, são incoerentes em relação às ditadas pela Fazenda Pública, determinando alguns critérios estabelecidos nesse sentido bem como ressaltando as constantes mudanças observadas no atual contexto econômico-financeiro nacional. Diante dessa realidade, são apresentadas as principais medidas adotadas pela Administração Pública que se fazem relevantes à constante manutenção do Sistema Tributário Nacional.

Palavras-Chave: Controle, Evasão Fiscal, Planejamento.

INTRODUÇÃO

Diante da vasta diversidade de operações mercantis concernentes à dimensão econômica contemporânea, se faz oportuno afirmar que as conseqüências de tais realizações sejam puramente econômicas ou jurídicas, que, uma vez concretizadas, consubstancia-se na ocorrência de um fato gerador, produzindo efeitos no ordenamento jurídico nacional, surgindo, desse modo, uma obrigação tributária, consoante a inteligência do art. 116 da Lei 5.172/1966, também denominada de Código Tributário Nacional.

         Para se efetuar uma gestão austera sem ir de encontro à lei, é por demais evidente diagnosticar e identificar todas as alternativas legais aplicáveis ao caso em questão ou a possível obscuridade inserida no cerne da legislação, de forma a possibilitar ao contribuinte a maneira menos onerosa devidamente parametrizada pela legislação fiscal. Essa racionalização tributária, por sua vez, resultante da adoção das alternativas mencionadas ao longo desta obra, encerra o conceito daquilo que é conhecido como elisão fiscal, o que será debatido em contraponto às demais maneiras de se evadir a arrecadação financeira em prol da Administração Pública.

         Partindo de tais premissas, a Fazenda Pública, diante da diversidade de fatores que contribuem para o desenvolvimento de controles cada vez mais eficientes e eficazes, vem se adaptando na mesma proporção da celeridade das mutações concernentes às metodologias empregadas na administração tributária, sob pena de comprometer toda a estrutura que se caracteriza como o sustentáculo do País: o Sistema Tributário Nacional.

1. O ÓBICE DA EVASÃO FISCAL

A conceituação de planejamento tributário assume diferentes conotações se evidenciada com os diversos pensamentos adotados pelos formuladores da doutrina do Direito Tributário. Partindo dessa premissa, Baleeiro (1980:12) deixa assente seu ensinamento aludindo que o planejamento tributário se trata de uma atividade preventiva que tem por objeto o estudo dos atos e negócios jurídicos que o agente econômico – empresas, instituições financeiras, associações etc. – intenta realizar. Para tanto, obter a máxima economia fiscal possível, atenuando a carga tributária para o valor estipulado em lei, caracteriza o fito desta modalidade de planejamento. Ratificando tal assertiva, consolida o disposto no art. 145, III, § 1º, da Carta Política de 1988, que o planejamento tributário é a forma que os agentes econômicos têm de vislumbrar respeitada sua capacidade contributiva, estabelecida nos princípios gerais de Direito Tributário.

Adentrando no tocante à acepção de elisão fiscal, é de relevo ressaltar que seu lado inverso – a evasão fiscal – apresenta-se como uma prática ilícita e ilegítima ante o ordenamento jurídico brasileiro, sendo prevista especificamente na Lei 8.137/1990, também conhecida como Lei dos Crimes conta a Ordem Tributária, Econômica e contra as Relações de Consumo. Consoante a tese de Fabretti (2003:136), a citada lei define a constituição de crime contra a ordem tributária a partir da supressão ou redução de tributo mediante as condutas discriminadas no corpo de seu texto, das quais se relevam as seguintes:

a)       omitir informação ou prestar declaração falsa às autoridades fazendárias;

b)      fraudar a fiscalização tributária, inserindo elementos inexatos, ou omitindo operação de qualquer natureza, em documento ou livro exigido pela lei fiscal;

c)       falsificar ou alterar nota fiscal, fatura, duplicata, nota de venda ou qualquer outro documento relativo à operação tributável;

d)      elaborar, distribuir, fornecer, emitir ou utilizar documento que saiba ou deva saber falso ou inexato;

e)       utilizar ou divulgar programa de processamento de dados que permita ao sujeito passivo da obrigação tributária possuir informação contábil diversa daquela que é, por lei, fornecida à Fazenda Pública;

f)        fazer declaração falsa ou omitir declaração sobre rendas, bens ou fatos, ou empregar outra fraude, para eximir-se total ou parcialmente, do pagamento de tributo.

Saliente-se que, posteriormente, a Lei 9.249/1995 prescreveu em seu art. 34 o teor subseqüente:

Art. 34. Extingue-se a punibilidade dos crimes definidos na Lei 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e na Lei 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente promover o pagamento do tributo ou contribuição social, inclusive acessórios, antes do recebimento da denúncia.

            Destarte, a determinação constante no art. 83 da Lei 9.430/1996 alude acerca da representação fiscal para fins penais, relativa aos crimes contra a ordem tributária, somente dando ensejo a ser encaminhada ao Ministério Público depois de proferida a decisão final na esfera administrativa, acerca da exigência fiscal do crédito tributário correspondente.

            Também não se deve olvidar da prescrição do art. 58 da Lei Complementar n.º 101/2000, que, de forma programática, faz previsão sobre os entes federados e seus órgãos, representados por seus respectivos titulares, procederão as providências bem assim o combate à sonegação, como atesta o excerto abaixo, in verbis:

Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

            Sem dúvida, conforme entendimento de Harada (2001:47), este comando não apenas se limita ao exposto no supratranscrito artigo, esclarecendo acerca da conduta do agente público em face das circunstâncias que possam fugir à lei, mas apregoa a implementação de ações que visem o bom andamento da arrecadação de receitas aos cofres públicos. Nesse sentido, Ataliba (1992:104) pondera que um dos grandes motivadores para se adotar práticas evasivas do sujeito passivo em relação ao sujeito ativo (diga-se, Estado) consubstancia-se na elevada carga de exações continuamente perpetrada, mesmo após sucessivos superávits apresentados pelos indicadores governamentais.

2. CRUZAMENTO DE DADOS

A Secretaria da Receita Federal do Brasil – atual denominação da fusão entre as Secretarias da Receita Federal e da Receita Previdenciária – firma uma marcante atuação no gerenciamento de tributário, bem como na educação fiscal da sociedade brasileira como um todo.

Como bem se sabe, os servidores do mencionado órgão subordinado diretamente ao Ministério da Fazenda, especialmente os auditores-fiscais, são os responsáveis pela materialização do mandamento constitucional relativo à posse de recursos prioritários para a realização de atividades imanentes a seus cargos, agindo de maneira integrada inclusive no tocante ao compartilhamento de cadastros e informações fiscais, seja por lei ou convênio, conforme prescreve o art. 39, XXII, da Constituição Federal.

À época da CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – a Receita Federal exercia um importante papel acerca do tributo em questão, efetuando o cruzamento de dados das movimentações financeiras com as declarações dos contribuintes (pessoas física e jurídica), a fim de verificar a compatibilidade da movimentação com os rendimentos declarados.

Atualmente, a própria Secretaria da Receita Federal e o Tribunal de Contas da União, com o intuito de simplificar a consulta de informações de natureza econômico-fiscais dos contribuintes, avençaram um convênio que permite, notadamente ao Tribunal de Contas da União, realizar consultas sobre informações essenciais, conforme noticia a Revista do TCU (2007):

No último dia 3 de julho, O TCU e a SRF assinaram termo aditivo ao convênio celebrado entre as duas instituições, cujo objeto é o fornecimento de dados cadastrais e econômico-fiscais agregados. O TCU a partir daquela data poderá ter acesso a todos os dados existentes nos perfis Consult3-CPF e Externo3-CNPJ. O aditivo permite entre outros aspectos, no que diz respeito às empresas, obter informações sobre composição societária, identificação do contador e do responsável. Além do acesso on-line, o TCU poderá também extrair dados dos cadastros CPF e CNPJ, o que permitirá cruzamento com outros cadastros já existentes. Para tanto, a Setec está viabilizando junto ao Serpro a extração da base completa do CPF e CNPJ, a qual ficará disponível para uso interno. A partir de 20058 esses dados poderão ser acessados no Data Warehouse síntese 2ª fase.

            Assim sendo, institutos dessa magnitude só vêm realçar cada vez mais a lisura do controle fazendário ante a modernização da sociedade contemporânea, estabelecendo, sobremaneira, a presença do Estado através de seus agentes.

3. MUDANÇAS NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA

A alteração promovida pela Lei Complementar nº. 104, de 10 de janeiro de 2001, foi fundamental para coibir atos de cunho evasivo tributário, representando um importante avanço no aperfeiçoamento do controle fazendário. Entretanto, é mister que haja a contínua manutenção dos mecanismos daquele para não haver situações indesejadas.

O Código Tributário Nacional registrou em seu art. 116 o acréscimo de um parágrafo pela referida Lei Complementar, cujo conteúdo manifesta-se desta forma:

Parágrafo Único: A autoridade administrativa poderá desconsiderar atos e negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária.

            As disposições demonstradas nesse novo parágrafo conferem, inicialmente, uma maior parcela de poder a autoridade administrativa, malgrado seja necessário um aclaramento mais substancial das condições em que a autoridade fiscal poderá agir. No entanto, faz-se oportuno relembrar que ao art. 116 foi acrescido um parágrafo único, através da Lei Complementar nº. 104/2001, denominado de norma antielisão. Assim sendo, tal norma reputa-se relegada puramente ao plano programático, uma vez que necessita de lei ordinária que a regulamente.

            Ainda em conformidade à Lei Complementar nº. 104/2001, frise-se que esta também incorpora ao art. 43 do CTN dois novos parágrafos que carregam em sua essência, a definição de fato gerador do Imposto de Renda, como se depreende:

§ 1º – A incidência do imposto independe da denominação da receita ou do rendimento, da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepção.

§ 2º – Na hipótese de receita ou de rendimentos oriundos do exterior, a lei estabelecerá as condições e o momento em que se dará sua disponibilidade, para fins de incidência de imposto neste referido artigo.

            Através do surgimento de normas desse calibre, a autoridade administrativa procura alcançar, de forma mais eficaz, as operações realizadas no exterior, tais como investimentos em paraísos fiscais, preços de transferência em operações com pessoas vinculadas, os adiantamentos de contrato de câmbio, dentre outros. O tema é polêmico, e suscita um maior detalhamento para sua plena compreensão, a qual pode se verificar no próximo tópico.

3.1   Quebra de Sigilo Bancário

Outra medida acolhida com louvores na seara pública, a qual fortalece de maneira coesa os poderes da Fazenda Pública, é a potencial quebra de sigilo bancário do contribuinte pelas autoridades e agentes fiscais tributários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sem prévia autorização do Poder Judiciário.

A observação acima descrita somente ensejará a concreção do ato se houver instauração de processo administrativo ou procedimento fiscal em andamento, posto a realçar o disposto no art. 6º da Lei Complementar nº. 105/2001. Com efeito, é singelo compreender que os agentes fiscais tributários e as autoridades administrativas poderão examinar documentos, livros e registros das instituições financeiras, inclusive os referentes às contas de depósito e aplicações financeiras do contribuinte. Cabe destacar que há permissão da quebra do sigilo bancário até mesmo antes da instauração de processo administrativo, já que a lei remete ao entendimento de que tal possa ser realizado quando do procedimento fiscal em curso, portanto, durante a fiscalização.

O assunto não é pacífico e provoca certa dose de controvérsia, conquanto implique a suposta violação da privacidade, assegurada como direito fundamental pelo art. 5º da Carta Magna. Nessa esteira, segundo o prisma adotado por Paulo e Alexandrino (2008:123), há inconstitucionalidade somente no que diz respeito à interceptação de sigilo telefônico[*], a qual só poderá ser deflagrada pelo Poder Judiciário. Ainda de acordo com os autores, no que diz respeito ao aspecto de propugnar a quebra de sigilo bancário e fiscal do suspeito, nada há de inconstitucional, conforme se depreende acerca do excerto abaixo transcrito dos renomados autores:

É importante, ainda, registrar que a Lei Complementar n.º 105/200, editada pela União, autoriza a quebra de sigilo bancário por agentes do fisco, sem necessidade de ordem judicial. Embora essa lei seja objeto de ações diretas de inconstitucionalidade, ela está, hoje, em pleno vigor. Em síntese, tendo em vista o texto constitucional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a lei específica que regula a matéria a garantia de inviolabilidade do sigilo bancário pode ser afastada por determinação do Poder Legislativo Federal, do Ministério Público, do juiz e das autoridades e agentes fiscais tributários da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, quando houver processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso.

Desta feita, infere-se que não só ações dessa dimensão serão promovidas em prol do devido acompanhamento por parte da Fazenda Pública, mormente ao período de complexas modificações observadas, mas, sobremaneira, a completa absorção de metodologias geradas na iniciativa privada[†] que continuamente vêm se amoldando ao controle fazendário, contribuindo decisivamente na evolução das técnicas de fiscalização.

3.2         Garantias em Face de Bens Penhoráveis

A atuação da Fazenda Pública não poderia ficar restrita tão-somente aos aspectos de cruzamento de informações, bem como aos concernentes ao mercado financeiro, como se viu nos capítulos precedentes. Ademais, existem outras circunstâncias que engendram, ainda que de forma implícita, as técnicas de controle da Administração Pública explicitadas neste trabalho.

Convergindo nessa vertente, a própria lei, encarregada de ditar os comandos a serem acatados pelos administradores públicos, vem corroborar a tese de que ninguém está suscetível à não submissão à sua natureza erga omnes, isto é, abrange toda e qualquer pessoa física ou jurídica. Um majestoso exemplo desta prolação encontra-se Lei Complementar n.º 118/2005, a qual alterou (assim como as Leis Complementares n.º 104/2001 e 105/2001) a composição do CTN, a saber:

Art.185-A. Na hipótese de o devedor tributário, devidamente citado, não pagar nem apresentar bens à penhora no prazo legal e não forem encontrados bens penhoráveis, o juiz determinará a indisponibilidade de seus bens e direitos, comunicando a decisão, preferencialmente por meio eletrônico, aos órgãos e entidades que promoverem registros de transferências de bens, especialmente ao registro público de imóveis e às autoridades supervisoras do mercado bancário e do mercado de capitais, a fim de que, no âmbito de suas atribuições, façam cumprir a ordem judicial.

            O delineamento contido neste dispositivo é peremptório: em caso de não pagamento do contribuinte em débito com a Fazenda Pública, o juiz expedirá sua sentença a fim de que sejam bloqueados quaisquer bens e direitos que poderiam ser usufruídos pelo devedor em uma situação futura. Desta forma, a Administração Pública amplia ainda mais seu leque de abrangência em relação aos que se encontram em inadimplência ante seus registros, criando mais uma via de se obter coesão na vigente legislação tributária.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Não resta dúvida de que a Administração Pública tenha o dever de, periodicamente, estar realizando avaliações sobre a atual situação econômica, tributária e financeira retratadas pelos níveis alcançados de produção e obtenção de renda, bem como a revisão e incrementos de controles voltados para a saúde econômico-financeira do Estado, haja vista a possível obscuridade normativa que porventura ocorra no vínculo formalizado entre os sujeitos ativo e passivo da relação tributária.

Num breve lapso temporal, surgem novos procedimentos e técnicas que trazem em seus ventres novidades tanto de caráter construtivo quanto depreciativo, se postos em analogia com as práticas de elisão e evasão fiscais, respectivamente.

Ante a premente celeridade que se desenvolvem as complexas interações entre Estado e sociedade, finca-se como condição sine qua non a ampliação periódica do quadro de auditores-fiscais nos três níveis governamentais e, atrelado a isto, o implemento de ações de desoneração e redução tributárias em determinadas situações e localidades, de forma a conceber um meio instrumental de fomentar consideravelmente a arrecadação de tributos na esfera administrativa.

Enfim, o grande desafio a ser enfrentado pelos novos gestores públicos que orientam as ações de administração tributária nessa nova era que desponta como uma verdadeira inovação de conceitos e fórmulas é a adaptabilidade frente às propostas de modernidade, assim como proceder acerca da revisão e análise das variáveis exógenas que, conforme as práticas de gerenciamento na esfera privada ensinam, podem decidir incisivamente os rumos e horizontes estabelecidos na Administração Pública dos novos tempos.

REFERÊNCIAS

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. São Paulo: Malheiros, 1992.

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense: 1980.

BRASIL. Código Tributário Nacional. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2003.

_______. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 2007.

_______. Lei nº. 104, de 10 de janeiro de 2001. Altera dispositivos da Lei nº. 5.172, de 25 de outubro de 1966 – Código Tributário Nacional. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Quadro_Lcp.htm. Acesso em 15 de abril de 2008.

_______. Lei nº. 105, de 10 de janeiro de 2001. Dispõe sobre o sigilo das operações de instituições financeiras e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Quadro_Lcp.htm. Acesso em 15 de abril de 2008.

_______. Lei nº. 8.137, de 27 de dezembro de 1990. Define crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as relações de consumo, e dá outras providências.  Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/QUADRO/1990.htm. Acesso em 17 de abril de 2008.

_______. Lei nº. 9.249, de 26 de dezembro de 1995. Altera a legislação do imposto de renda das pessoas jurídicas, bem como da contribuição social sobre o lucro líquido, e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/QUADRO/1995.htm. Acesso em 15 de abril de 2008.

_______. Revista do Tribunal de Contas da União. v.38, n. 109, p. 118, mai. /ago. 2007.

FABRETTI, Láudio Camargo. Contabilidade Tributária. São Paulo: Atlas, 2003.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Atlas, 2001.

PAULO, Vicente. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de

Janeiro: Impetus, 2008.

* Leonardo Antônio Passos é graduado em Administração de Empresas, especializando em Auditoria Contábil-Fiscal. Atua como orientador educacional de uma rede de ensino voltado à preparação de jovens para o ingresso em Universidades.

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