Compreensão da norma constitucional que veda o direito de greve dos policiais militares a luz dos principios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público

Erick José Cutrim Falcão[1]

Gabriell Jorge Monteiro Azevedo[2]

RESUMO

Este trabalho visa elucidar a adequada utilização de princípios administrativos como otimizadores das normas jurídicas que tratam sobre o direito fundamental de realização de greve no que diz respeitos as classes policiais. Elabora-se tal perspectiva com a devida atenção a textos normativos infraconstitucionais, como àqueles dispostos na Carta Magna brasileira; ademais, assume-se em consideração alguns doutrinadores e a douta decisão a respeito da ARE 654432.

Palavras-chave: Princípios administrativos. Polícia. Greve.

RÉSUMÉ

Cette travail a l’objetif expliquer l’adequat utilization des les principes administrative comment optimiseurs des les règles juridiques sur droit fondamentaux de grève des catégories polices. Cette ideé a étet construit avec atention à quelques textes normatifs, comment la Constituition brésilienne. Aussi quelques professeurs qui parlent sur le thème.  

O direito de greve é assegurado na Constituição Federal de 1988, configurando garantia fundamental constitucional. A Lei Máxima diz:

“Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

§ 1º A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.

§ 2º Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei.”

Trata-se, de acordo com a norma constitucional, de importante instituto conferido às classes de trabalhadores, que tem por finalidade a reinvindicação de direitos que eventualmente estejam sendo lesados e defesa de interesses.

Esse dispositivo apresenta evidente feição democrática, pois acrescenta que compete aos próprios trabalhadores, organizados autonomamente, decidir sobre a oportunidade de exercer o seu direito de greve e deliberar sobre quais interesses devem defender através dessa prerrogativa (ROMITA, 2013, p. 1366)

O direito fundamental à greve dos trabalhadores tem caráter de conquista histórica, forjado no contexto do constitucionalismo moderno, notadamente o movimento no contexto francês:

Considerada a trilogia forjada pela Revolução Francesa de 1789 – liberté, égalité, fraternité – a greve constitui direito vinculado ao terceiro termo – fraternité – em sua versão contemporânea: solidariedade. A greve é, portanto, direito fundamental dos trabalhadores coletivamente considerados e, assim, protegido pelo art. 9º da Constituição. (ROMITA, 2013, p. 1374)

Acresce-se, pois, que a norma contida no referido dispositivo constitucional deve ser compreendida em conformidade com o fundamento da República Federativa do Brasil, previsto no art. 1º da Lei Maior, que consagra o Estado Democrático de Direito.

Diante desse modelo institucional de estado, a greve representa indispensável direito instrumental, pois trata-se de meio de luta, de reivindicação conferida a classes laborais. Sua capitulação, inclusive, no direito coletivo do trabalho, reitera essa natureza instrumental do direito de greve.

Nesse sentido, entende-se que nesse tipo de estado não se busca apenas a igualdade formal, mas também substancial. Numa sociedade marcada pela desigualdade, marcadamente desigual no poder, o direito de greve apresenta-se como instrumento de reforma a favor de efetiva justiça social. (ROMITA, 2013, p. 1374)

Dito de outro modo, trata-se a greve de um mecanismo de autotutela de interesses e de certo modo é um meio de exercício direto das próprias razões, que entretanto possui reconhecimento pelo ordenamento jurídico como legítimo. Um modo de exercício direto de coerção. (DELGADO, 2017, p. 1612)

Apesar de se verificar o reduzido âmbito do exercício da autotutela, em razão do monopólio do direito a ser titularizado pelo estado, a greve mantém a sua legitimidade nos ordenamentos democráticos, sendo uma exceção a esse panorama geral

Embora proibida nos primeiros tempos do sindicalismo e do Direito do Trabalho, assim como nas distintas experiências autoritárias vivenciadas ao longo dos últimos dois séculos, a greve afirmou-se nas sociedades democráticas como inquestionável direito dos trabalhadores. Essa sua afirmação, em um quadro de restrição geral à autotutela, justifica-se do ponto de vista histórico e lógico. É que se trata de um dos principais mecanismos de pressão e convencimento possuído pelos obreiros, coletivamente considerados, em seu eventual enfrentamento à força empresarial, no contexto da negociação coletiva trabalhista. Destituir os trabalhadores das potencialidades de tal instrumento é tornar falacioso o princípio juscoletivo da equivalência entre os contratantes coletivos, em vista da magnitude dos instrumentos de pressão coletiva naturalmente detidos pelos empregadores (DELGADO, 2017, p. 1612)

Observa-se, pela doutrina apresentada, que há importante instrumentalidade conferida ao direito de greve, pois serve aos trabalhadores como forma de reivindicar por melhores condições laborais, em um claro mecanismo a favor da igualdade.

Justifica-se, portanto, a excepcionalidade dessa forma de autotutela em meio a um estado democrático de direito, pois justamente a ele serve, como instrumento a serviço da igualdade material entre classes trabalhadoras ante o domínio econômico.

Pois bem, feitas essas considerações doutrinárias acerca do direito em tela e seus respectivos efeitos e funcionalidades, cumpre retornar o olhar ao dispositivo constitucional consagrador do direito de greve e em que consiste o ato materialmente.

A referida norma constitucional não aponta, por si só, o que de fato é a greve. Este conceito ficou a cargo da Lei nº 7.783/1989, que regulamenta a atividade de greve dos trabalhadores da iniciativa privada, isto é, regulados pela legislação trabalhista propriamente dita.

A Lei de Greve, no art. 2º, conceitua o ato de greve como a “suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador”. Portanto, a greve é a interrupção das atividades do trabalhador para o seu empregador, com o intuito de que seja atendido seus interesses.

Impende destacar que, considerando o seu conceito e fundamentação apresentados, o mecanismo de grave possui elementos característicos, os quais configuram este instituo de caráter notoriamente peculiar.

Recorrendo aos ensinamentos doutrinários, pode-se identificar determinadas características, quais sejam: o caráter coletivo do movimento; a sustação das atividades contratuais; o exercício coercitivo coletivo e direto e os objetivos e prazos da greve preestabelecidos. (DELGADO, 2017, p. 1619)

1.2 DIREITO DE GREVE NO ÂMBITO DO SERVIÇO PÚBLICO LATO SENSU

Como dito anteriormente, o direito de greve previsto constitucionalmente assegura a garantia deste mecanismo de autotutela a todos os trabalhadores, indistintamente, pertencentes ao setor público ou privado. Entretanto, diferente do caso dos trabalhadores da iniciativa privada, no que se refere aos servidores públicos, e a estes se enquadram os agentes policiais, não há ainda lei que regulamente este direito.

Por conseguinte, mesmo diante dessa omissão legislativa injustificada, não havendo lei regulamentando a greve eles terão direito a fazê-la, conforme histórica decisão dos Mandados de Injunção 708 e 712, julgados em 25.10.2007.

Com isso, o STF decidiu que os servidores públicos poderiam fazer greve, devendo ser aplicadas, no que couber, a lei que regulamenta a greve para os trabalhadores da iniciativa privada, ou seja, a Lei nº 7.783/89. Isto somente, vale dizer, enquanto não for editada lei própria que regulamente a matéria direcionada aos servidores públicos.

Além disso, de acordo com o §1º do artigo constitucional supratranscrito, “a lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade”, isto é, aquelas atividades que não podem sofrer paralisações em razão de greve.

1.2.1 A QUESTÃO ESPECÍFICA DAS CLASSES POLICIAIS E O DIREITO DE GREVE

A Constituição Federal, no artigo 142, IV, determina que “ao militar são proibidas a sindicalização e a greve”. Depreende-se deste dispositivo que, considerando a norma anteriormente citada que se refere aos serviços públicos considerados essenciais, o poder constituinte originário entendeu que nestas estão incluídas as atividades militares.

Por conseguinte, as forças armadas, bem como os policiais militares, em razão de sua atividade ter como finalidade a segurança pública da sociedade como um todo, é necessário que adquira caráter permanente e ininterrupto, pois a sua interrupção, ainda que momentaneamente, poderia por em risco a segurança da população e das próprias instituições democráticas.

Diante deste nível de necessidade social da atividade militar, foi vedado a esta categoria o direito de realizar greve, em virtude do risco que a pausa nas suas atividades poderia causar à variados bens jurídicos da sociedade.

2 FUNDAMENTOS PRINCIPIOLÓGICOS DA VEDAÇÃO AO DIREITO DE GREVE DAS CLASSES POLICIAIS

Convém explicitar, primeiramente, as peculiaridades a respeito desta categoria de atividade policial. Os militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios, compõem a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar. Estes, no que diz respeito a organização administrativa dos estados, estão vinculados à administração pública, especificamente ao poder executivo, de tal modo que a Polícia Militar é denominada de polícia administrativa. (ALXENDRINO, 2017, p. 276-277)

Diante desta natureza jurídica de integrante da administração pública, o seu regime jurídico necessariamente sofre influxos do regime administrativo. Por conseguinte, os princípios que fundamentam este regime se aplicam à atividade policial militar estadual diretamente.

Entende-se por regime jurídico o conjunto de regras e princípios atinentes ao direito administrativo, que irão fundamentar toda a função administrativa do estado. É, de outro modo, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 56-57), o sistema coerente e lógico que proporciona a compreensão do Direito Administrativo de forma unitária.

Os princípios fundamentais do regime jurídico administrativo que dão sustentação a todas as demais normas são a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público.

O primeiro, segundo ainda os ensinamentos do doutrinador, consiste no interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem. Isto é, o interesse que diz respeito à todos indistintamente.

Com efeito, o princípio da supremacia do interesse público consiste na prevalência do interesse coletivo em detrimento de interesses individuais, com o intuito de resguardar bens jurídicos que dizem respeito a toda sociedade (ALEXANDRINO, Marcelo. 2017. P. 12).

Por outro lado, a indisponibilidade do interesse público consiste em restrições sobre as ações dos agentes públicos. Essas limitações decorrem do fato de que a administração não é proprietária da coisa pública, não é proprietária do patrimônio público, não é titular do interesse público, mas sim o povo.

Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público, a administração somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine sua atuação, e nos limites estipulados por essa lei. Não existe, a rigor, a ideia de “vontade autônoma” da administração, mas sim de “vontade” da lei, que é o instrumento que legitimamente traduz a “vontade geral”, vontade do povo, manifestada pelos seus representantes no Poder Legislativo (ALEXANDRINO, Marcelo. 2017. P. 13).

Ante o exposto, a atividade de polícia administrativa, de caráter ostensivo, não deve sofrer interrupções, em razão do interesse público de segurança no meio social para que atue na prevenção ou repressão ante a ocorrência de práticas delituosas que possam colocar em risco as pessoas.

Com isso, por se tratar de atividade dotada de interesse público, a sua realização deve prevalecer, em tese, diante de interesses individuais, inclusive no que tange aos próprios direitos dos agentes, pois a atividade que exercem não é disponível ao seu interesse, e sim ao interesse social. Evidencia-se neste momento, o princípio da indisponibilidade do interesse público.

3. O ANTAGONISMO ENTRE O DIREITO FUNDAMENTAL À GREVE E O DIREITO DA SOCIEDADE À SEGURANÇA PÚBLICA

Preliminarmente, é oportuno pontuar o entendimento que os direitos fundamentais possuem, numa perspectiva jurídica brasileira, como, por exemplo, a do Ministro Gilmar Mendes (2016, p. 133), marcadamente o núcleo de proteção a dignidade da pessoa adequadamente situada na Magna Carta do ordenamento jurídico pátrio.

Razão pela qual, compreende-se os direitos fundamentais como direitos constitucionais indisponíveis, de observância obrigatória. Isto é, normas que exprimem a vênia que o constituinte originário deu a certos valores, ao prestigiarem no mais alto grau de vinculação do ordenamento jurídico

A respeito do tema, o referido Ministro aclara a compreensão ao claramente ensinar:

a locução direitos fundamentais é reservada aos direitos relacionados com posições básicas das pessoas, inscritos em diplomas normativos de cada Estado. São direitos que vigem numa ordem jurídica concreta, sendo, por isso, garantidos e limitados no espaço e no tempo, pois são assegurados na medida em que cada Estado o consagra. (2016, p. 145.)

Inserido nesse diapasão está localizado o direito fundamental à greve. É válido apresentar alguns artigos a título de elucidação, como o art. 9º da CRFB/88:

Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

Entretanto, ao se voltar o instituto jurídico frente às classes policiais, outros artigos são pertinentes para o debate, como o art. 37, VII, da CF/88:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Baseado nos referidos artigos além do art. 144 caput, o Ministro Alexandre de Moraes em seu voto no ARE nº 654432 arguiu pela impossibilidade das classes policiais realizarem movimentos grevistas por dois aspectos: a) pela segurança pública e b) pela incolumidade das pessoas e dos bens, ambos valores incontornáveis da subsistência do Estado[3].

Tal vedação se demonstrou compreensível com o cenário caótico que se formou após familiares de policiais militares do Espírito Santo obstruírem as saídas dos quarteis, como forma encontrada de reivindicar sobre os direitos remuneratórios da classe.

Porém, tratativas adequadas para remediar esses acontecimentos foram proferidos no voto do Ministro relator no ARE 654432, Edson Fachin, ao exprimir que limitações deveriam ser postas tais como: prévia comunicação ao Poder Judiciário sobre o movimento, definição de um percentual mínimo de servidores que deveriam continuar em suas funções e a proibição de porte de armas e distintivos nas greves.

O impedimento máximo do movimento grevista por parte dos policiais inviabiliza o gozo de direitos fundamentais como o de liberdade de expressão (art. 220, CF) e de liberdade de reunião (art. 5º, XVII, CF). Com relação a este é opulento a ADI 3045.

Sob a égide da vigente Carta Política, intensificou-se o grau de proteção jurídica em torno da liberdade de associação, na medida em que, ao contrário do que dispunha a Carta anterior, nem mesmo durante a vigência do estado de sítio se torna lícito suspender o exercício concreto dessa prerrogativa.

Revela-se importante assinalar, neste ponto, que a liberdade de associação tem uma dimensão positiva, pois assegura a qualquer pessoa (física ou jurídica) o direito de associar-se e de formar associações. Também possui uma dimensão negativa, pois garante a qualquer pessoa o direito de não se associar, nem de ser compelida a filiar-se ou a desfiliar-se de determinada entidade.

Essa importante prerrogativa constitucional também possui função inibitória, projetando-se sobre o próprio Estado, na medida em que se veda, claramente, ao Poder Público, a possibilidade de interferir na intimidade das associações e, até mesmo, de dissolvê-las, compulsoriamente, a não ser mediante regular processo judicial. (ADI 3.045, voto do rel. min. Celso de Mello, j. 10-8-2005, P, DJ de 1-6-2007)

Destarte, nota-se nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade a otimização das normas que regem o direito a greve, tanto numa ótica pró-estatal, no sentido de visar proteger o interesse público como relação a paz social e todas as implicações socioeconômicas derivadas, quanto ao direito fundamental da classes policiais de manterem o principal instrumento de reivindicação dos trabalhadores. Isso impede a ocorrência da teatralização dos movimentos grevistas ao tentar velar o agente propulsor dele.

Dito de outro modo, a própria compreensão acerca do disposto no art. 9º da Constituição Federal permitiria, em uma interpretação sistêmica da norma, constatar que há clara intensão de conciliação entre o legítimo direito do exercício da greve e a noção de interesse da coletividade (ROMITA, 2013, p.1366).

Perceptível tal fato, pois, observando o disposto no enunciado normativo, a greve está devidamente autorizada, porém com a igualmente justa ressalva de que os interesses da coletividade não podem ser totalmente ignorados, marcadamente as necessidades inadiáveis da comunidade, cuja atividade policial está enquadrada. (2013, p. 1366)           

4. CONCLUSÃO

O Estado surge mediante a promulgação de uma Constituição para defender direitos fundamentais como a vida, à propriedade e à liberdade que assumem nesse contexto contornos constitucionais e fundamentais. A respeito deles considera-se que

os direitos humanos seriam frutos de momentos históricos diferentes e a própria diversidade já apontaria para a conveniência de não se encontrarem esforços na busca de uma base absoluta, válida para todos os direitos em todos os tempos (MENDES, 2016, p. 137)

Ao assumir tal ensinamento para análise da conjuntura contemporânea do estado brasileiro tem-se a noção da prevalência do direito à segurança e a propriedade – no que tange a segurança pública promovida pelo Estado – eminentemente preferidos se contrastados a liberdade – das classes policiais de reivindicarem através de greves por melhorias para a categoria.

Deve-se atentar ao preâmbulo da Constituição Federal que possui a seguinte textualidade

PREÂMBULO. Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.

Inviabilizar o direito de greve dos policiais é extirpá-los direitos fundamentais, é tirar deles a possibilidade de pacificamente terem suas reivindicações ouvidas e atendidas em negociações. A vedação completa foge da inteligência dos princípios administrativos constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade.

Em que pese a natureza indispensável da atividade policial, meio de contenção da violência a bens jurídicos fundamentais da coletividade, esta não se deve olvidar que tal atividade é exercida profissionalmente por seus semelhantes.

Nesse sentido, toda atividade laboral, por mais importante que seja à sociedade (e justamente por isso), deve ser igualmente valorizada e respeitada, no que diz respeito às contraprestações dos respectivos profissionais, para que seja viável a sua manutenção com dignidade aos indivíduos que a realizam.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituição.htm>.

DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. — 16. ed. rev. e ampl. — São Paulo: LTr, 2017.

ROMITA, Arion Sayão. Comentário ao artigo 9º. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013.

LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Curso de direito do trabalho – 9. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2018.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo, Malheiros, 2010.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª. Ed. São Paulo: Atlas, 2016.

Mendes, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional – 12. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2017. – (Série IDP)

STF, Notícias. Plenário reafirma a constitucionalidade de greve de policiais civis. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiasDetalhe.asp?idConteudo=3400>

RAMALHO, Renan. Fachin conclui voto, e ação sobre greve policial fica pronta para julgamento no STF. Disponível em <https://g1.globo.com/política/notícia/maioria-do-stf-vota-para-proibir-greve-para-todas-as-carreiras-policiais.ghtml>

COSTA, Fabiano. Supremo Tribunal Federal proíbe greves para todas as carreiras policiais. Disponível em: <https:g1.globo.com/política/notícia/maioria-do-stf-vota-para-proibir-greve-para-todas-as-carreiras-policiais.ghtml>