O (não) direito à moradia na “urbanização de risco”: análise sobre os despejos forçados

*Jean Carlos Almeida Damasceno

RESUMO

A presente proposta reflexiva destina-se precipuamente a analisar o direito social à moradia a partir de uma de compreensão abrangente a respeito dos fatores geradores das desigualdades que permeiam a efetivação do indigitado direito (que tem íntima relação com o direito à vida digna). Trata-se, portando, de uma análise dos interesses em disputa, especificamente no espaço urbano, e, por conseguinte, das barreiras à implementação dos instrumentos de democratização do acesso à moradia, notadamente levando em consideração ações de despejos forçados.

Palavras-chave: Exclusão. Moradia. Dignidade.

INTRODUÇÃO

O direito à moradia adequada foi – e continua a ser – densificado em um amplo leque de outros instrumentos jurídicos de direito internacional, e, ao simultaneamente, pela via legislativa interna. No Brasil, a Constituição de 1988, no seu art. 6º, considera a moradia como um direito que assiste a todos os brasileiros, cabendo ao Estado desenvolver políticas públicas que possibilitem referido cânone constitucional se torne uma realidade concreta.

O âmbito de concordância prática do referido direito, contudo, haja vista o aprofundamento da complexidade do fenômeno urbano com fortes implicações nas configurações socioespaciais (irregularidade fundiária; segregação socioespacial de grande parte da população; concentração da infraestrutura e de serviços urbanos nas áreas centrais e ausência destes em áreas periféricas) revelam a necessidade de refletir sobre as facetas do direito à moradia e, sobretudo, em relação aos percalços quanto à sua efetivação, especialmente para as camadas sociais menos abastadas.

Assim, o presente artigo destina-se precipuamente a refletir sobre os mecanismos e processos através dos quais os direitos à moradia são promovidos ou obstruídos, compreendendo os fatores geradores das desigualdades de acesso à moradia digna e as estratégias para implementação de políticas sensíveis à causa.

Nesse sentido, o artigo encontra-se dividido em três partes as quais versam sobre o seguinte: primeiramente, apresenta-se o conteúdo ampliado do direito social à moradia notadamente a partir dos instrumentos internacionais de direitos humanos que versam sobre a matéria e, conseguinte, assimilação pelo ordenamento jurídico pátrio, ou seja, percorre-se a concepção do indigitado direito a partir do filtro interpretativo que o vincula necessariamente a outros direitos humanos fundamentais, tais como vida, segurança, saúde, meio ambiente, etc, uma vez que o direito à moradia deve ser compreendido em seu aspecto econômico, político, social, cultural e ambiental.

Em seguida, discute-se as possíveis causas da não efetivação do direito à moradia a uma parcela considerável da população, a partir do processo de urbanização brasileira que revela o fomento e perpetuação de um ciclo vicioso da exclusão socioterritorial, deveras, propulsora de um status de negativa de direitos.

Num terceiro momento, por fim, debate-se sobre a conjuntura de insegurança da posse que marca o espaço fundiário (urbano e rural) brasileiro, especificamente a partir da questão dos (inúmeros) assentamentos informais e os casos de despejos forçados enquanto elementos-chave para compreensão e concretização do direito à moradia adequada, chamando atenção sobre o papel dos Poderes Públicos para tanto.

Adota-se enquanto metodologia a pesquisa bibliográfica e jurisprudencial, bem como o viés dialético.

1 DO DIREITO À MORADIA: DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL MULTIFACETADO

Para tratar da conceituação, isto é, do conteúdo jurídico que conforma o direito social fundamental à moradia, faz-se necessário reportar ao disposto na Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU (1948), onde foi objeto, pela primeira de referência expressa enquanto direito fundamental[1], conforme abaixo se transcreve:

Artigo 25 (1): Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais indispensáveis e direito à segurança em caso de desemprego, doença invalidez viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meio de subsistência fora de seu controle.

O direito à moradia, a partir de então, passou a ser objeto de diversos tratados e documentos internacionais, dentre os quais, cabe mencionar, por sua relevância, o Pacto Internacional dos Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966[2], também ratificado e incorporado ao direito interno brasileiro, onde, prevê no artigo 11, que:

Os Estados signatários do presente pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, inclusive alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma contínua melhoria de suas condições de vida.

Nestes termos, registre-se, que, gradativamente, o direito à moradia passou entrar na agenda de discussão sobre a realização de direitos humanos[3], sendo notadamente reconhecido como um direito essencial a um padrão de vida adequado (digno), ou seja, integrando, inequivocamente, o patrimônio civilizacional.

Por oportuno, cita-se ainda, numa referência de cunha internacional, dada sua relevância especial para o reconhecimento e proteção do direito à moradia na condição de direito fundamental social, inclusive pela influência no que diz respeito à inserção deste direito no ordenamento jurídico pátrio, os documentos oriundos de duas grandes conferências promovidas pela ONU sobre a problemática dos assentamentos humanos, respectivamente a Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos - Habitat I - 1976 e a doravante designada Agenda Habitat II (1996), de maneira que os mesmos, indubitavelmente, orientam vários aspectos do direito à moradia adequada e reafirmaram os compromissos dos Estados-membros da ONU para a sua realização.

Pertinente assinar que dentre dentre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), isto é, da agenda mundial adotada durante a Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável em setembro de 2015 composta por 17 objetivos e 169 metas a serem atingidos até 2030, encontra-se a previsão de “tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis”, nos termos do objetivo 11, que é pormenorizado da seguinte forma:

11.1 Até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas;

11.2 Até 2030, proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, acessíveis, sustentáveis e a preço acessível para todos, melhorando a segurança rodoviária por meio da expansão dos transportes públicos, com especial atenção para as necessidades das pessoas em situação de vulnerabilidade, mulheres, crianças, pessoas com deficiência e idosos;

11.3 Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva e sustentável, e as capacidades para o planejamento e gestão de assentamentos humanos participativos, integrados e sustentáveis, em todos os países;

11.4 Fortalecer esforços para proteger e salvaguardar o patrimônio cultural e natural do mundo;

11.5 Até 2030, reduzir significativamente o número de mortes e o número de pessoas afetadas por catástrofes e substancialmente diminuir as perdas econômicas diretas causadas por elas em relação ao produto interno bruto global, incluindo os desastres relacionados à água, com o foco em proteger os pobres e as pessoas em situação de vulnerabilidade;

11.6 Até 2030, reduzir o impacto ambiental negativo per capita das cidades, inclusive prestando especial atenção à qualidade do ar, gestão de resíduos municipais e outros;

11.7 Até 2030, proporcionar o acesso universal a espaços públicos seguros, inclusivos, acessíveis e verdes, particularmente para as mulheres e crianças, pessoas idosas e pessoas com deficiência;

11.a Apoiar relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas, periurbanas e rurais, reforçando o planejamento nacional e regional de desenvolvimento;

11.b Até 2020, aumentar substancialmente o número de cidades e assentamentos humanos adotando e implementando políticas e planos integrados para a inclusão, a eficiência dos recursos, mitigação e adaptação às mudanças climáticas, a resiliência a desastres; e desenvolver e implementar, de acordo com o Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030, o gerenciamento holístico do risco de desastres em todos os níveis;

11.c Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de assistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e resilientes, utilizando materiais locais.

Nessa linha, quantos aos contornos conceituais do direito em comento, deve-se assinalar que precisamente foi oPacto Internacional dos Direitos Sociais, Econômicos e Culturais (1916), que identificou o núcleo em relação ao direito à moradia. Mais precisamente o Comitê das Nações Unidas de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais na emissão do Comentário Geral N.º 4, trousse à tona uma fundamental diretriz na interpretação do direito em comento, de modo que a plena realização do direito à moradia congrega, necessariamente, os seguintes elementos:

a) Segurança Jurídica da Posse: todas as pessoas devem possuir um grau de segurança da posse que lhes garanta a proteção legal contra despejos forçados, expropriação, deslocamentos, e outros tipos de ameaças;

b) Disponibilidade de Serviços e Infra-estrutura: acesso ao fornecimento de água potável, fornecimento de energia, serviços de saneamento e tratamento de resíduos, transporte, iluminação pública;

c) Custo de Moradia Acessível: adoção de medidas para garantir a proporcionalidade entre os gastos com habitação e a renda das pessoas, criação de subsídios e financiamentos para os grupos sociais de baixa renda, proteção dos inquilinos contra aumentos abusivos de aluguel;

d) Habitabilidade: a moradia deve ser habitável, tendo condições de saúde, física e de salubridade adequadas;

e) Acessibilidade: constituir políticas públicas habitacionais contemplando os grupos vulneráveis, como os portadores de deficiências, os grupos sociais empobrecidos, vítimas de desastres naturais ou de violência urbana e conflitos armados;

f) Localização: moradia adequada significa estar localizada em lugares que permitam acesso às opções de emprego, transporte público eficiente, serviços de saúde, escola, cultura e lazer

g) Adequação cultural: respeito à produção social do habitat, à diversidade cultural, aos padrões habitacionais oriundos dos usos e costumes das comunidades e grupos sociais.

Sobre o alcance conceitual do direito à moradia Ingo Sarlet (2010, p. 18, grifo nosso) aponta que:

Em face da sua íntima conexão com a dignidade da pessoa humana, verifica-se, desde logo, que, na interpretação do conteúdo de um direito à moradia, há que considerar os parâmetros mínimos indispensáveis para uma vida saudável, nos termos das exigências postas pela Organização Mundial da Saúde, no sentido de um completo bem-estar físico, mental e social, já que uma vida com dignidade em hipótese alguma poderá ser menos do que uma vida com saúde, à evidência não restrita a mera existência e sobrevivência física.

O direito à moradia, diga-se, ao mesmo modo como os outros direitos fundamentais sociais, objetivam um equilíbrio das desigualdades fáticas. Destarte, consigna-se que o direito à moradia digna não pode ser interpretado e aplicado meramente como sendo apenas um “espaço físico” para viver, pressupondo, notadamente, a observância de critérios qualitativos mínimos em função da preservação da dignidade humana.

Ainda quanto à circunscrição ampliada do direito à moradia, assevera-se que deve ser compreendido com base nos preceitos jurídicos de proteção à pessoa humana, considerando-o indivisível, interdependente e inter-relacionado com os demais direitos fundamentais[4], tais como direito de personalidade, o direito à vida, direito à igualdade, direito de não sofrer nenhuma forma de discriminação, direito à inviolabilidade de domicílio, direito à segurança e ao meio ambiente saudável (SAULE JÚNIOR, 2004).

Registre-se, nessa quadra, que, como os demais direitos fundamentais, notadamente os reconhecidos como direitos sociais, o direito social à moradia abrange um complexo de posições jurídicas objetivas e subjetivas, de natureza negativa (direito de defesa[5]) e positiva (direito a prestações[6]). (SARLET, 2014).

Nestes termos, grifa-se que a realização progressiva dos direitos sociais, especificamente do direito à moradia, impõe aos Poderes Públicos[7] notadamente obrigações de respeitar, proteger e fomentar tais direitos. Contudo, não é incomum que a concretização destes direitos, encontre resistência por parte dos Poderes Constituídos, os quais se apoiam, em regra, no fundamento de ausência dos recursos orçamentários necessários, bem como desvirtuam a noção de progressivamente[8], submetendo-os ao plano da “mera programação constitucional”.

Adverte-se, apoiado na lição de Nelson Saule Júnior (1997), que realização progressiva manifesta genuinamente uma obrigação estatal continuada, produzindo, a propósito a faculdade de o cidadão e das instituições públicas legitimadas (especialmente Ministério Público e Defensória Pública) exigir de forma imediata as prestações e ações constitutivas desse direito, uma vez que conforme § 1º c/c § 3º do art. 5º da Constituição tem eficácia plena e aplicação imediata gerando a obrigação para o Estado de tornar sua efetivação plena de forma progressiva, o que implica a doação de uma política habitacional que priorize ações para atender a demanda.

Igualmente, aduz-se que os direitos humanos fundamentais, especialmente os sociais, econômicos, culturais e difusos, que primam pela garantia do uso público e comum do espaço urbano, sua gestão democrática, o usufruto do direito à moradia adequada, o acesso à terra e a segurança da posse, a proteção contra deslocamentos forçados, o acesso aos serviços públicos essenciais e com qualidade, e serviços de infraestrutura, água, energia, saneamento e mobilidade são questões que conformam a propósito o “atual” debate sobre direito à cidade (BRASIL, 2016).

No ordenamento pátrio, o direito à moradia passou a integrar o rol dos direitos sociais do art. 6º por meio da Emenda Constitucional nº. 26, de 14 de fevereiro de 2000[9]. Sua introdução ao texto constitucional reflete como dito alhures, entendimento já externado pelo Estado brasileiro no plano internacional. Sustenta-se, portando, que o conteúdo e a proteção do direito à moradia na ordem jurídica interna decorrem de avanços na defesa dos direitos humanos fundamentais. (MENDES, 2017).

Da Constituição da República destaca-se ainda o capítulo próprio destinado à política urbana, que informa que a política de desenvolvimento deve ter por objetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes (art. 182).

Outro importante marco legal sobre direito à moradia é o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que se destina a regulamentar os artigos 182 e 183 da Carta Magna, apontando também para uma função socioambiental das cidades, citando expressamente o direito à moradia como integrante da concepção de uma cidade sustentável (art. 2º).

Sobre o Estatuto aludido Raquel Rolnik ( 2001, p.5) aponta que:

As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir mais do que normatizar as formas de uso ocupação do solo[10]; uma nova estratégia de gestão que incorpora a idéia de participação direta do cidadão[11] em processos decisórios sobre o destino da cidade e a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas[12], até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.

Ermínia Maricato (2010), por sua vez, assevera que o Estatuto da Cidade é um instrumento de grande prestígio a nível mundial, por abordar diretrizes para o planejamento urbano, regularização da propriedade informal, participação social nos planos, orçamentos e na gestão urbana, as parcerias público-privadas, conferindo uma unidade nacional ao tratamento das cidades, contudo, é insuficiente para a resolução de problemas estruturais de uma sociedade historicamente desigual.

Alguns outros avanços legislativos são dignos de referência, a saber: o novo Código Civil Brasileiro (2002); a Lei n° 11.124, de 2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS)[13] e institui o Conselho Gestor do FNHIS para garantir o direito à habitação para a população de baixa renda; a Lei n° 11.481, de 2007, que prevê medidas voltadas à regularização fundiária de interesse social em imóveis da União; Em 2008, a Lei n° 11.888, ao assegurar às famílias de baixa renda assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social. (BRASIL, 2013).

Em que pese o reconhecimento do teor fundamental do direito à moradia (e a relação deste com diversos outros direitos) tenha se consolidado no discurso normativo pátrio, o direito à moradia (adequada) ainda sofre ingerências que o negligenciam no âmbito de satisfação prática. Nesse sentido, passa-se a discutir sobre as possíveis causas da não materialização do direito à moradia, que, a propósito encontra liame funcional com o próprio direito à cidade e vida digna.

2 A “URBANIZAÇÃO DE RISCO” E O (NÃO) DIREITO À MORADIA: O CICLO VICIOSO DA EXCLUSÃO SOCIOTERRITORIAL

Cumpre esclarecer que o uso do termo “urbanização de risco” é emprestado dos estudos elaborados por Raquel Rolnik[14] (1999, p.100) no âmbito de discussão sobre o direito à moradia adequada. Referida autora adota a expressão “urbanismo de risco” para se referir ao quadro de contraposição entre uma minoria qualificada e uma maioria com condições urbanísticas precárias marcados “pela inseguridade, quer do terreno, quer da construção, ou ainda da condição jurídica da posse daquele território”, ou seja, refere-se ao cenário de exclusão territorial levada a efeito por um processo de urbanização que bloqueia o acesso dos mais pobres às oportunidades econômicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem.

Registre-se que, hodiernamente, a indigitada categoria também é objeto de proposições intelectuais que debatem a “financeirização da moradia”, ou seja, a transformação do direito à moradia em algo mercadológico. Em outros termos, à referência de uma construção da hegemonia (ideológica e prática) de um modelo de política pública de habitação - com lastro neoliberal - fundamentado na promoção do mercado e do crédito habitacional para a aquisição da casa própria que, gradativamente, substitui todas as outras políticas habitacionais e formas de produção de moradia. (ROLNIK, 2015).

Esclarecido isso, adentra-se no debate sobre o processo de urbanização no Brasil, enfatizando suas vicissitudes que impactam sobremaneira o não acesso a direitos fundamentais, no caso, o direito à moradia.

Há que se considerar que o Brasil construiu, gradativamente, um quadro normativo robusto para ao menos atenuar uma série de questões que se colocam de maneira estrutural, como impedimentos ou empecilhos à realização de direitos humanos fundamentais. Ocorre que, o modelo de urbanização utilizado, baseado na exclusão social e na segregação socioespacial[15], acabou por criar espaços urbanos fragmentados. (BRASIL, 2016).

Explicando melhor o processo acima aludido é oportuna a lição de Roberta Lopes (2014, p. 14):

A ocupação desordenada das cidades brasileiras como reflexo do êxodo rural e do início da industrialização a partir da década de 30, juntamente com a omissão do Poder Público no exercício de sua atividade fiscalizadora e promotora do desenvolvimento urbano e habitacional, nos trouxe à situação atual de injustiça social, pobreza e degradação do meio ambiente na formação da maioria das cidades brasileiras. A valorização das áreas providas de infraestrutura urbana, ou seja, das áreas com investimento público, acarretou o aumento do valor de mercado dos imóveis e consequentemente do custo de vida da “cidade formal”. Essa condição obrigou a população carente a procurar a periferia para morar, onde, via de regra, as propriedades são mais baratas exatamente por serem distantes dos centros de atividades e carentes da infraestrutura mencionada. A característica desse processo de urbanização é a segregação social no espaço urbano. As pessoas com maior poder aquisitivo ocupam a parte da cidade dotada de infraestrutura e de acordo com as normas urbanísticas vigentes, enquanto a população de baixa renda ocupou as favelas, os cortiços, as áreas ambientalmente sensíveis, as encostas de morros, ou seja, a cidade informal, marginalizada e esquecida.

Raquel Rolnik (2006, p. 199) corroborando com tal entendimento, sustenta que:

Em um dos movimentos socioterritoriais mais rápidos e intensos de que se tem notícia, a população brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940-1980). Este movimento – impulsionado pela migração de um vasto contingente de pobres – ocorreu sob a égide de um modelo de desenvolvimento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da população de condições básicas de urbanidade, ou de inserção efetiva na cidade.

Destarte, assevera-se que o adensamento urbano causado pelo êxodo rural e pela migração em busca de oportunidades e melhor prestação de serviços públicos essenciais, acarretou, indubitavelmente, modificações no que se refere às configurações urbanas, resultando em grande número de despossuídos do direito à cidade, sendo esses relegados aos ajuntamentos humanos irregulares passíveis, mais cedo ou mais tarde, de ser alvo dos interesses financeiros de grupos que na prática organizam o espaço urbano de acordo com suas perspectivas de lucro. (SAULE JÚNIOR, 1997).

Na mesma dicção analítica, Raquel Rolnik (2015, p.13) aduz que:

A hegemonia da propriedade individual escriturada e registrada em cartório sobre todas as demais formas de relacionamento com o território habitado constitui um dos mecanismos poderosos da máquina de exclusão territorial e de despossessão em marcha no contexto de grandes projetos (...). Na linguagem contratual das finanças, os vínculos com o território são reduzidos à unidimensionalidade de seu valor econômico e à perspectiva de rendimentos futuros, para os quais a garantia da perpetuidade da propriedade individual é uma condição. Desta forma, enlaçam-se os processos de expansão da fronteira da financeirização da terra e da moradia com as remoções e deslocamentos forçados.

A mesmo autora ainda destaca que a serviço da supracitada “financeirização”, (fenômeno, a propósito, de caráter mundial[16]) os poderes estatais ressignificam o conteúdo do direito à moradia, isto é, seu caráter social, ao exigir que o único meio de obtenção do lugar de morar dignamente seja por meio da extração contínua da renda dos indivíduos[17].

A falta de oferta de moradia acessível tornou-se um dos principais problemas sociais do país, em um contexto de urbanização vertiginosamente rápida, marcada pelos profundos contrastes entre condições urbanas radicalmente distintas coexistindo, muitas vezes literalmente conflitando. (ROLNIK, 2015).

O déficit de moradia e de infraestrutura de equipamentos públicos fazem do Brasil um país com ilhas de desenvolvimento, isto é, a atenção do governo se volta para determinadas áreas da cidade, geralmente orientadas por uma das três linhas de investimento: (a) interesse do mercado imobiliário com vistas à valorização; (b) marketing urbano com vistas à visibilidade; ou (c) relação clientelistas voltadas aos interesses eleitorais (MARICATO, 2015).

Nestes termos, considerando a situação de negação do direito à cidade, expressa notadamente na irregularidade fundiária, no déficit habitacional e na habitação inadequada, dentre outros, evidenciam os grandes desafios para a efetiva inclusão socioespacial e para a redução das desigualdades e da fragmentação urbana.

3 A CRISE DE INSEGURANÇA DA POSSE, ASSENTAMENTOS INFORMAIS E O (DES)CASO DOS DESPEJOS FORÇADOS: ALGUMAS ALTERNATIVAS

Delineamento, ainda que sucintamente, um panorama sobre as vicissitudes do processo de urbanização no Brasil, que expressa, notadamente, um padrão de crescimento desordenado e, deveras, excludente, amplificador das desigualdades sociais existentes no país, tendo seu apogeu na segregação territorial da população de baixa renda como efeito dos modelos político-econômicos de industrialização e desenvolvimento vigorantes, faz-se necessário debater sobre o elemento segurança jurídica da posse enquanto elemento-chave para efetivação do direito à moradia adequada.

Registre-se, inicialmente, que a posse toma uma variedade de formas, incluindo locação (pública e privada), acomodação, habitação cooperativa, arrendamento, uso pelo próprio proprietário, habitação de emergência e assentamentos informais, incluindo ocupação de terreno ou propriedade. Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam possuir um grau de sua segurança, o qual garanta proteção legal contra despejos forçados, pressões incômodas e outras ameaças. (BRASIL, 2013)

Nesse aspecto, sublinha-se que a segurança jurídica da posse é considerada um elemento essencial do conceito de moradia adequada. Ademais, indigitada segurança tem aptidão de conferir um grau de confiança contra remoções forçadas, assédios e outras ameaças.

Em 1997, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais disseminou em seu 7º Comentário Geral, complementando o sentido da segurança jurídica da posse, conferido até então pelo Comentário Geral nº 4, que os despejos não podem resultar em pessoas desabrigadas ou vulneráveis à violações de direitos humanos, incumbindo o Poder Público de garantir alternativa de moradia àqueles que sofrerem despejos, sejam ilegais ou em decorrência de remédios legais de proteção à posse ou propriedade de terceiros. (ONU, 1997).

Raquel Rolnik (2015, p. 148-149) aponta que a problemática da instabilidade possessória é um fenômeno que ocorre no mundo todo, derivada de contextos sociais, políticos e econômicos, bem como naturais que acabam por afetar vasta população, e sustenta que o seguinte:

Uma crise global de insegurança da posse marca a experiência de vida de milhões de habitantes do planeta. São indivíduos e famílias que tiveram suas vidas hipotecadas ou que perderam a possibilidade de permanecer nos bairros onde viviam, em função dos “booms” de preços nos mercados internacionais (...). Além disso, milhões de pessoas foram removidas à força do local onde viviam, deslocadas por meio da usurpação de terras (land grabbing), e em função de grandes projetos de infraestrutura e renovação urbana, desastres naturais e conflitos armados

A informalidade jurídica é, sem dúvidas, uma constante na ocupação do solo das cidades brasileiras desde o princípio do processo de urbanização. A inexistência de leis capazes de regular o território ou pela simples transgressão a sua aplicação não são justificativas em face de atuação seletiva à determinados sujeitos e contextos espaciais. (MILANO, 2016, p.74)

Atrelado a esse contexto, salienta-se, por oportuno, que os despejos forçados ocorrem, em uma variedade de circunstâncias e por uma variedade de razões, dentre as quais: em nome do desenvolvimento, no âmbito de conflitos fundiários e em decorrência de ordens judiciais em processos de integração de posse e de reivindicação de propriedade, inclusive a pedido do Poder Público (BRASIL, 2013)[18].

Não se pode olvidar, contudo, que alguns desalojamentos sejam legítimos, porquanto são destinados a própria salvaguarda dos interesses da população envolvida no “despejo”, contudo, alerta-se para o dever de cautela referente ao cumprimento das disposições pertinentes dos instrumentos internacionais de direitos humanos e em conformidade com os princípios gerais de sensatez e proporcionalidade[19].

Assim, o estado de insegurança das posses da maior parte da população, bem como, conseguintes, despejos forçados configuram um tema de especial relevância na temática do direito à moradia, porquanto mesmo diante do reconhecimento da necessidade de proteger as pessoas contra os despejos forçados, eles vêm crescendo de maneira assustadora.

No tocante à temática dos despejos forçados, insta salientar que a problemática envolvendo estes e o direito à moradia, no Brasil, encontra-se intimamente vinculada com o problema estrutural fundiário, isto é, advém do processo de urbanização notoriamente excludente.

Nesse sentido, Raquel Rolnik (2006, p. 199) aponta que já em 2001 a “pesquisa Perfil Municipal (IBGE) revelava a presença de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes e em 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil”[20]. E ainda alertava que:

Excluídos do marco regulatório e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frágeis ou em áreas não passíveis de urbanização, como encostas íngremes e áreas inundáveis, além de constituir vastas franjas de expansão periférica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas das infraestruturas, equipamentos e serviços que caracterizam a urbanidade.

Tal situação, por vezes, suscita, (em que pese alguns processos de regularização fundiária[21] tenham sido empreendidos) des-casos de despejos forçados, isto é, ações de remoção permanente ou temporária de indivíduos, famílias e/ou comunidades contra suas vontades das casas e/ou terra que eles ocupam, sem a provisão de, ou acesso a, apropriadas formas de proteção legal ou extralegal. (7º Comentário Geral do o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais). 

Extrai-se, contudo, do Comentário Geral da ONU de número 7 (1997) que as remoções e despejos forçados, devem ocorrer apenas em circunstâncias excepcionais, isto é, em casos absolutamente necessários e quando não há alternativas viáveis. Adicionalmente, necessita-se da devida adoção das medidas preventivas, protetivas e compensatórias em face dos instrumentos internacionais de direitos humanos que tratam da matéria, o que, na prática não se verifica.

Assim, em que pese o ordenamento jurídico pátrio e as normas internacionais por ele incorporadas, tenham viés garantista, em casos envolvendo o “direito à moradia” de cidadãos que vivem em assentamentos informais são levados ao conhecimento dos Poderes Constituídos[22], notadamente ao Judiciário, por meio de ações de reintegração de posse ou reivindicatórias de propriedade, o que se tem, em geral, é uma posição ortodoxa que desconsidera a natureza coletiva dos conflitos (problema estrutural de moradia adequada, alimentação, trabalho, saúde, segurança) das comunidades a serem despejadas (idosos, crianças, mulheres, etc.).

Raquel Rolnik, em seu Informe, (2009, p.12)[23], enquanto exercia a função da Relatora Especial sobre moradia adequada como elemento integrante do direito a um nível de vida adequado e sobre o direito de não discriminação a este respeito alertava para a necessidade de adotar as seguintes medidas em casos de despejos forçados:

a) notificação adequada a todas as pessoas possivelmente afetadas de quem se esteja considerando o despejo, com as quais se celebrarão audiências públicas sobre os planos propostos e suas alternativas;

b) difusão eficaz e antecipada por parte das autoridades da informação correspondente, em particular os registros da terra e os planos amplos de reassentamento propostos, com medidas dirigidas especialmente à proteção dos grupos vulneráveis;

c) um prazo razoável para o exame público e a formulação de comentários e/ou objeções sobre o plano proposto;

d) oportunidades e medidas para facilitar a prestação de assessoria jurídica, técnica e de outro tipo às pessoas afetadas sobre seus direitos e opções;

e) celebração de audiências públicas que dêem a oportunidade às pessoas afetadas e a seus defensores de impugnar a decisão de despejo e/ou apresentar propostas alternativas e formular exigências e prioridades de desenvolvimento

Assim, faz-se urgente à reflexão sobre o tema, no sentido de alertar que os direitos humanos são o equalizador necessário para definir parâmetros de legitimidade e até mesmo legalidade das excepcionais circunstâncias em que os despejos forçados possam ser implementados, sustentadas em um sistema vinculado a noção de acesso à justiça[24].

Registre-se, que a integridade da visão baseada nos direitos consagrados pela Constituição é perfurada quando ação estatal aumenta ao invés de reduz a negação das reivindicações do desesperadamente excluído dos elementos básicos de uma existência decente. Em síntese, o passivo humano envolvido em despejos forçados deve ser analisado dentro de um quadro de direitos humanos, porquanto há a necessidade de controle judicial especial nos autos de um processo que é socialmente estressante e potencialmente conflituoso[25].

Ademais, não é apenas a dignidade das partes despejadas que é agredida quando pessoas são expulsas das suas moradias ainda que não correpondentes à integralidade essencia deste direito. A sociedade como um todo é aviltada quando ação estatal, ao invés de atenuar situações de marginalização, agrava.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ante todo o exposto, incumbe, por fim, consignar os elementos principais que conformam o substrato da presente proposta reflexiva. Nestes termos, assinala-se, como visto alhures, que o conceito de direito à moradia (adequada) expandiu-se para além das percepções tradicionais, que o vinculam ao estrito acesso habitacional, trazendo à tona o imperativo de fomentar e consolidar uma perspectiva ampliada de proteção de direitos humanos fundamentais, nos termos das diretrizes humanitárias que versam sobre a matéria.

Nesse sentido, pontua-se que a questão da irregularidade fundiária e a falta de acesso a serviços básicos é uma dos problemas urbanos (e rurais) centrais que desafiam a própria noção constitucional de Estado Democrático de Direito, sobretudo, quando desembocam em despejos forçados de populações já vitimadas pelos processos socioespaciais de exclusão em curso, aqui abordados a partir da noção de “urbanização de risco”, que também pode ser verificado no movimento de “financeirização da moradia”, isto é, a transformação do direito humano à moradia em um mecanismo de maximização de lucros e desprezo do aspecto justiça social.

Alerta-se, desta feita, para uma necessidade dos Poderes Públicos (e da própria sociedade) se sensibilizarem em face da dramática realidade brasileira de falta de acesso a direitos, uma vez que, em que pese os esforços para melhorar as condições de vida de moradores irregulares, o quadro de vulnerabilidade social (doenças, desastres naturais ou provocados pelo homem, desemprego e dificuldades de acesso à educação, despejos forçados ilegítimos e ilegais) tem se agravado.

Na hipótese vertente, trata-se de imprimir a noção da moradia enquanto como componente do direito a um padrão de vida adequado, isto é, fomentar a responsabilidade primária de garantir a plena realização dos direitos humanos e esforçar-se quanto à plena realização do direito à moradia (progressivamente) reafirmando  os instrumentos legais internacionais de direitos humanos e a própria Carta Magna.

REFERÊNCIAS

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*Jean Carlos Almeida Damasceno, Aluno do 9º período de Direito da Universidade Estadual do Maranhão, Funcionário Publico Federal do Instituto Federal do Maranhão - IFMA.



[1] Cumpre esclarecer, contudo, que manifestações no plano da legislação infraconstitucional já reconheciam outros direitos fundamentais conexos, especialmente a função social da propriedade, consagrado pelas primeiras Constituições do Estado social de Direito ou dos Estados socialistas (já bastaria lembrar aqui as Constituições do México e da Alemanha [Constituição de Weimar], respectivamente, de 1917 e 1919).

[2] O Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992, ratificou o PIDCP após longo período de tramitação no Congresso Nacional.

[3] Outros importantes instrumentos de direito internacional (e ratificados pelo Brasil) reconhecem que o direito à moradia é um direito humano e prevêem a necessidade de se tutelar o mesmo, tais como: a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1969); Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher, de 1979; a Convenção Internacional sobre os Direitos das Crianças, de 1989; a Convenção sobre a Proteção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famílias.

[4] Registre-se, porém, que referida complementaridade positiva dos diferentes direitos humanos fundamentais revela-se de difícil conformidade prática.

[5] Tal dimensão negativa pode ser visualizada, por exemplo, nas normas que asseguram a inviolabilidade do domicílio (inciso IX do artigo 5º da CR/1988)

[6] Impõem aos Poderes Públicos a tarefa de atuar positivamente na promoção, proteção, enfim, na concretização das metas constitucionalmente estabelecidas (vg., art. 23, IX, CRFB/88), no sentido de assegurar uma moradia compatível com as exigências da dignidade da pessoa humana para a população

[7] Os direitos sociais têm natureza coletiva, dependem e regram situações a serem criadas pelo Poder Público e sua eficácia está relacionada a uma atuação conjunta dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (e da própria sociedade civil).

[8] Nelson Saule Júnior (1997) apontava para a necessidade de o Estado tornar efetivo o direito à moradia com base nas seguintes premissas: (i) adoção de instrumentos financeiros, legais, administrativos, para promoção de uma política habitacional; (ii) constituição de um sistema nacional de habitação descentralizado, com mecanismos de participação popular; (iii) revisão de legislações e instrumentos de modo a eliminar normas que acarretem algum tipo de restrição e discriminação sobre o exercício do direito à moradia e (iv) destinação de recursos para a promoção da política habitacional.

[9] A intensa mobilização social em torno da Assembleia Constituinte para a inclusão de dispositivos que garantissem o direito à moradia, ficou conhecida como Movimento da Reforma Urbana, no qual estavam incluindo uma gama diversa de atores incluindo, movimentos sociais, ONGs, sindicatos. Grifa-se que referida emenda é considerada no que se refere à assimilação do direito à moradia no âmbito interno, contudo, Sarlet (2010) aponta que já havia a possibilidade de reconhecer um direito fundamental à moradia como decorrência do princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, da Constituição Federal), já que este reclama, na sua dimensão positiva, a satisfação das necessidades existenciais básicas para uma vida com dignidade.

[10] Cita-se, por exemplo: o plano diretor, parcelamento e edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade imobiliária urbana progressivo no tempo, desapropriação com títulos da dívida pública, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir (solo criado).

[11] Conselhos de política urbana, conferências da cidade, orçamento participativo, audiências públicas, iniciativa popular de projetos de lei, estudo de impacto de vizinhança.

[12] Usucapião urbano, concessão especial para fins de moradia, concessão do direito real de uso, zonas especiais de interesse social.

[13] Nos termos da supradita Lei, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) foi criado “com o objetivo de centralizar e gerenciar recursos orçamentários para os programas estruturados no âmbito do SNHIS, destinados a implementar políticas habitacionais direcionadas à população de menor renda”.

[14] Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, arquiteta e urbanista especializada em política habitacional, planejamento e gestão da terra urbana, Raquel Rolnik foi Diretora de Planejamento da Cidade de São Paulo (1989-1992), Coordenadora de Urbanismo do Instituto Pólis (1997-2002), Secretária Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades (2003-2007) e, mais recentemente, Relatora Especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU para o Direito à Moradia Adequada por dois mandatos (2008- 2011, 2011-2014).

[15] Tal segregação acarreta problemas de diversas ordens, como a dificuldade de acesso aos serviços e infraestrutura urbanos (saúde, educação, transporte público, saneamento), menos oportunidade de empregos formais eprofissionalização, maior exposição à violência, etc.

[16] A “mercantilização da moradia”, bem como o uso crescente da habitação como um ativo integrado a um mercado financeiro globalizado, afetou profundamente o exercício do direito à moradia adequada pelo mundo. A crença de que os mercados poderiam regular a alocação da moradia, combinada com o desenvolvimento de produtos financeiros experimentais levou ao abandono de políticas públicas em que a habitação é considerada um bem social, parte dos bens comuns que uma sociedade concorda em compartilhar ou prover para aqueles com menos recursos – ou seja, um meio de distribuição de riqueza. Na nova economia política centrada na habitação como um meio de acesso à riqueza, a casa transforma-se de bem de uso em capital fixo – cujo valor é a expectativa de gerar mais-valor no futuro, o que depende do ritmo do aumento do preço dos imóveis no mercado (ROLNIK, 2015, p. 32-33).

[17] Cita-se a respeito do modelo de produção massiva da casa própria via mercado: o programa Minha Casa Minha Vida.

[18] Não é incomum que tais demandas estejam ligados a projetos de infra-estrutura, por exemplo, construção de represas e outros projetos energéticos em grande escala, programas de renovação urbana ou a celebração de megaeventos esportivos, como as Olimpíadas e Copa do Mundo. 

[19] Registre-se, porém, que os despejos forçados são, prima facie, incompatíveis com as exigências do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, e podem se justificar somente em condições muito extremas e com a observância dos princípios pertinentes do direito internacional (Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, observação geral Nº 4, parágrafo. 18)

[20] A mesma autora destaca que embora não exista uma apreciação segura do número total de famílias e domicílios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, é possível que estão presentes na maior parte da rede urbana brasileira.

[21] Processo de intervenção pública sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária. (ALFONSIN, 1999.

[22]O estado está inextricavelmente envolvido em uma ordem de despejo, uma vez que, em regra, despejos são realizados por funcionários do estado (autoridades policíais), que implementam ordens emandas de um outro órgão do estado (Judiciário), em conformidade com as leis do estado.

[23] https://raquelrolnik.files.wordpress.com/2010/11/mega_eventos_portugues1.pdf 

[24] Impõe assinalar que no julgamento do Recurso em Mandado de Segurança n. 48.316, de 17.11.2015, “Caso da Ocupação do Isidoro”, em Minas Gerais, que dizia respeito à remoção de 30.000 pessoas, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que o cumprimento de ordem judicial de reintegração de posse deve observar normas e diretrizes de proteção dos direitos humanos dos ocupantes a serem removidos. No mesmo sentido, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Cautelar n. 4.085, em 13 de janeiro de 2016, que tratava do chamado “Caso Vila Soma”, o Ministro Ricardo Lewandowski ordenou a suspensão da reintegração de posse de área particular ocupada por cerca de 10.000 pessoas no Município de Sumaré, no Estado de São Paulo, que havia sido ordenada pelo Tribunal de Justiça daquela unidade da federação.

[25] A sentença n. T-437/12, de 12.06.2012, da Corte Constitucional da Colômbia, é de suma importância no que se refere a critérios para a proteção do direito à moradia, que, no caso concreto, conflitava com o direito de propriedade pública.


 

Como referenciar este conteúdo

DAMASCENO, Jean Carlos Almeida. O (não) direito à moradia na “urbanização de risco”: análise sobre os despejos forçados. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 08 Nov. 2018. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-constitucional/337052-o-nao-direito-a-moradia-na-urbanizacao-de-risco-analise-sobre-os-despejos-forcados. Acesso em: 13 Nov. 2018

 

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