Intervenção Federal: o tema do momento

Resumo: O presente artigo explica a recente intervenção federal sofrida na segurança pública no Rio de Janeiro em seus aspectos legais e doutrinários.

Palavras-chave: Intervenção Federal. Constituição Federal de 1988. Interventor. Segurança Pública. Poder de Polícia. Controle de Constitucionalidade.

A forma federativa do Estado baseia-se no princípio da autonomia política das entidades que o compõem. A federação é a união de entes jurídicos parciais dotados, cada um destes, de autonomia política.

Portanto que no Estado federal a regra é o exercício da autonomia política pelos entes federados, assegurada pelas competências que lhe são indicadas na Constituição brasileira, sem a intervenção de outro ente.

O processo de intervenção constitui meio para o afastamento, excepcional de um ente por outro (de maior grau) nas hipóteses taxativamente autorizadas no texto constitucional. Nesse diapasão, admite-se a União intervindo no Estado-membro e, o Estado-membro no município (de seu território).

As normas que disciplinam o procedimento de intervenção classificam-se como elementos de estabilização constitucional. Funciona como medida última para restabelecer o respeito à Constituição Federal e, nesse sentido, a intervenção é considerada como meio de controle de constitucionalidade. O que justifica que durante a intervenção a Constituição não poderá ser emendada ou alterada (art.60,§1º da CF/1988).

A boa doutrina ratifica que a intervenção configura medida de duplo efeito, a saber: a) natureza estritamente jurídica (invalidação do ato); b) de caráter político-administrativo (afastamento de autonomia local).

Ensina Alexandre de Moraes, atual Ministro do STF que o processo de intervenção consiste em medida excepcional de supressão temporária da autonomia de determinado ente federativo, fundada em hipóteses taxativamente previstas no texto constitucional e, que visa à unidade e à preservação da soberania do Estado federado e das autonomias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A intervenção segundo o Ministro Celso Mello constitui instrumento essencial à viabilização do próprio sistema federativo, e, não obstante o caráter excepcional de sua utilização necessariamente limitada às hipóteses taxativamente definidas na Carta Política mostra-se impugnado de múltiplas funções de ordem político-jurídico, destinadas: a) a tornar efetiva a intangibilidade do vínculo federativo; c) a promover a unidade do Estado federal; d) a preservar a incolumidade dos princípios fundamentais proclamados pela Constituição Federal.

Somente os sujeitos ativos de intervenção a União e o Estados-membros. Portanto, não existe a intervenção praticada por município pelo Distrito Federal.

A União como protagonista da intervenção que age em prol do interesse e defesa do Estado Federal, em aspecto jurídico global.

Sublinhe-se que a União possui competência para intervir nos Estados ou no Distrito Federal, mas não possui competência para intervir nos municípios localizados em Estado-membro.

Só possui a União a competência para a intervenção em município, se estiver localizado em Território Federal. A Constituição Federal de 1988 aboliu todos os territórios então existentes: Fernando de Noronha tornou-se um distrito estadual do Estado de Pernambuco. Amapá e Roraima ganharam o status integral de Estados da Federação, e, Rondônia foi território até 1982.

O Estado possui competência para intervir nos municípios situados em seu território. Frise-se que a intervenção seja federal ou estadual somente poderá efetivar nas hipóteses taxativamente descritas na Constituição Federal.

De fato, como a Constituição outorga às entidades federadas a autonomia como princípio básico da forma de Estado federado, por isso, a intervenção significa medida excepcional, é só efetivada nas estritas hipóteses enumeradas na Constituição como exceção ao princípio da ordem da intervenção (art. 34 e 35).

Trata-se de medida coercitiva última para o restabelecimento da obediência a Carta da República por parte dos entes federativos.

A decretação da intervenção é um ato político executado sempre, exclusivamente pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da República) e Governador de Estado.

Há a intervenção federal espontânea ou de ofício nas hipóteses autorizativas quando o Chefe do Executivo age por juízo de discricionariedade, decide pela intervenção e, de ofício, a executa independentemente de provocação de outros órgãos.

São hipóteses de intervenção federal espontânea: para a defesa da unidade nacional; para defesa de ordem pública; para a defesa das finanças públicas[1].

Tais hipóteses são previstas no artigo 34, I, II, III e V da CF/1988. A intervenção federal provocada ocorre quando solicitada por algum órgão ao qual a Constituição conferiu tal competência. Nesses casos, o Chefe do Executivo não poderá tomar a iniciativa e executar, de ofício, a medida.

Pois a intervenção in casu depende da manifestação de vontade órgão que recebeu tal incumbência constitucional. A provocação poderá dar-se através de solicitação ou requisição.

Diante da solicitação, o Chefe do Executivo não estará obrigado a decretar a intervenção. Diferentemente for requerida, pois nesse caso, não dispõe o Chefe do Executivo não possui discricionariedade, de sorte, que terá a obrigação de decretar a intervenção.

Os órgãos que possuem a incumbência constitucional para iniciar o processo de intervenção: Poder Legislativo, ou Poder Executivo local (como Governador do Estado ou do Distrito Federal); o Supremo Tribunal Federal (STF[2]). Caso o Poder Judiciário local esteja coagido (art. 34, IV CF/1988), o Tribunal de Justiça respectivo deverá solicitar ao STF que requisite a intervenção.

O STF caso entenda que seja cabível requisitará a intervenção federal ao Presidente da República que estará obrigado a decretá-la, pois se trata de hipótese de requisição.

A coação perpetrada contra o Judiciário local provoca a requisição de intervenção pelo STF. Na prática, em caso de coação ao Judiciário local (estadual) cabe ao Tribunal de Justiça local que provocará o STF, que por sua vez, requisitará a intervenção do Presidente da República.

Já nas hipóteses de coação ou impedimento dos demais poderes (executivo e legislativo), o Judiciário local não tem competência para provocar, diretamente, o Presidente da República.

No caso de desobediência à ordem ou decisão judicial (art. 34, VI CF/1988) a intervenção dependerá da requisição de um desses tribunais ao Presidente da República, de acordo com a origem da decisão descumprida.

Se o descumprimento for de ordem ou decisão da Justiça Eleitoral caberá ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) a requisição.

Quanto ao descumprimento for de ordem ou decisão de Justiça Federal ou Estadual versando exclusivamente de questões legais (extraconstitucionais) caberá a requisição ao STJ porque essas decisões, em tese, somente estariam sujeitas ao recurso especial ao STJ, não ao recurso extraordinário ao STF.

Mas, se envolver a matéria constitucional, a competência para a requisição será o STF (porque caberia recurso extraordinário dessas decisões ao STF).

No caso recusa à exceção de lei federal (art. 34, VI CF/1988) e de ofensa aos princípios sensíveis[3] a intervenção dependerá de representação interventiva do Procurador-Geral da República perante o Supremo Tribunal Federal (art. 36, III CF/1988) com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 45/2004.

Em face da recusa de execução da lei federal, a ação cabível é a ação de executoriedade da lei federal, mas que não visa à declaração de inconstitucionalidade do ato, mas sim, obrigar o ente federado ao cumprimento de lei.

Já no segundo caso, quando houver ofensa aos princípios sensíveis é cabível a representação inventiva ou a ação direta de inconstitucionalidade interventiva, pois a  provocação do Judiciário tem por fim a declaração de inconstitucionalidade do ato ilegítimo praticado pelo ente federado[4].

Nas hipóteses de representação do Procurador-Geral da República, o STF não decretará a intervenção. Pois a decretação e execução é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 84. X CF/1988).

Ao Judiciário só cabe realizar somente o controle de constitucionalidade da pretendida medida de afastamento da autonomia do ente federado.

Caso seja negado provimento à representação, o STF determinará o arquivamento do processo, encerrando-se o intento de decretação da intervenção.

Se for dado provimento à representação, o STF provocará o Presidente da República, para a expedição do decreto interventivo. A atuação do Presidente da República será vinculada, cabendo proceder mera formalização de uma decisão proferida pelo Judiciário.

Não é correto afirmar que a atuação do Presidente da República sempre resultará em intervenção efetiva no ente federado. Após a expedição do decreto interventivo que nem precisará ser submetido ao Congresso Nacional, pois afinal, a questão já fora apreciada pelo STF.

Porém, o decreto não necessariamente redundará no afastamento da autonomia do ente federado. Pois a mera suspensão do ato impugnado for suficiente para assegurar o restabelecimento da normalidade, assim o decreto interventivo limitar-se-á a esta providência a suspender a execução do ato local impugnado.

Entretanto, caso o decreto meramente suspensivo não seja suficiente para restabelecimento da normalidade, o Presidente da República será obrigado a executar a efetiva intervenção no ente federado, pois se trata de requisição e não mera solicitação.

O decreto interventivo uma vez publicado, terá eficácia imediata, legitimando os demais atos do chefe do Executivo na execução da medida.

Deve o decreto interventivo especificar sua amplitude, prazo e as condições de execução da intervenção e, se o for caso, nomeará temporariamente o interventor, acarretando o consequente afastamento das autoridades locais de suas funções.

A intervenção pode ou não implicar na nomeação do interventor e, pode afetar diferentes órgãos do ente federado. De forma que, se a intervenção ocorrer no Executivo, a nomeação do interventor será necessária, para que exerça as funções do governador.

Mas, se a intervenção restringir-se ao Poder Legislativo, tornar-se-á desnecessário um interventor desde que se atribua as funções legislativas ao Chefe do Executivo local.

Se a intervenção abranger o Executivo e o Legislativo, a nomeação do interventor[5] será necessária, para que este então assuma as funções executivas e legislativas, respectivamente.

De qualquer forma, de intervenção não vinculada, seja espontânea ou provocada por solicitação, o Presidente da República ouvirá os Conselhos da República e que da Defesa Nacional que opinarão a respeito.

Entretanto, os conselhos proferidos não obrigam ao Presidente da República que decidirá discricionariamente sobre a decretação da intervenção.

Frise-se, outrossim, que a intervenção será sempre temporária e, cessados os seus motivos causadores, as autoridades afastadas de seus cargos retornarão, exceto se houver impedimento legal (art. 36, §4º CF/1988).

O impedimento legal das autoridades poderá ocorrer quando do término normal dos mandados, ou da cassação dos referidos mandatos ou da suspensão ou da perda de direitos políticos, o que impede a recondução ao cargo.

Havendo o decreto presidencial de intervenção federal deverá ser submetido à apreciação do Congresso Nacional no prazo de vinte e quatro horas e, mesmo que o Congresso se encontre em recesso, deverá ser convocado extraordinariamente, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.

Trata-se do controle político da intervenção, não se trata de solicitação do Chefe do Executivo ao Congresso Nacional pois as medidas já terão eficácia desde a publicação do decreto interventivo.

Compete ao Congresso Nacional aprovar ou suspender a intervenção federal. Ocorre o julgamento do Congresso Nacional que resultará em aprovação ou rejeição do decreto interventivo.

Caso rejeitado passará a ser ato inconstitucional e cessarão seus efeitos imediatamente. Nem todo decreto interventivo é apreciado pelo Legislativo necessariamente, é o caso de hipóteses em que houve a intervenção decidida pelo Judiciário, em que o Presidente da República é provocado mediante requisição, cabendo adotar medida interventiva que é uma atividade vinculada.

Note-se que o texto constitucional vigente somente dispensa a apreciação do Congresso Nacional nos casos do artigo 34, VI – para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial, ou ofensa aos princípios sensíveis que são os casos de requisição do Judiciário.

Não existe propriamente o controle jurisdicional sobre o ato de intervenção federal, até por ser eminentemente de natureza política e insuscetível de apreciação pelo Poder Judiciário.

Mas, pode haver a fiscalização do Judiciário nos casos onde ocorrer a violação de normas constitucionais que regulem o procedimento interventivo e, também quando houver a suspensão da intervenção que tenha sido determinada pelo Congresso Nacional.

Caso permaneça sendo executada pois, nesse caso, conforme, já se expôs anteriormente, o ato perde sua legitimidade e se torna inconstitucional.

Também poderá ocorrer o controle do Judiciário quando os atos praticados pelo interventor vierem a prejudicar terceiros, o que poderá gerar a responsabilização civil do ente interventor.

As operações de garantia de Lei de Ordem (GLO) sã realizadas somente por determinação expressa da Presidência da República e ocorre diante do esgotamento de forças tradicionais de segurança pública, em situações de graves perturbações da ordem.

A GLO é prevista constitucionalmente, em seu artigo 142 e pela Lei Complementar 97/1999 e, ainda, pelo Decreto 2.897/2001 e concedem provisoriamente aos militares a faculdade de atuar com poder de polícia[6] até o estabelecimento da normalidade.

Há atuação das forças armadas de forma episódica, em área restrita e por tempo limitado com firma objetivo de preservar a ordem pública e garantir o funcionamento regular das instituições.

Foi utilizada a GLO[7] para eventos como a ECO 1992, Rio +20, em 2012, nas visitas do Papa Francisco ao Brasil em 2012 e 2013, a Copa Mundo de futebol em 2014 e, nos Jogos Olímpicos de 2016.

A CF/1099 em seu artigo 144 estabeleceu que a segurança pública[8] é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos sendo exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio através da polícia federal, rodoviária federal, ferroviária federal, civis, militares, corpo de bombeiro militares.

A decretação da intervenção federal em casos de recusa de execução de lei federal também depende de provimento do STF, de representação do Procurador-Geral da República. Esta competência que a partir da promulgação da CF/1988 havia sido atribuída ao STJ, com o advento da EC 45/2004 quando foi novamente devolvida ao STF, conforme os moldes preconizados na CF/1967/69 (art. 11§1º, c) há uma divergência doutrinária com relação à natureza desta ação.

O Ministro Gilmar Mendes entende que se trata de uma hipótese de representação interventiva. Porém, José Afonso da Silva entende que por se tratar de medida que visa obter a declaração de inconstitucionalidade, essa representação tem natureza diversa da hipótese analisada, acima, por isso, prefere denominá-la de ação de executoriedade da lei (AEL).

A decisão que julga procedente ou improcedente o pedido de representação interventiva tem natureza político-administrativa e é irrecorrível (sendo insuscetível de impugnação por ação rescisória) Lei 12.562/2011, art.12.

O provimento da representação interventiva pelo STF não retira, por si só, a eficácia do ato impugnado, mas é condictio juris para a eventual decretação da medida interventiva.

Caso esta medida não seja apta e nem eficiente para restabelecer a normalidade, deverá ser expedido o decreto de intervenção federal, especificando sua amplitude, prazo e as condições de execução e, se couber, nomear o interventor.

A intervenção é medida excepcional onde se estabelece a supressão temporária da autonomia de determinado ente federativo, baseada em hipóteses taxativamente prevista no texto constitucional e visa prover à unidade e preservação da soberania do Estado Federal e da autonomia da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos municípios.

Note-se, porém, que a União não poderá intervir diretamente nos municípios salvo se existentes dentro de Territórios Federais, que, aliás, deixaram de existir com a CF de 1988.

Trata-se de ato extremado e excepcional que impõe intervenção na autonomia política dos Estados membros/Distrito Federal, pela União, somente poderá ser consubstanciado por decrete do Presidente da República (art. 84. X CF) e no caso de intervenção municipal, pelos governadores de Estado. Portanto, é, ato privativo do Chefe do Executivo.

O procedimento de intervenção da União na autonomia política do Estado-membro ou do DF pode ser explicado por quatro fases, com o fim de evitar a hipertrofia do Executivo, observando-se, porém, que nenhum das hipóteses constitucionais permissivas da intervenção federal apresentará mais do que três fases conjuntamente.

Já é sabido que a iniciativa que pode ser por solicitação ou requerimento e a fase judicial (somente presente em duas das hipóteses de intervenção), a saber, o artigo 34, incisos VI e VII da CF/1988, decreto interventivo; controle político que não ocorrerá em duas das hipóteses constitucionalmente previstas, o art. 34, incisos VI e VII CF/1988.

A iniciativa pode ser provocada ou não, e o Presidente da República nos casos previstos para intervenção federal, indica quem poderá deflagrar o procedimento interventivo, e mesmo ex officio.

A solicitação dos Poderes locais seja o Legislativo ou Executivo (como Governador de Estado) poderão solicitar ao Chefe do Executivo a decretação da intervenção no caso de estarem sofrendo coação no exercício de suas funções.

Já o Judiciário local, diferentemente, solicitará ao STF que, se entender ser cabível, requisitará a intervenção ao Presidente da República.

Por requisição do STF, STJ ou TSE na hipótese do art. 34, VI segunda parte, ou seja, por desobediência da ordem ou decisão judiciária. Poderão requisitar diretamente ao Presidente da República, aliás, o STF poderá também requisitar a intervenção para assegurar execução de decisões da Justiça Federal, Estadual, do Trabalho ou da Justiça Militar ainda que fundada em direito infraconstitucional.

A iniciativa deve ser dirigida ao Presidente da República e, somente o Tribunal de Justiça tem legitimidade para encaminhar ao STF o pedido de intervenção baseado no descumprimento de suas próprias decisões.

Quando se tratar de decisão do Tribunal de Justiça, o requerimento de intervenção deve ser endereçado ao respectivo Presidente do Tribunal local, a quem incumbe, se for o caso, encaminhá-lo ao STF sempre de forma fundamentada.

Ação proposta pelo Procurador-Geral da República nas hipóteses no artigo 34, incisos VI e VII, respectivamente endereçada ao Superior Tribunal de Justiça (ação de executoriedade de lei federal) e ao Supremo Tribunal Federal (ação direta de inconstitucionalidade interventiva).

A fase judicial somente se apresenta em dois casos previstos de iniciativa do Procurador Geral da República (art. 34, VI e VII) uma vez que se trata de ações endereçados ao STJ e ao STF.

Em ambos os casos, os Tribunais Superiores, para o prosseguimento da medida de exceção, deverão julgar procedentes as ações propostas, encaminhando-se ao Presidente da República para os fins do decreto interventivo.

Trata-se de uma decretação da intervenção que é vinculada, cabendo ao Chefe do Executivo apenas a mera formalização de uma decisão tomada pelo órgão judiciário.

O interventor nomeado no decreto interventivo presidencial será considerado para todos os fins como servidor público federal e possui amplos poderes para executar as medidas necessárias conforme o estabelecido no decreto interventivo.

No caso recente do Rio de Janeiro, o interventor poderá requisitar, se necessário, os recursos financeiros, tecnológicos, estruturais e humanos do Estado do RJ afetos ao objeto e necessários à consecução do objetivo da intervenção e, exercerá o controle operacional de todos os órgãos estaduais de segurança pública previstos no artigo 114 da Constituição Federal e no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Poderá também requisitar os bens, serviços e servidores afetos às áreas da Secretaria de Estado de Segurança do Estado do Rio de Janeiro, da Secretaria de Administração Penitenciária do Estado do Rio de Janeiro e do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro[9].

Constata-se a existência do controle político sobre o decreto interventivo. Apesar de que a CF/1988 não discriminou amiúde os meios e as providências cabíveis e possíveis de serem tomadas pelo Presidente da República, entendendo-se que deverão se adequar aos critérios estabelecidos e equilibrados pelo binômio necessidade e proporcionalidade à lesão institucional que se procura remediar.

Cumpre sublinhar que não se trata de uma intervenção militar, mas sim, propriamente de uma intervenção federal, apesar de que o governo federal designou como interventor um General de quatro estrelas, mas poderia tê-lo feito nomeado um civil.

O controle político sobre o decreto interventivo confere feição democrática pois que seja votado pelos representantes do povo (Câmara de Deputados e Senado) a fim de garantir a excepcionalidade da medida. Devendo o decreto ser levado à apreciação em vinte e quatro horas e, poderá ser aceito ou rejeitado (quando então o Presidente da República deverá cessá-lo imediatamente, sob pena de crime de responsabilidade), vide o artigo 85, II CF/1988.

Contudo, não entendo que a decretação da intervenção federal signifique a instauração de Estado de exceção. Pois que este se conceitue a priori, como um período onde as parcelas da ordem jurídica, sobretudo aquelas reservadas à proteção de garantias fundamentais, são suspensas por medidas advindas do Estado, com o objetivo de atender as necessidades urgentes e específicas. Saliente-se que tais medidas possuem cunho excepcional e poder normativo, sendo apresentadas legalmente, apesar de suspender momentaneamente, alguns direitos do próprio ordenamento jurídico.

Segundo Carl Schimitt em sua obra intitulada "Teologia Política", o Estado de Exceção caracteriza-se por ser um período onde ocorre a suspensão de toda a ordem existente. Não é o que acontece com a intervenção federal.

Outro é Estado de Defesa que segundo José Afonso da Silva, a expressão "Estado" possui sentidos diversos nas expressões "Defesa do Estado" e "Estado de Defesa". Na primeira acepção, recebe significado de uma "ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de dada população sobre um dado território", sendo escrita com a letra inicial maiúscula precisamente para distinguir de outros sentidos comuns do termo, como o de situação, circunstâncias, conjuntura, entre tantos, cuja precisão depende que qualificações.

Desta forma, Estado de Defesa é uma situação onde medidas destinadas a debelar ameaças à ordem pública ou à paz social são organizadas.

Percebe-se, então o Estado de Defesa como uma situação emergencial ou de legalidade extraordinária, na qual o Presidente da República, dotado de poderes especiais, suspende algumas garantias individuais asseguradas pela Constituição, justificando tais atos para que a ordem em conjunturas de crise institucional e nas guerras possa ser restabelecida.

Os objetivos, as consequências, as formas de controle, bem como as limitações e procedimentos da medida excepcional em análise são aprovisionados pelo artigo 136 da Carta Constitucional:

     “Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.

§ 1º - O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:

I - restrições aos direitos de:

a) reunião, ainda que exercida no seio das associações;

b) sigilo de correspondência;

c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica;

II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.

§ 2º - O tempo de duração do estado de defesa não será superior a trinta dias, podendo ser prorrogado uma vez, por igual período, se persistirem as razões que justificaram a sua decretação.

Atente-se a preocupação do constituinte de 1988 em limitar o instituto do Estado de Defesa, com o objetivo de equilibrar a relação entre o Estado de Exceção, concebido em seus moldes schmittianos e o Estado Democrático de Direito, tal qual a Constituição pátria preconiza em seu artigo primeiro.

E, neste contexto, é que pode se dizer, sem qualquer temor, que o Estado de Defesa possui demarcações de ordem constitucional, estando sujeito ao controle político e jurisdicional, conforme o artigo 136 CF/1988.

Assim, resta evidente que, em detrimento do Direito, o Estado permanece. Sendo o Estado de Exceção diferente do que se visualiza na anarquia ou em situações caóticas, subsiste, no sentido jurídico, uma ordem, mesmo que não jurídica.

Em um Estado de Exceção, o Estado suspende o Direito para fazer jus a autoconservação. Portanto, a decisão livra-se de qualquer vínculo normativo possível, tornando-se absoluta em sentido concreto e real.

Segundo Giorgio Agamben, as medidas excepcionais se encontram em paradoxo de medidas jurídicas, as quais não podem ser entendidas no plano do direito e, o Estado de exceção apresenta-se como a forma legal daquilo que não pode ter forma legal.

Agamben analisou que é possível haver a coexistência entre o Estado de exceção e a ordem jurídica constituída. E, parte da premissa declarada por Carl Schimitt de que o Estado de Exceção traz em si uma ordem, ainda que não jurídica, tratando-se em verdade, de medidas que acarretam a suspensão do Direito.

Mas, a primaz finalidade seria a de criar condições para que o Direito, e, deste modo, a Constituição possa a ser aplicada em sua plenitude, com a derrubada das barreiras que impunham sua momentânea suspensão.

Em geral, as políticas de segurança pública representam a faceta contemporânea do Estado de exceção, apresentadas a todos como incômodos necessários para assegurar os valores que garantem a sobrevivência do Estado de Direito.

Lembremos que os Estados possuem autonomia, mas esta, se encontra condicionada aos preceitos constitucionais federais e pela necessidade de preservar a federação unificada.

Durante o Império, o Brasil fora um Estado unitário, contendo as províncias como meras descentralizações administrativas conforme previa a Constituição de 1824, em seu artigo 165.

A mudança para ser federação veio somente com a Constituição brasileira de 1891, nossa primeira carta republicana, que além de prever a autonomia estadual, previa também a possibilidade de intervenção federal.

Em verdade, a Constituição Federal de 1988 reduziu os casos de intervenção federal e, a EC 14/1996 acrescentou a alínea o inciso VII do artigo 34. Já a EC 29/2000 acrescentou a alínea c ao inciso V do artigo 34 e modificou ainda o inciso III do artigo 35.

Embora houvesse julgado improcedente o Plenário do STF admitiu representação interventiva para assegurar a observância dos direitos da pessoa humana, em face do fato criminoso praticado com extrema crueldade a indicar a inexistência de condição mínima, no Estado, para assegurar o respeito primordial direito da pessoa humana que é o direito à vida, porque as autoridades policiais locais revelaram-se, em tese, impotentes, para manter a segurança de três presos, que acabaram subtraídos de sua proteção por populares revoltados pela crime que lhes era imputado, sendo mortos com requintes de crueldade (RTJ 160/3).

O decreto interventivo do Estado do Rio de Janeiro é omisso sobre a permissão ou vedação de colocar membros da tropa das forças armadas diretamente ou auxiliando a PM para realizarem operações estratégicas em comunidades.

Em tese, é possível haver até a mudança instituída das atribuições das forças militares, passando a integrar operações como de busca e apreensão, prisão e demais medidas que até então eram realizadas pela Polícia Militar apesar das opiniões em contrário de especialistas em segurança pública.

Conclui-se que a intervenção federal não incide no governo do Estado, mas tão somente no setor de segurança pública. Há rumores de que a intervenção federal na segurança do Estado do Rio de Janeiro é em verdade um ensaio para um futuro golpe militar.

Porém, sinceramente, isso é pouco provável, não obstante a perigosa lacuna no quarto parágrafo do artigo terceiro do decreto presidencial. Que afirma que as atribuições previstas no artigo 145 da Constituição Estadual do Rio de Janeiro que não tiverem relação direta ou indireta com segurança pública permanecerão sob a titularidade do Governador do Estado do Rio de Janeiro.

Cumpre ainda sublinhar que o presente decreto difere do decreto de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) de 2017 apesar de que ambos foram assinados pelo governo federal em relação ao Rio de Janeiro, porém, no caso da GLO, se obteve o emprego das forças armadas para a garantia da Lei e da Ordem, em apoio às ações do Plano Nacional de Segurança Pública, no Rio de Janeiro.

De qualquer forma, a intervenção federal ocorreu sob o pálio do texto constitucional vigente e passou por todos os controles pertinentes, tanto do Congresso Nacional como também controle administrativo, porém, parece-me impróprio cogitar em mandado de busca e apreensão coletivo ou genérico, posto que se trata de medida cautelar que possui objetivo certo, sendo coisa ou pessoa, que deve ter endereçamento específico ou pelo menos especificável. Sob pena, de revogarmos as garantias fundamentais e principalmente o princípio da presunção da inocência.

Cumpre ressaltar a relevância dos direitos à intimidade e à imagem que engendram a proteção constitucional à vida privada, o que resguarda o espaço íntimo não transponível em decorrência de intromissões ilícitas externas, conforme consagrado no artigo quinto, inciso XI da CF/1988. Aliás, a vida privada relaciona-se claramente com os demais direitos fundamentais, tais como a vinda íntima, e a inviolabilidade do domicílio.

Não obstante é importante salientar que não existem direitos fundamentais absolutos, e que podem efetivamente sofrer limitações diante de determinadas circunstâncias, por isso se admite a violabilidade do domicílio diante de flagrante delito ou desastre; para a prestação de socorro e, ainda, por determinação judicial, desde que devidamente executada durante o dia.

Como é cediço, a busca e apreensão é uma medida coercitiva institucionalizada e procedida pelo próprio Estado, e deve ser cumprida dentro dos limites peculiares impostos pelo próprio texto constitucional e compendiada pela legislação infraconstitucional.

E, por ferirem diretamente a liberdade individual do investigado ou acusado, o há de se ter especial cuidado, para que a autoridade proceda a violação de menor jaez que possível dos direitos individuais, na execução e cumprimento da diligência, não empregando força e nem empenho além do necessário para alcançar os fins perseguidos na persecução penal.

Ademais, a busca e apreensão para sua realização deve ter fundadas razões que são oferecidas à autoridade judicial que dotada de relativa discricionariedade e subjetividade indica em sua decisão as razões de fato e de direito para tanto.

Assim, para a concessão do mandado de busca e apreensão deverá estar presentes tanto a urgência e a necessidade, devidamente vinculados ao devido processo legal, a que a busca se subordina e não sendo suficiente para tanto a simples e mera suspeita.

Para a efetivação da busca domiciliar, para sua imprescindibilidade, oportunidade e conveniência, deverá o juiz exigir o fumus comissi delicti, isto é, a materialidade do fato e indícios suficientes de autoria, com razoável lastro fático para viabilizar e legitimar a medida.

A busca e apreensão genérica deixa de atender explicitamente todos os requisitos formais que são informados pelo artigo 243 do Código de Processo Penal. Portanto, o ato decisório judicial que lhe autorize deverá ser devidamente fundamentado, e não pode impor restrição excessiva de direitos fundamentais, fazendo-nos migrar do Estado de Direito para um Estado de Exceção, ou pior, um Estado de emergência penal.

Referências:

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COGO, Rodrigo. Medidas de exceção como instrumentos de governabilidade: Breve análise da realidade constitucional brasileira.

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LEITE, André Ribeiro. Análise constitucional do mandado de busca e apreensão genérico no processo penal. Disponível em:  https://andreleite.jusbrasil.com.br/artigos/261653507/analise-constitucional-do-mandado-de-busca-e-apreensao-generico-no-processo-penal Acesso em 22.02.2018.

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NAVEGA, Paulo Cezar Gomes. Intervenção federal na segurança pública no Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:  https://jus.com.br/64275/intervencao-federal-seguranca-publica-do-estado-do-rio-de-janeiro Acesso em 22.02;2018;

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SILVA, Tomaz. Intervenção federal irregular na segurança pública no Rio de Janeiro. Disponível em:http://justificando,cartacapita.com.br/2018/02/21/intervenção-federa-irregular-na-seguranca-publica-no-rio-de-janeiro/ Acesso em 22.02.2018.

ZAFFARONI, Eugenio Raúl; PIERANGELI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. 9ª edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.



[1] Dá-se nome de finanças ao estudo da circulação do dinheiro. Este ramo da economia trata de analisar a obtenção, a gestão e a administração de fundos.  As finanças públicas é o campo da economia preocupado com o pagamento de atividades coletivas e governamentais, assim como a administração e o desempenho destas atividades. No atual contexto brasileiro, de determinação pelo processo político democrático das denominadas “necessidades públicas”, a serem atendidas pelo insubstituível instrumento da atividade financeira do Estado moderno, é importante destacar que o poder constituinte originário definiu seu objetivo fundamental da República Federativa do Brasil17: “construir uma sociedade livre, justa e solidária”, “garantir o desenvolvimento nacional”, “erradicar a pobreza e a  marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” e “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.

[2] Consigne-se que o STF nunca aprovou uma intervenção federal, mesmo diante de violações de direitos. Aliás, o STF sempre definiu que a intervenção representa uma medida extrema, e que deve haver prova da continuidade da crise institucional para ser decretada. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos, da OEA cobrou medidas efetivas para acabar com atos de violação dos direitos humanos, em face de superlotação carcerária no Brasil. E, em maio de 2011, o governo assinou pacto de melhorias no sistema prisional público.

[3] São os mencionados princípios: forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública, direta e indireta; aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

[4] É o caso de prescrição com base em princípios como o da segurança jurídica e legalidade que impede a Administração Pública de revisar seus atos depois de cinco anos, visto ter ocorrido a prescrição interna ou administrativa. Assim, deixa de existir o direito de correção de tais atos, porque seus efeitos já se estabilizaram.

[5] O interventor é uma função pública temporária e que pouco a pouco ganhou espaço dentro do direito constitucional brasileiro, especialmente na jurisprudência, com a difícil missão de impor autoridade onde ela sequer existe. Como comissário federal ou estadual atua como representante da União ou do Estado dotado de ampla competência, inclusive o direito de veto.

[6] Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

[7] Lei e Ordem ou Law & Order foi política criminal vigente nos Estados Unidos, particularmente a partir dos anos de 1980. Seus teóricos, geralmente, endossam uma maior atuação policial de modo a restaurar a ordem nos grandes centros urbanos e diminuir a criminalidade. Serviu de contraponto ao abrandamento da repressão policial que se deu no período após a Segunda Guerra Mundial e se justificava pela necessidade de combater os pequenos delitos ou atos de delinquência que se multiplicavam nas metrópoles, os quais causavam uma sensação generalizada de insegurança.

A referida política criminal ganhou estofo teórico com a publicação, em 1975, da obra intitulada "Pensando sobre o delito”, de James Q. Wilson, associado à direita punitiva americana e que ganhou notoriedade com o livro chamado Fixing Broken Windows, dos também criminólgos, George L. Kelling e Catherine M. Coles. Suas aplicações práticas manifestaram-se no governo de Ronald Reagan, e, posteriormente, no governo de Rudolph Giuliani, prefeito de Nova York entre 1994 e 2001.

[8] Segundo o ISP - Instituto de Segurança Pública do próprio do governo do Estado do RJ, o carnaval de 2018 foi um dos menos violentos dos últimos tempos. Quando compararmos, por exemplo, os dados de roubo a transeuntes. Mas é curioso, que o presidente mais impopular da história do Brasil caminhe para conter exatamente a "explosão de violência" na tentativa vã de sobreviver politicamente.

[9] Há uma dúvida cruel se é possível construir uma política de segurança pública sólida e eficaz a partir de uma intervenção federal que não propõe nenhuma novidade ou estratégia. A novidade autêntica seria a responsabilização do presidente, governador e prefeito na gestão dessa crise institucional grave. Deve-se rever o papel das polícias e realizar se possível uma profunda reforma, em seus quadros. Dever-se-ia rever também a lógica da guerra às drogas e discutir seriamente a descriminalização como alternativa.


 

Como referenciar este conteúdo

LEITE, Gisele. Intervenção Federal: o tema do momento. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 26 Fev. 2018. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-constitucional/336450-intervencao-federal-o-tema-do-momento. Acesso em: 17 Dez. 2018

 

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