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A responsabilidade civil do Estado em face dos casos de dano moral na Previdência Social

THE CIVIL RESPONSIBILITY OF THE STATE IN FACE OF CASE DAMAGE IN SOCIAL SECURITY

Marina Rocha Palácio[1]

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo definir e analisar a Responsabilidade Civil do Estado, dando enfoque para como a mesma se faz presente no Brasil, através de uma breve análise histórica. Além disso, este artigo visa traçar um link entre tal responsabilidade discutida no ramo do Direito Administrativo e seus reflexos no Direito Previdenciário, dando ênfase ao dano moral causado aos contribuintes na concessão de benefícios.

Palavras-chaves: Direito Administrativo, Responsabilidade Civil do Estado, Direito Previdenciário, dano moral.

ABSTRACT

The present work aims to define and analyze the Civil Responsibility of the State, focusing on how it is present in Brazil, through a brief historical analysis. In addition, this article aims to draw a link between such responsibility discussed in the branch of Administrative Law and its effects on Social Security Law, emphasizing the moral damage caused to taxpayers in granting benefits.

Key words: Administrative Law, Civil Responsibility of the State, Social Security Law, moral damages.

1 INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil é um assunto que está presente em diversos âmbitos do direito – como o Direito Civil e o Direito Administrativo, por exemplo- cuja aplicação, análise e legislação varia de acordo com a situação na qual a mesma é empregada. Portanto, pode-se observar diversos tipos de responsabilidade civil, como por exemplo: a contratual, a extracontratual, a objetiva e a subjetiva – que são as mais relevantes para a compreensão da tese proposta por este artigo.

É mister compreender que a responsabilidade vista no Direito Civil é muito diferente daquela analisada no âmbito da Administração Pública. No ramo civilista, observa-se a presença do caráter subjetivo de uma relação contratual, que é o negócio jurídico- no qual os aspectos do acordo negocial são estabelecidos através de um contrato entre particulares, em que a constatação da culpa é fator imprescindível para que se haja o pleito indenizatório.

Já no âmbito administrativo, que visa regular a relação extracontratual existente entre o ente público e o particular, observa-se a presença do caráter objetivo – no qual a constatação da culpa não é fator determinante para a responsabilização do Estado pelo dano causado ao particular. Tal relação não é regida por um contrato, mas sim por um dispositivo exterior a ele (que seria a própria lei). No caso da Administração Pública, trata-se da lei 8.666/93.

O presente trabalho focar-se-á nas qualidades extracontratual e objetiva da responsabilidade, uma vez que as mesmas são de extrema importância para a compreensão da Responsabilidade Civil do Estado, que segundo o autor Lucas Rocha Furtado é o “dever do poder público de ressarcir prejuízos que seus agentes causem aos particulares.”

Já para o ministro Celso Antônio Bandeira de Mello, na sua obra Curso de Direito Administrativo:

“Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de repara economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.” (p.983, 2009).

Em suma a Responsabilidade civil do estado consiste, exatamente, na possiblidade -e direito- que o particular tem de requerer indenização perante o Estado, em consequência de um ato realizado pelo servidor público (como representante direto do Estado) que venha a acarretar danos ao particular. No entanto, nem sempre o Direito entendeu tal concepção. Para que se possa assimilar, de fato, o conceito de Responsabilidade Civil do Estado e o que a mesma representa para a Administração Pública, é necessário que se entenda a construção histórica de tal responsabilidade.

2 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

O processo de construção histórica da noção de responsabilidade civil que se tem hoje passou por três principais fases: irresponsabilidade civil, responsabilidade civil do Estado a partir de normas de aplicação do Direito Privado e responsabilidade civil do Estado a partir de normas de aplicação do Direito Público.

A primeira fase ocorreu durante o período monárquico e sofreu forte influência das concepções de Estado que marcaram tal época. Aqui se fala em irresponsabilidade civil, pois se tinha a ideia de que o Estado não deveria se responsabilizar pelos danos causados aos súditos.

Partindo-se do pressuposto de que nesta época lemas como “The King can do no wrong” (Inglaterra) e “L’ Etat c’est moi” (França, berço do Direito Administrativo) davam a ideia de que o Estado era o monarca e de que o mesmo não comandava de forma equivocada, entende-se a tese da irresponsabilidade civil.

Superado tal período, surge uma fase marcada por ideais civilistas e guiada pelas noções provenientes do Direito Privado. De acordo com tais noções, legitima-se a responsabilidade estatal de ressarcir os danos causados aos particulares. Uma vez que tal responsabilidade é reconhecida, tornou-se necessário distinguir os atos administrativos em: atos de império e atos de gestão, sendo cabível apenas a estes últimos a responsabilização. Segundo Lucas Rocha Furtado:

“A partir dessa divisão, foi possível responsabilizar o estado pelos prejuízos sofridos pelos particulares em razão de atividades estatais desenvolvidas por meio dos atos que não importassem em atribuir ao poder público a condição de superioridade em face dos particulares. Ou seja, nessa fase, inicialmente apenas os denominados atos de gestão poderiam ensejar a responsabilidade civil do estado, não sendo admitido que os danos sofridos pelos particulares em função da prática dos atos que se enquadrassem no conceito de atos de império pudessem ser objeto de ressarcimento.” (2013, p.818)

Uma forte característica que se pode observar a partir desta influencia civilista é o teor subjetivo da responsabilidade civil. Desta forma, seria necessário a comprovação da culpa estatal frente a situação danosa. Tal mudança nesta concepção se deu a partir do caso Agnés Blanco, no qual a jovem foi atropelada por uma carruagem estatal da Companhia Nacional de Manufatura do Fumo, na França. Esta tragédia levou o pai da garota a pleitear indenização contra o Estado francês. Depois da solução deste caso, as teses de responsabilidade civil se expandiram cada vez mais.

E foi devido a essa ampliação que se teve, por fim, a terceira fase que deu origem a concepção utilizada atualmente de responsabilidade civil do Estado. Este período teve como destaque o caráter objetivo da responsabilidade- que tem como fundamento a “teoria do risco administrativo” - no qual a comprovação da culpa do ente estatal não precisa ser comprovada para que o mesmo seja responsabilizado.

Outro fator interessante para se ponderar acerca deste sentido trazido na terceira fase é a função que a Administração Pública exerce de proteger o indivíduo da ação estatal. Desta forma, o mais lógico seria admitir a linha objetiva da responsabilidade- afinal, não se pode equiparar algo que diz respeito ao Direito Público (já que há o envolvimento do ente pertencente ao Estado) com o que ocorre no Direito Privado e, portanto, em uma relação em que ambas as partes são particulares e estão no mesmo patamar.

3 REQUISITOS E EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Para a melhor compreensão da aplicação deste dispositivo é necessário que se tenha conhecimento acerca dos seus requisitos bem como seus excludentes.

Os requisitos para que tal responsabilização seja legitimada são: ação ou omissão do estado, dano material ou moral e nexo de causalidade. Portanto, é preciso comprovar que há, de fato, uma conexão entre o ente ou servidor público e o dano (independente da culpa).

Contudo existem os excludentes, que são: força maior, caso fortuito, atos de terceiros e culpa exclusiva da vítima. Não é condizente responsabilizar o Estado, por exemplo, pelo suicídio de uma pessoa que se lançou de um prédio de repartição pública (caso em que se constata a culpa exclusiva da vítima). Ou em uma situação de força maior, fora do previsível e que não foi ocasionada pela instituição pública, como é caso de uma tempestade que veio a danificar um bem particular- já que não se pode provar a existência do nexo causal.

No entanto, o mesmo não ocorre no caso de um policial fardado (ainda que o mesmo não esteja no exercício do dever) que atira em um cidadão durante uma briga de bar, por exemplo. Ora, se o policial está fardado, ele está atuando como representante do Estado e, consequentemente, o mesmo deverá ser responsabilizado pela má conduta daquele.

Outro questionamento que surge quando se trata deste tema é a quais agentes cabem tal responsabilização. Quanto a isso, a Constituição Federal Brasileira de 1988, traz o exposto no artigo 37, § 6°:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”

A partir deste dispositivo, depreende-se que a Administração Pública (tanto direta como indireta) pode vir a ser responsabilizada pelos danos causados aos indivíduos, decorrente de seus atos indevidos.

4 PREVIDÊNCIA SOCIAL: UM DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL

Para que se possa entender este tópico, é necessário que algumas noções básicas sejam tecidas previamente. Inicialmente, deve-se assimilar o que é a previdência social bem como a função desempenhada pela mesma no ordenamento jurídico brasileiro.

A Constituição Federal dispõe no seu artigo 201, que:

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2°. “

Partindo-se da análise deste dispositivo, depreende-se que a previdência social é um mecanismo legal utilizado pelo Estado que visa a proteção do trabalhador em casos em que o mesmo não se encontra mais apto a exercer a atividade laboral. O segurado fica, desta forma, obrigado a contribuir para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), para que possa se utilizar dos benefícios concedidos pelo mesmo quando for necessário.

A Constituição traz também um rol de direito sociais, dispostos no artigo 6,° que estabelecem a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção a maternidade e a infância, assistência aos desamparados como sendo direitos sociais.

A doutrina brasileira adota a tese que reconhece o caráter fundamental dos direitos sociais. Logo, se eles são fundamentais, possuem características dos mesmos como: a aplicabilidade imediata e a inviolabilidade. Desta forma, torna-se responsabilidade do Estado garantir a efetividade destes direitos à população.

Além disso, os benefícios concedidos pela Previdência Social são de caráter alimentar. Ou seja, a partir do momento em que o segurado perde a capacidade de executar sua atividade remuneratória, perde- em tese- a possibilidade de prover outras condições fundamentais, como moradia e alimentação. Tal aspecto comprova a interdependência- na qual a perfeita realização de um direito demanda da realização dos demais- entre os direitos expressos pelo artigo 6° da CF/88.

Segundo a doutora Wânia Alice Campos:

“O caráter alimentar dos benefícios previdenciários constitui expressão da fundamentabilidade dos direitos sociais, parte dos direitos fundamentais do ser humano, eis que visam criar condições de sobrevivência das pessoas no momento em que estão sob contingências em suas vidas. Nestas condições os benefícios previdenciários e a renda mensal que eles proporcionam são vitais à humanidade.” ( 2010, p. 77).

Portanto, demonstra-se que a previdência social como direito social tem caráter fundamental e que cabe ao Estado ser responsabilizado quando ao contribuinte for suscitado algum dano.

No Brasil, o ente responsável pela concessão de benefícios previdenciários é o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que é uma autarquia. Sendo assim, de acordo com a Constituição Federal (artigo 37, § 6°), o mesmo responderá pelos danos causados durante o processo ou ato administrativo de concessão do benefício ou na confirmação dos requisitos para o gozo do mesmo - uma vez que é prestador de serviço público.

5 DANO MORAL NA PREVIDÊNCIA SOCIAL

É preciso definir o que é o dano moral para que se possa partir para uma análise do mesmo no âmbito previdenciário.

Para o autor Wlademir Martinez, dano moral configura-se como:

“O ato ilícito praticado pelo ser humano, em seu nome ou representando uma pessoa jurídica, consciente ou não, omissiva ou comissivamente, que objetivamente atinja a personalidade do sujeito passivo dessa ação causando-lhe um constrangimento pessoal ou social, ofensa naturalmente mensurável, diminuição do seu patrimônio como cidadão, que possa ser oportuna e juridicamente reparável.” (2009, p.28)

Portanto, o presente artigo tratará, especialmente, do dano moral que decorre do processo de concessão do benefício previdenciário, que é praticado por pessoa jurídica prestadora de serviço público.

Tal situação pode ser vista com mais clareza nos casos de auxilio doença e aposentadoria por invalidez (cabíveis a Previdência Social, no dispositivo 201 da CF/88). Nestes casos, o segurado ao ter o seu benefício indeferido de forma equivocada, sofre o dano moral em face do constrangimento gerado pela situação- uma vez que o contribuinte já se encontra em uma situação de fragilidade decorrente de sua impossibilidade laboral.

O INSS atua então, através de ato administrativo que, segundo Celso Bandeira de Mello, é:

“[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.” (2003, p.352)

Desta forma, compete aos servidores públicos da mencionada autarquia seguir o processo administrativo previamente estabelecido na legislação, e não julgar de forma discricionária a quem deve ser concedido o benefício em questão. Cabe a este servidor, apenas, a verificação do preenchimento do pré-requisitos do contribuinte frente ao auxilio demandado. Ou seja:

“A concessão dos benefícios previdenciários exige, em todos os casos, que o servidor público verifique se o requerente é segurado ou dependente e se há o cumprimento da carência, se for o caso. Além disso, o servidor público deve checar se há idade, no caso de aposentadoria por idade; se há tempo de contribuição suficiente no caso de aposentadoria por tempo de serviço; se há morte do segurado e dependência econômica do dependente para a pensão por morte e se há prisão do segurado, dependência econômica do dependente e baixa renda para o auxílio reclusão.” (CAMPOS, 2010, p. 105).

6 CASO CONCRETO

Há diversos casos em que se pode constatar o descaso que o INSS tem com o seu contribuinte. Pode-se citar como exemplo disso, o transtorno pelo qual o segurado passa para tentar agendar uma simples perícia médica- na qual, muitas vezes, o mesmo dispõe de dias para que o agendamento seja realizado. Além desta situação corriqueira, há casos em que o benefício é, simplesmente, indeferido durante o seu curso. Tal fato foi a base do pleito indenizatória da apelação cível AC n°2004.38.00.007323-2/MG.

Neste processo, o segurado encontrava-se total e definitivamente incapacitado de exercer a função laboral –e de, consequentemente, prover o necessário para que a condição de vida digna, estabelecida constitucionalmente, fosse atendida. A este individuo foi concedido o benefício da aposentadoria por invalidez (previsto no artigo 201, I da CF/88).

Contudo, o INSS cessou o pagamento da referida aposentadoria de forma indevida- uma vez que o requerente ainda se encontrava incapaz, como demonstrava a própria perícia.

A esta ação, deu-se o provimento parcial. No entanto, o dano moral requerido foi comprovado e reconhecido pelos julgadores do caso com base no voto do desembargador Antônio Sávio de Oliveira Chaves, da 1ª Turma do TRT da 1ª Região- no qual o mesmo estipulou o pagamento de indenização no valor de dez mil reais referente ao dano moral causado ao segurado pela conduta indevida do INSS.

Neste caso concreto, pode-se observar os três requisitos básico (já discutidos neste artigo) para que se configure a responsabilidade civil do Estado. Afinal, toda a situação se originou de um fato administrativo indevido que acarretou danos ao autor do processo, no qual foi comprovado o nexo causal entre o malefício e a autarquia prestadora de serviço público (o INSS).

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo dissertou acerca da responsabilidade civil do Estado, através de uma análise de sua evolução histórica desde o período monárquico até os moldes atuais. Tal estudo foi imprescindível para a compreensão da noção que vigora hoje no Brasil em relação a responsabilidade estatal para com os cidadãos, sendo a Administração Pública a responsável por cuidar de tais questões.

Além disso, este trabalho estabeleceu uma interdisciplinaridade entre dois ramos do Direito, o Previdenciário e o Administrativo. Uma vez que um dos grandes reflexos atuais do tema é, exatamente, o dano moral causado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) aos seus contribuintes. Sendo tal estudo realizado à luz da Constituição Federal, da doutrina majoritária e da própria jurisprudência do país.

Em suma, depreende-se do presente artigo a necessidade de se responsabilizar o Estado pelos erros cometidos por seus representantes (servidores públicos, tanto da Administração Pública direta como da indireta), para que os direitos sociais fundamentais da população sejam –de fato- garantidos. E para que assim, a acepção positiva de vida digna (que alega que todos têm o direito de viver dignamente, e não apenas sobreviver) adotada pela Constituição nacional, seja respeitada.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição Federal. 1988.

BRASIL. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.

CAMPOS, Wânia Alice Ferreira Lima. Dano moral no direito previdenciário: doutrina, legislação, jurisprudência e pratica. Curitiba: Juruá, 2010.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 4. Ed. Belo Horizonte: Editora Fórum Ltda, 2013.

MARTINEZ, Wladimir Novaes. Dano moral no direito previdenciário. 2. ed. São Paulo: LTr, 2009.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2003.



[1] Acadêmica do curso de Direito da Universidade Estadual do Maranhão - UEMA. E-mail: [email protected]


Como referenciar este conteúdo

PALáCIO, Marina Rocha. A responsabilidade civil do Estado em face dos casos de dano moral na Previdência Social. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 14 Jan. 2021. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-administrativo/338274-a-responsabilidade-civil-do-estado-em-face-dos-casos-de-dano-moral-na-previdencia-social. Acesso em: 09 Mar. 2021

 

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