Wilker Jeymisson Gomes da Silva1
RESUMO
Em vistas à relevância dos princípios, em seu sentido geral, para o ordenamento jurídico como um todo, sendo estes as premissas básicas que envolvem todo o sistema de leis, o regime jurídico-administrativo, como outros diversos institutos e regimes do direito, possui as suas concepções peculiares que servem como alicerce para seu regramento. Tais concepções fundamentais, denominadas “princípios administrativos” serão o objeto de estudo do presente trabalho. Estes princípios são colimados em um único fim, que é garantir a supremacia do interesse público em detrimento do privado, atendendo, desta forma, aos fins para qual deve se prestar a atuação da Administração Pública. No presente estudo, com o uso de recursos bibliográficos que tratam do tema em questão, almeja-se a delimitação dos princípios explicitados na Constituição, afim de que, após conceituados, possa ser demonstrada a relevância de cada um deles para a Administração.
Palavras-chave: Princípios. Constituição. Administração Pública.
1 INTRODUÇÃO
O poder-dever de pôr em prática as leis, a cargo do Poder Executivo e exercido pelos agentes públicos, requer a obediência a determinados ditames legais para que sua atuação atenda aos fins pretendidos, quais sejam a satisfação do interesse público, o bem-estar da coletividade e manutenção da ordem social. Estes são, assim, os deveres da Administração Pública.
Ao lado dos deveres temos os poderes, que são prerrogativas outorgadas ao preposto quando no exercício de suas atribuições, para que este atue de modo a satisfazer o interesse público plenamente. A atividade administrativa, assim, é baseada em premissas que sempre deverão estar presentes nas condutas desses agentes quando atuarem em nome da Administração Pública, premissas essas que estão dispostas no art. 37 da Carta Magna, e são cumulativas, devendo ser todas elas observadas em conjunto, tanto os princípios explícitos como os implícitos.
No presente estudo, partiremos do pressuposto de que o exercício da atividade pública, diante de sua evidente importância para a sociedade, pois é para esta que se destina, não pode ser deixado ao livre arbítrio do agente público, tendo, assim, que cumprir e observar determinados preceitos que deverão sempre se fazer presentes quando da atuação do agente, sob pena de invalidade do ato praticado.
Com uma abordagem voltada às disposições normativas constantes na Carta Magna, pretende-se conceituar os princípios constitucionais que circundam a atividade administrativa pública, bem como demonstrar a importância de que todos eles sejam observados em conjunto, para que assim a atividade seja considerada válida e atinja sua finalidade precípua, que é alcançar, de maneira correta e eficaz, os melhores resultados em prol da satisfação da sociedade.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 CONCEITUAÇÃO
Segundo Meirelles (2010, p.65), pode-se conceituar Administração Pública em vários sentidos:
Em sentido formal, a administração pública é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo; em sentido material, é o conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
De acordo com Carvalho Filho (2014, p.11), o aspecto objetivo “deve consistir na própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes”. O referido autor, elencando o aspecto subjetivo da Administração Pública obtempera que “A expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas”.
Objetivamente, não se analisa quem exerce a atividade, mas enfatiza-se a atividade em si, importando o que de fato é realizado; subjetivamente tem-se como foco o sujeito que desempenha a função. Em uma visão conjunta, é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades sociais coletivas.
Ainda pode-se elencar a classificação da Administração Pública em direta e indireta: a primeira faz referência à atuação em que os próprios órgãos internos da Administração exercem a atividade, e a indireta existirá quando a atividade pública for exercida por outra pessoa jurídica externa. O fato de a atuação do Estado ser crescente e constante legitima o uso da administração indireta, por não ser este suficiente por si só para realizar todas as tarefas que lhe são imputadas. Tanto na administração direta como na indireta devem ser observados ditames principiológicos que servirão como norte para a atuação do agente responsável pela atividade.
3 PRINCÍPIOS
Em linguagem comum, os princípios significam de onde algo começa, sendo a origem de determinada coisa. Reale (2004, p. 303), em um conceito científico, aduz que os princípios:
São verdades fundantes de um sistema de conhecimento, como tais admitidas, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas também por motivos de ordem prática de caráter excepcional, isto é, como pressupostos exigidos pelas necessidades da pesquisa e da práxis.
Segundo o dicionário Larousse (2008, p.642) princípio é “1. Início, começo. 2. Origem, causa. 3. Momento inicial. 4. Conceito fundamental de uma doutrina, lei. (…)” (grifei). Vulgarmente, assim, é o ponto de partida. Entretanto, o conceito que pertine ao estudo em questão é aquele sob o ponto de vista jurídico. Mello (2010, p.53), conceitua como “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência (…)”.
Em sede de Direito Administrativo, como para os demais ramos do Direito, é notória a importância dos princípios, pois são os fundamentos das regras legais, as embasando, orientando e inspirando. Mazza (2012, p. 77), se utilizando de expressão usual no direito português, aduz que “os princípios informam e enformam o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica. Enformam porque dão forma, definem a feição de determinado ramo”. Tais princípios, por possuírem dimensão significativa no ramo administrativo, foram abarcados pela Constituição, iniciando um capítulo específico acerca da Administração Pública.
3.1 CONSTITUCIONAIS CONCERNENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição de 1988, em seu art. 37, traz os princípios explícitos inerentes à Administração Pública. Vejamos o teor do caput do artigo: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988).
Carvalho Filho (2014, p. 19) discorrendo sobre tais princípios, escreve que “revelam eles as diretrizes fundamentais da Administração, de modo que só se poderá considerar válida a conduta administrativa se estiver compatível com eles”. Desta forma, diante da menção constitucional desses princípios, e tendo em vista a sua colocação estratégica no início do capítulo constitucional concernente à Administração Pública, resta clara a sua salutar importância bem como a imperatividade que os caracteriza.
Os princípios contidos no caput do artigo supracitado são os explícitos, mas, ao se fazer uma leitura do dispositivo na íntegra, podemos visualizar a existência de princípios implícitos, como por exemplo, o da razoabilidade e proporcionalidade.
3.1.1 Legalidade
Este princípio tem correspondência no inciso II do art. 5º da Lei Maior, que dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 1988). Desta forma, pelo que aduz o dispositivo constante do rol de direitos e garantias fundamentais entende-se que a lei, apenas ela, em regra, pode criar direitos e obrigações a serem observados por todos.
O conceito de legalidade pode variar a depender do sujeito perante o qual é aplicada. Se o sujeito for um particular, a legalidade implica que este poderá praticar todos os atos que não forem defesos em lei, se for da administração, deve, em todos os seus atos, ter a lei como baliza, só podendo realizar atos impostos pela lei, ou seja, só podem fazer aquilo que a lei permite ou ordena.
Confirmando esta premissa de observância compulsória da lei quando da atividade administrativa no setor público, Mello (2010, p. 101), afirma que “o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática”.
Carvalho Filho (2014, p.20), ao conceituar o mencionado princípio de forma concisa e suficiente, aduz que “só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei”. Portanto, a Administração Pública deve atuar em conformidade com a lei, pondo em prática as disposições legais, não podendo atuar de forma não predisposta legalmente ou alterando a mens legis. Com essa limitação evita-se o favoritismo ou perseguições pessoais, assegurando, assim, os demais princípios, pois o administrador público não poderá pôr em prática a sua vontade, e sim a da lei, que se resume na vontade da coletividade.
Porém, existem exceções. Exemplifique-se com a medida provisória, o estado de sítio e o estado de defesa, onde, diante de situações de anormalidade tal princípio não é observado absolutamente.
3.1.2 Impessoalidade
Decorre do princípio da isonomia. Nenhum aspecto subjetivo deve influir na prática do ato, para que este alcance seu fim com retidão e de forma justa. O administrador deve agir não em seu nome, mas representando o órgão do qual faz parte, do qual é mandatário, de tal forma que os seus atos sejam de responsabilidade do órgão em nome do qual atua. Em outro ponto de vista, os destinatários do ato não devem ser escolhidos pelos agentes, devendo ser “relativamente indeterminados”, não sendo a ato dirigido a pessoas certas com características pessoais determinantes à prática daquele.
Em síntese, o princípio em tela impõe o dever de ser impessoal tanto o agente que atua como o destinatário do ato. Segundo Mazza (2012, p. 91), “ao agir visando a finalidade pública prevista na lei, a Administração Pública necessariamente imprime impessoalidade e objetividade na atuação, evitando tomar decisões baseadas em preferência pessoal ou sentimento de perseguição”.
Exemplificando a aplicação de tal princípio na prática, podemos vê-lo violado quando o administrador cita seu nome como o realizador de determinada obra. Ora, quem realiza determinado ato da Administração é a própria Administração em nome próprio, e não o agente, sendo este último apenas o representante do órgão ao qual se vincula. Questão também muito discutida é o nepotismo, onde exercentes de cargos públicos nomeiam parentes para ocupar outros cargos. Pela evidente violação ao princípio em questão, foi elaborada a Súmula Vinculante de número 13, que dispões os seguintes termos:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal (BRASIL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008).
Diante das razões acima expostas, resta claro que tal prática viola o princípio em estudo, sendo, portanto, vedada esta conduta por parte do agente público. Da mesma forma que as condições individuais de cada sujeito não podem ser usadas como parâmetro para beneficiá-lo com os atos do agente, estes também não podem prejudicar o administrado, sendo, desta forma, impessoal em todos sob todos os ângulos, devendo nortear-se em vistas a satisfazer o interesse público, e não o de determinado sujeito.
3.1.3 Moralidade
O agente deve atuar por meio de condutas honestas, probas, baseadas em boa-fé, devendo cumprir os preceitos legais pautando-se em condutas dotadas de ética e retidão funcional, sendo inválidos os atos praticados de forma diversa, diante da violação à moralidade que se espera do agente público. Carvalho Filho (2014, p. 22), citando Bruno (2008, p. 62), aduz que “o princípio da moralidade está indissociavelmente ligado à noção do bom administrador, que não somente deve ser conhecedor da lei como dos princípios éticos regentes da função administrativa”.
A não observância do princípio em comento não só invalida o ato como também gera uma série de punições ao agente violador, tendo em vista a importância que possui a moralidade na atuação do agente. Tal importância pode ser exemplificada com a probidade, que é uma das espécies do gênero moralidade: esta é de tamanha importância que a Constituição a elencou especialmente, punindo o administrador desviado com a suspensão de direitos políticos.
Existe uma série de instrumentos que podem ser utilizados para resguardar a moralidade administrativa, com o fim de cobrar uma atividade pública de forma proba e honesta, tais como as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s), Ação Popular, Controle do Tribunal de Contas, Ação de Improbidade, etc.
3.1.4 Publicidade
Por ser um Poder Público, a Administração deve ser o mais transparente possível, para que os destinatários de seus atos possam fiscalizá-los, pois o poder é exercido em nome do povo e para o povo, como dispõe o art. 1º, parágrafo único da Constituição. Desta forma, é inadmissível que atos emanados do Poder Público sejam ocultos, inviabilizando seu controle e observação pelos administrados. Conforme entende Carvalho Filho (2014, p.26), tal premissa:
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.
Para se legitimar tal princípio, basta que as formalidades de publicização tenham sido observadas, não sendo requisito para seu preenchimento o conhecimento efetivo do ato por parte do administrado. Entretanto, há limites constitucionais a esse princípio, pois em determinadas situações não será viável a publicidade de tais atos, situações essas que ocorrerão, na maioria das vezes, quando o agente se deparar diante de casos em que se faça necessário o sigilo.
Tal princípio pode ser concretizado pelo direito de petição e direito à certidão, por exemplo, que são garantias fundamentais contidas no art. 5°, XXXIV, “b”, da Constituição Federal. Restando negada ou fornecida a informação, mas de forma errônea, faculta-se o uso do remédio constitucional mandado de segurança para garantir que a ilegalidade seja corrigida.
3.1.5 Eficiência
A Emenda Constitucional de número 19 explicitou tal princípio. É um princípio não estritamente econômico, pois também tem seu viés jurídico, e, segundo tal princípio, os atos dos administradores devem alcançar maiores e melhores resultados com o menor dispêndio econômico e temporal possível, havendo uma relação de custo-benefício onde deve se sobrepor o benefício em detrimento dos custos. Consubstancia-se, também, no dever que o agente tem de alcançar os resultados positivos o tempo todo, prestando serviços de qualidade satisfazendo o interesse social a que se destina a prática dos atos.
Tal princípio implica, em seus fins, “economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores encarecidos pelo princípio da eficiência” (MAZZA, 2012, p. 104). Em aplicação de tal princípio, é compelido ao administrador que, em sua atividade, na aplicação a lei, atue em busca dos melhores resultados possíveis para a coletividade.
Podemos visualizar sua aplicação fática, exemplificativamente, quando da observância do período de estágio probatório após a posse no serviço público, período no qual o servidor será avaliado em vários aspectos, sobretudo quanto à sua eficiência, bem como podemos entender a eficiência ao interpretarmos a garantia constitucional de que os processos administrativos tenham razoável duração (art. 5°, LXXVIII, CF). Assim, fica evidenciada a magnitude de tal preceito.
4 PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
Esgotados os princípios expressos na Constituição, ainda tem-se, doutrinariamente e usuais na jurisprudência os princípios implícitos ou reconhecidos, que orientam a atividade administrativa, sendo estes tão importantes quanto aqueles.
Fácil e ver-se, entretanto, que inúmeros outros mereceram igualmente consagração constitucional: uns, por constarem expressamente da Lei Maior, conquanto não mencionados no art. 37, caput, outros, por nele estarem abrigados logicamente, isto e, como consequências irrefragáveis dos aludidos princípios; outros, finalmente, por serem implicações evidentes do próprio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo (MELLO, 2010, p. 95).
Em razão da sua constância nos julgados e na doutrina, os princípios da supremacia do interesse público, da autotutela, indisponibilidade, continuidade dos serviços públicos, bem como a razoabilidade e proporcionalidade, devem ser respeitados quando da atuação pública, se fazendo presentes conjuntamente com os explicitados no caput do artigo 37 da Constituição vigente.
5 CONCLUSÃO
A necessária atenção dada aos princípios que embasam o funcionamento do Poder Público faz legitimar a prática dos seus atos, evitando-se que sejam pautados de vícios e irregularidades, pois, sendo estes existentes tais defeitos, o ofício público não atingirá seu intento primordial, restando prejudicada a sociedade como um todo, pois é a ela que se dirige a atuação pública.
Toda a sociedade pode e deve, usando dos meios legais cabíveis, exigir que a prestação da atividade pública seja feita com observância fiel aos princípios citados ao decorrer deste estudo, visando que não seja a população, principal interessada em uma Administração Pública que atue de forma adequada, lesada por força de atos imprudentes, ilegais, corruptos, fraudulentos ou abusivos.
CONSTITUTIONAL PRINCIPLES REGARDING THE PUBLIC ADMINISTRATION
ABSTRACT
In view of the relevance of the principles in general sense, to the legal system as a whole, which are the basic assumptions that involve the whole system of laws, the legal and administrative system, as other various institutes and law regimes, has the its peculiar conceptions that serve as the foundation for the establishment of rules. Such fundamental conceptions, called “administrative principles” will be the object of study of this work. These principles are collimated in a single purpose, which is to ensure the supremacy of public interest over private, serving in this way, the purposes for which should be given the role of public administration. In this study, using bibliographic resources that deal with the topic at hand, aims to delimitation of the principles spelled out in the Constitution, so that, after respected, can be demonstrated the relevance of each to the Administration.
Keywords: Principles. Constitution. Public Administration.
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Autor: Wilker Jeymisson Gomes da Silva: Pós-Graduando em Direito do Trabalho e Previdenciário pela Instituição de Educação Superior da Paraíba – IESP. Concluinte do curso de Direito pela Faculdade de Ensino Superior da Paraíba – FESP. Estagiário do Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba. Pesquisador em Direito do Trabalho no Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP. Monitor das disciplinas de Direito Administrativo I e II na FESP – Faculdade de Ensino Superior da Paraíba. Ex-estagiário da 8ª Vara do Trabalho da Comarca de João Pessoa – Tribunal Regional do Trabalho da 13ª Região. Email: wilkerjgsilva@hotmail.com